CC BY
64
Гармонизация правового поля защиты растений при вступлении России в ВТО
И.Я. ГРИЧАНОВ, руководитель лаборатории фитосанитарной диагностики и прогнозов ВИЗР Ф.А. КАРЛИК,
старший научный сотрудник
Близящийся к завершению процесс вступления России в ВТО ставит новые задачи правового регулирования в области фитосанита-рии. В первую очередь это касается гармонизации российского и международного фитосанитарного законодательства. Под «гармонизацией» в данном случае следует понимать: «разработку, признание и применение разными странами фи-тосанитарных мер, основанных на общих стандартах» («Глоссарий фи-тосанитарных терминов», ФАО, 2006). Предстоит большая законотворческая работа, которая должна обеспечить паритетные условия во взаимоотношениях России со странами-членами ВТО. Во-первых, надо сохранить суверенное право на фитосанитарную, экологическую и продовольственную безопасность; во-вторых, устранить необоснованные административные и технические барьеры на пути развития рыночной экономики и международной торговли. Необходимость соблюдения паритетных условий в правовых отношениях между странами-членами ВТО зафиксирована в документах, признанных международным сообществом для обоснования фитосанитарных мер. Это - «Соглашение по техническим барьерам в торговле» ВТО, «Соглашение по применению санитарных и фитосанитарныхмер» ВТО, «Международная конвенция по защите растений(МКЗР)» ФАО. Названные документы рассматриваются как основополагающие и используются при разработке национальных фитосанитарных регламентов.
Правила, нормы и требования, имеющие наибольшее значение для эффективной работы карантинных служб России и стран СНГ, разрабатываются ведущими европейскими организациями в области фитосани-тарии. Это - постоянно действующий Секретариат МКЗР при Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО) и Европейская и Средиземноморская организация по карантину и защите растений (ЕОКЗР), куда с 1957 г. входит и Россия. Анализ деятельности этих организаций показал, что развитие международного (европейского) фитосанитарного законодательства идет по пути разработки и внедрения в сельскохозяйственное производствостандартныхтехнологий по обеспечению фитосанитарного благополучия. На это, в частности, направлены принятые Секретариатом МКЗР в последние годы международные стандарты № 21 «Анализ фитосанитарных рисков для регулируемых некарантинных вредных организмов» (2004 г.) и № 22 «Требования для выделения регионов низкого распространения вредных организмов» (2005 г.).
ЕОКЗР, начиная с 1994 г., в числе прочих регламентов подготовила и ввела в действие «Стандарты здоровых технологий защиты растений». Они представлены в 33 документах и предназначены для защиты всех основных культур, выращиваемых на территории стран ЕС. Для каждой сельскохозяйственной культуры стандартная (типовая) фитосани-тарная технология включает обоснование цели ее создания, сферу применения, фитосанитарные правила, устанавливающие обязательные требования, несоблюдение которых создает угрозу размножения и распространения особо опасных вредителей, болезней и сорняков. Для
каждого вредного организма приведены особенности его биологии и развития, основные методы мониторинга, стратегии управления численностью, примеры действующих веществ для химической защиты растений и (или)перечень полезных организмов для биологической борьбы с вредными организмами.
Существует довольно обширная база документов, регулирующих правовые отношения в области защиты и карантина растений между странами-членами ВТО, ФАО и ЕОКЗР. Эти документы регулярно публикуются на английском и французском языках в официальных периодических изданиях, а также представлены на интернет-сайтах международных организаций (ВТО: www.wto.org; ФАО: www.fao.org; ЕОКЗР: www.eppo.org).
Многие стандарты ЕОКЗР могут быть адаптированы к условиям России и использоваться в установленном порядке без привлечения значительных материальных средств, не нарушая действующего фитоса-нитарного законодательства. К сожалению, большая часть этих документов еще неизвестна специалистам России и других стран СНГ Поэтому ЕОКЗР разработана специальная программа по переводам на русский язык международных фитосанитарных стандартов(А.Д. Орлин-ский, журнал «Защита и карантин растений», 2004, № 9). В рамках этой программы подготовлен пакет документов, наиболее важных для эффективной работы национальных служб по карантину растений в русскоязычных странах. Некоторые из 27 документов, утвержденных ФАО как международные стандарты по фитосанитарным мерам, уже опубликованы в этом же журнале: № 9 «Руководство по программам ликвидации вредных организмов» (2005,
№ 3); № 15 «Руководство по регулированию древесных упаковочных материалов в международной торговле» (2005, № 4); № 12 «Руководство по фитосанитарным сертификатам» (2005, № 11); № 19 «Руководство по перечням регулируемых вредных организмов» (2006, № 11); № 7 «Система сертификации на экспорт» (2006, № 12); № 23 «Руководство по досмотру» (2007, № 1).
