CC BY
28
Г. О. ЗАЛЕССКИЙ
Григорий Ошерович Залесский — соискатель кафедры управления и планирования социально-экономических процессов им. Ю. А. Лаврикова СПбГУЭФ.
В 2006 г. окончил Санкт-Петербургский государственный университет.
Автор 3 публикаций.
Область научной специализации — управление государственными резервами.
^ ^ ^
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ЗОНЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РЕЗЕРВАМИ*
Институт управления государственными резервами в России существует достаточно давно. Однако сегодня он находится в состоянии системной трансформации, потребность в которой, в первую очередь, диктуется необходимостью поиска инновационных способов обеспечения экономической безопасности страны в условиях проведения рыночных реформ [1]. В качестве другого фактора, определяющего императивы развития такого института, следует назвать тенденцию усиления опасности возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, причинами которой являются: 1) высокая степень износа оборудования, недостаточный уровень трудовой и технологической дисциплины; 2) недостаточный уровень государственного контроля за соблюдением норм и правил безопасной эксплуатации промышленных и иных объектов; 3) рост объемов следствий «технизации» экономики, т. е. внедрения техники, технических средств и приемов в различные отрасли экономики [2; 3].
Прежде чем раскрыть предметные особенности факторов, определяющих институциональную специфику реорганизации управления государственными резервами, представляется целесообразным дать трактовку такой экономической категории, как «резервы». Здесь сразу следует отметить, что резервы предназначены, прежде всего, для покрытия непредвиденных потребностей, т. е. для будущих расходов. Например, система резервов хозяйствующего субъекта традиционно рассматривается в качестве одного из способов его защиты от рисков. Причем общее предназначение резервов хозяйствующего субъекта заключается: 1) в обеспечении устойчивости его развития и сопротивляемости негативным воздействиям внешней среды; 2) в оперативной нейтрализации и компенсации возможных отрицательных последствий от подобных воздействий внешней среды [4].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что резервы — это запас ресурсов, которые требуются для обеспечения бесперебойного функционирования хозяйствующего субъекта с учетом вероятности возникновения в будущем угроз его жизнеспособности.
Государственные резервы по отношению к такому субъекту являются внешними и классифицируются как особый федеральный запас материальных ценностей, которые используются в особом порядке, предусмотренном законодательством, и предназначаются для: 1) обеспечения мобилизационных нужд РФ; 2) обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; 3) оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам РФ в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических
ресурсов, продовольствием в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке; 4) оказания гуманитарной помощи; 5) оказания регулирующего воздействия на рынок [5; 6].
Эволюция формирования общегосударственного резерва насчитывает четыре основных этапа. Отсчет исполнения первого из них начался почти 80 лет назад, причем главной его целью было обеспечение ускоренной индустриализации и подготовки страны к отражению неизбежной агрессии со стороны враждебного окружения. Второй этап соотносится с периодом Великой Отечественной войны, когда государственный резерв был подчинен главному — обеспечить бесперебойное снабжение фронта и промышленности [5]. Третий этап связан с периодом административно-плановой экономики, а четвертый — с формированием федерального (общероссийского) государственного материального резерва, потребность в котором была обусловлена, прежде всего, общей логикой рыночных преобразований национальной экономики, а также неэффективностью системы государственных резервов, в частности длительным отсутствием ее финансирования.
Выделяются следующие основные цели последнего этапа: реализация новой концепции управления государственными резервами инновационного типа; развитие способности и готовности системы
ГРНТИ 06.56.31 © Г. О. Залесский, 2009 Статья публикуется по рекомендации доктора экономических наук, профессора А. Н. Петрова.
государственных резервов обеспечить нужды страны, обусловленные возникновением непредвиденных событий, последствия которых способны ослабить национальную экономическую безопасность; повышение адресности мер, предпринимаемых системой государственных резервов; обеспечение прозрачности бюджетных расходов на управление государственными резервами и недопущение коррупции в этой сфере; расширение сотрудничества российской системы управления государственными резервами с аналогичными национальными системами других стран.
В контексте реализации новой концепции управления государственными резервами инновационного типа необходимо, в первую очередь, упомянуть о формировании логистического каркаса системы государственных резервов, призванного обеспечить закупки товаров для ее нужд, доставку и хранение этих товаров на специальных складах (базах), выпуск их с этих баз и обновление государственного материального запаса. Первоочередной задачей здесь является развитие сети логистических мощностей, в частности включающей промышленные холодильники, склады, элеваторы и др.
Одной из отличительных черт формирования института управления государственными резервами на современном этапе является неотвратимость опасности возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера, причины которого нами уже ранее упоминались. По данным Федеральной службы государственной статистики РФ, износ машин и оборудования отечественных предприятий, в частности обрабатывающих производств, превышает 50 %, т. е. его величина лежит вне нормативного диапазона, определяющего границы соответствия степени износа машин и оборудования требованиям национальной экономической безопасности. Высокая степень износа основных фондов предприятий, в частности их технологической