В ЕОКЗР рассматривается вопрос о принятии русского языка в качестве официального, наряду с английским и французским, в связи с увеличением числа стран, вступивших в эту организацию и ранее входивших в состав Советского Союза. Решение этого принципиального вопроса значительно облегчит доступ русскоязычному сообществу специалистов к международным фитосанитарным стандартам, позволит им активнее участвовать в подготовке новых документов.
Важным этапом на пути гармонизации российского и международного фитосанитарного законодательства следует считать принятие Россией нового пересмотренного текста «Международной конвенции по защите растений» (документ одобрен 29-й сессией ФАО в 1997 г. и принят постановлением Правительства РФ от 18.12.2001 № 874). В этом же направлении ведется большая научно-исследовательская работа по созданию общей концепции и методологии анализа фитосанитарного риска (АФР) в России. АФР - это оценка вероятности заноса и закрепления на территории страны-импортера чужеродного растительноядного вида и возможного в результате этого экономического, экологического и социального ущерба (Ижевский, 2003). Алгоритм или правила проведения АФР - общепринятое в мировой практике техническое (правовое) обоснование мер по карантину растений. В свою очередь, «техническая обоснованность» фитосанитарных мер рассматривается как одно из основных требований ВТО к работе нацио-
нальных служб по карантину растений (Орлинский, 2006).
Что касается общей правовой базы по защите растений, то в России до сих пор не существует типовых фитосанитарных технологий, аналогичных стандартам ЕОКЗР по фитосанитарным мерам. Вместе с тем именно такие специальные технологии, обладающие юридической силой, необходимы для обеспечения фитосанитарного благополучия в соответствии с современными требованиями сельскохозяйственного производства. Такие технологии представляют собой упорядоченные системы фитосанитарных мероприятий,направленных на предотвращение размножения и распространения опасных вредителей, возбудителей болезней культурных растений, сорных растений и на ликвидацию очагов карантинных объектов. К основным мероприятиям,составляющим фитосанитарные технологии, следует отнести: подготовку семенного и посадочного материала, использование устойчивых сортов, соблюдение севооборотов, систем обработки почвы, фитосани-тарный мониторинг и прогноз, применение препаратов и технических средств защиты растений. Все названные мероприятия рассматриваются как объекты правового регулирования и должны соответствовать требованиям безопасности для граждан, животных и растений, окружающей природной среды, одновременно защищая культурные растения и сельскохозяйственную продукцию от вредных организмов.
Фитосанитарные технологии по своему содержанию и назначению представляют собой не что иное, как интегрированные системы защиты растений на современных уровнях знаний и развития сельскохозяйственного производства. Это самостоятельное научно-производственное направление уже давно и успешно развивается в нашей стране в соответствии с общей концепцией индустриального земледелия об управлении фитосанитарным состоя-
нием агроценозов и экологизации защиты растений. В случае принятия Закона «Об интегрированной защите растений», как предлагал в свое время академик РАСХН В.А. Заха-ренко (журнал «Защита и карантин растений», 1999, № 12), такие научно обоснованные системы (технологии) могли бы получить статус нормативных документов и войти в правовое поле защиты растений.
В условиях продолжающейся реформы АПК основными нормативными документами по-прежнему остаются ГОСТы и СанПиНы. Именно они регулируют правовые вопросы при работе с пестицидами, с семенами основных культурных растений, при контроле подкарантинных объектов и продукции. Это основной, но далеко не полный круг вопросов по обеспечению фитосанитарного благополучия на территории Российской Федерации. Следует также отметить, что все действующие нормативные документы создавались во времена плановой социалистической экономики и строгой системы государственного контроля. В новыхэкономическихусловиях возникают неизбежные противоречия в правовом регулировании практической деятельности. В целях преодоления этих противоречий в настоящее время проводится реформа технического регулирования - нормирования и контроля в системе государственного управления экономикой (далее - реформа).
Главная задача реформы - это государственное обеспечение и повышение гарантий безопасности во всех отраслях экономики. Прежняя система обязательных требований, контроля и надзора за процессом производства, качеством выпускаемой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг и т.п. переходит из функций государства в сферу рыночных отношений. Правовой основой реформы служит Федеральный закон РФ «О техническом регулировании» (далее -Закон), вступивший в силу 1 июля 2003 г. Комментарии к Закону при-
менительно к задачам фитосанита-рии впервые сделал академик В.А. Захаренко (журнал «Защита и карантин растений», 2003, № 2). В числе прочих радикальных изменений в техническом регулировании Закон устанавливает переход на новый тип нормативных документов: технические регламенты и национальные стандарты.
Технические регламенты (ТР) -общие и специальные - будут действовать в статусе федеральных законов как единый (единственный) исчерпывающий перечень обязательных требований по безопасности, предъявляемых государством к конкретному виду деятельности. Общий ТР включает систематически повторяющиеся и не изменяющиеся обязательные требования независимо от особенностей (специфики) видов деятельности; специальный ТР включает требования общих ТР, а также особенные (специфические) обязательные требования, необходимые для регулирования конкретного вида деятельности.
В соответствии с Законом к 2010 г. ТР должны заменить государственные и отраслевые стандарты (ГОСТы, ОСТы), санитарные правила и нормы (СанПиНы), технические условия (ТУ), ведомственные инструкции и другие нормативно-технические документы. Таким образом будет проведена ревизия и значительное сокращение множества нормативных документов, часто дублирующих либо противоречащих друг другу, устаревших и не соответствующих требованиям новых экономических условий, а также международного права.
В целях реализации Закона и дальнейшего развития реформы утверждена «Программа разработки технических регламентов на 2004-2006гг.» (постановление Правительства РФ от 06.1 1.2004 г. № 1421-р). В числе приоритетных специальных ТР названы и те, которые будут регулировать все правовые отношения в области защиты и карантина растений:
«О требованиях к безопасности пестицидов, процессов их испытаний, производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации»;
«О требованиях к безопасности технических средств и процессов применения пестицидов»;
«О требованиях к безопасности объектов технического регулирования, необходимых для обеспечения ветеринарно-санитарного и фито-санитарного благополучия на территории Российской Федерации»;
«О требованиях к биологической безопасности растений, ввозимых на территорию Российской Федерации»;
«О требованиях к биологической безопасности и безвредности ген-но-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений».
При разработке фитосанитарных специальных регламентов учитываются и требования общих ТР: «О биологической безопасности» и «Об экологической безопасности», также включенных в Программу.
Специалисты ВИЗР и других заинтересованных организаций подготовили проекты первых трех фитосанитарных регламентов из представленного списка. Регламенты разработаны на основе законодательных и нормативных правовых актов, действующих натерритории РФ.Учитывая особую важность гармонизации подходов к оценке безопасности фитосанитарных мероприятий,проанализированы также все доступные в настоящее время международные документы по данному вопросу, включая основное «Соглашение по применению санитарных и фитоса-нитарныхмер ВТО». На этапе предварительного общественного обсуждения проектов фитосанитарных регламентов в журнале «Защита и карантин растений» были опубликованы их основные положения и краткие комментарии к ним (В.И. Дол-женко, 2005, № 6; А.К. Лысов, 2005, № 8; И.Я. Гричанов, 2005, № 9).
Национальные стандарты (НС). В новой системе технического регулирования изменяется статус дей-
ствующих государственных стандартов. Из обязательных для исполнения документов они становятся добровольными с рекомендательным характером применения и при этом максимально учитывают законные интересы заинтересованных лиц. Принцип добровольности применения НС предполагает обязательность их соблюдения, если принято решение об их использовании. Цели стандартов и ТР в общем сходны, это - безопасность граждан и всех видов имущества, экологическая безопасность и безопасность жизни или здоровья животных и растений. Кроме того, стандарты содействуют соблюдению обязательных требований ТР и не могут противоречить их содержанию (гл. 3, ст. 11, 12 Закона). По своему назначению НС должны обеспечить доказательную базу специальных ТР.
Учитывая масштабность предстоящей работы по реформированию всей системы технического регулирования и всю сложность ее реализации в новых экономических условиях, принят ряд правительственных постановлений, направленных на согласованную политику различных ведомств в законотворческой деятельности. Подготовлена Концепция развития национальной системы стандартизации (далее - Концепция), которая одобрена распоряжением Правительства РФ от 28.02.2006 № 266-р.
В соответствии с Законом разработчиком НС может быть любое лицо, но подготовка и утверждение НС проводится строго в соответствии с установленными Законом процедурами (ст. 16). Кроме того, существует специальный ГОСТ Р 1.5-2004: «Стандартизация в РФ. Стандарты национальные РФ. Правила построения, изложения, оформления и обозначения». Разработчикам НС следует руководствоваться также общими принципами и методическими подходами, сформировавшимися в прежней системе государственной стандартизации, а именно: преемственность и анализ
действующих документов на соответствие современным научным достижениям; единообразное применение стандартов и однозначное понимание их требований всеми заинтересованными сторонами.
Одним из основополагающих принципов стратегии развития национальной системы стандартизации является «применение международных стандартов как основы разработки национальных стандартов за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным...» (Концепция, раздел II). Другими словами, разработчики НС учитывают сложившуюся международную практику по стандартизации и при необходимости закладывают в текст стандарта положения международных документов, действующих в предметной области технического регулирования и не противоречащих законодательству РФ. Для фитоса-нитарных стандартов основными международными документами служат упоминавшиеся выше соглашения ВТО и «Международная конвенция по защите растений» ФАО. Такой подход в разработке национальных стандартов обеспечивает необходимый уровень гармонизации с международным правом в области фитосанитарии, что особенно актуально в перспективе вступления России в ВТО.
ВИЗР определил перечень основных фитосанитарных стандартов, которые должны разрабатываться в целях реализации обязательных требований соответствующих специальных регламентов. Они относятся к терминам и определениям взамен устаревших ГОСТов, а также регламентируют основные направления практической деятельности: общие принципы обеспечения фи-тосанитарного благополучия на территории РФ; методы контроля качества протравливания семенного и посадочного материала; методы определения зараженности и повреж-денности зерна болезнями и вредителями; фитосанитарные правила и технологии защиты основных сель-
скохозяйственных культур (зерновые, кукуруза, картофель, сахарная свекла, подсолнечник).
Рассматривая основные положения реформы применительно к задачам фитосанитарного законодательства, нельзя обойти вниманием и такой вопрос, как нарушения требований фитосанитарных регламентов и ответственность в случае их совершения. При этом следует использовать новое понятие в юридической практике - «чрезвычайная ситуация», которое введено в оборот Федеральным законом РФ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (№ 68-ФЗ от 21.12.1994). «Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей»(в ред. Федерального закона № 129-ФЗ от 28.10.2002).
Распространяя новое понятие на область фитосанитарии, следует отметить, что среди вредителей сельскохозяйственных культур выделяется группа видов с очень высоким потенциалом размножения, большим диапазоном в динамике численности популяций, обладающих способностью к локальным перемещениям или очень дальним миграциям. В эту группу многоядных вредителей входят: луговой мотылек, вредная черепашка, некоторые виды мышевидных грызунов, саранчовых и других насекомых.
В связи с объективными трудностями многолетнего и долгосрочного прогнозирования вспышек массового размножения этих вредителей неожиданное их появление в аг-роценозах зачастую принимает характер бедствия или чрезвычайного события. Это резко отличает их
от большинства видов других вредителей, появление которых прогнозируется достаточно надежно. В отношении возбудителей болезней, также вызывающих чрезвычайные ситуации, применяется иной подход при оценке их экономического значения. Последние могут считаться особо опасными в тех случаях, когда отсутствуют эффективные средства профилактики и борьбы с ними, а также при масштабном заражении посевных площадей в короткие сроки.
Непрогнозируемые вспышки массового размножения, миграции и распространение вредных организмов на больших территориях должны рассматриваться как опасные природные явления и стихийные бедствия. Поэтому «чрезвычайная фитосанитарная ситуация» - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате проникновения, массового размножения или распространения особо опасных вредных организмов, которые могут повлечь или повлекли за собой ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные потери урожая основных сельскохозяйственных культур и ценных пород древесины, а также готовой продукции растениеводства и лесоводства.
Ущерб здоровью людей может быть вызван вредными организмами как прямо, например, в результате отравления микотоксинами, так и косвенно, в случае нарушения условий жизнедеятельности людей. Ущерб окружающей природной среде наносится при уничтожении или повреждении значительной площади лесов, парков и садов различного назначения, выведения из оборота больших площадей сельскохозяйственных земель.
Значительные материальные потери означают имущественный ущерб, связанный с гибелью урожая основных сельскохозяйственных культур и многолетних насаждений, с затратами на ликвидацию последствий массового размножения вре-
3 Защита и карантин растений № 7
7
В Тульском филиале ВНИИКР
дителей, заражения культурных растений болезнями и распространения сорных растений на большой территории. Чрезвычайно опасной считается фитосанитарная ситуация, при которой потери урожая достигают 30 % и более.
Нарушения требований фитоса-нитарных регламентов, вызвавшие чрезвычайную фитосанитарную ситуацию в зависимости от тяжести последствий могут квалифицироваться и как экологическое преступление. Такие случаи подпадают под действие Уголовного кодекса РФ: «Нарушение правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений, повлекшее тяжкие последствия, наказывается исправительными работами на срок до одного года либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет» (гл. 26 УК РФ, ст. 249, п. 2).
Кодекс РФ «Об административных правонарушениях» также устанавливает ответственность за нарушения в области защиты и карантина растений (статья 8.3. Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами; статья 10.1. Нарушение правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками). Предусмотрены меры ответственности и за нарушение требований фитосанитарных правил Земельным кодексом (статья 13) и Лесным кодексом РФ (статьи 98-101).
Права и обязанности граждан, юридическихлиц и органов государственной власти всех уровней включены самостоятельными разделами в соответствующие специальные технические регламенты по карантину и защите растений и растениеводческой продукции.
Итогом законотворческой работы должно стать правовое поле, в рамках которого будет осуществляться практическая деятельность по обеспечению фитосанитарного благополучия на территории РФ.
В.В. ЛУКИН,
директор Тульского филиала Всероссийского центра карантина растений
Значимость карантинного контроля в Тульской области всегда была ощутима, а в последние годы в связи с развитием фермерских хозяйств, расширением перевозок растениеводческой продукции и торговли ею приобрела еще большую актуальность. Особенно повысилась необходимость в научно обоснованной экспертизе отбираемых проб.
Эти вопросы сегодня решает созданный на базе зональной карантинной лаборатории Тульский филиал Всероссийского центра карантина растений. Организован он в августе 2005 г. при активной поддержке руководителя Управления Россель-хознадзора по Тульской области Г.Т. Быкова. В помещении филиала проведен капитальный ремонт. Кабинеты гельминтологии, герболо-гии, фитопатологии, энтомологии оснащены современным лабораторным оборудованием для проведения экспертиз и анализов.
В филиале работают 17 человек, все с высшим специальным образованием. Основной костяк коллектива - люди с большим опытом. По 20 и более лет проработали в карантинной службе главные агрономы Е.Г. Кучерская, В.В. Валькова, агрономы Т.М. Локтионова, Л.А Руднева. Пришли к нам и молодые специалисты, успешно осваивающие премудрости профессии, - Е.В. Желтикова, Н.С. Сергиенко, М.А. Букина.
На первых этапах филиал обслуживал территории еще двух областей -Калужской и Рязанской, сейчас -только Тулу и Тульскую область.
С первых дней создания филиала его работа проводится во взаимодействии с Управлением Россель-хознадзора по Тульской области. Оно выстраивается по простой схеме. Разрешение на ввоз подкаран-тинной продукции на территорию
Директор филиала В.В. Лукин
области в Управлении Россельхоз-надзора выдается только после установления ее фитосанитарного состояния нашими специалистами.
По результатам лабораторной экспертизы специалистами филиала оформляется свидетельство карантинной экспертизы и заключение о фитосанитарном состоянии подка-рантинной продукции. Документы выдаются владельцу и одновременно представляются в Управление Россельхознадзора, что лишает владельца возможности использовать груз при наличии в нем карантинных организмов и позволяет своевременно принять необходимые меры.
Главный агроном Е.Г. Кучерская
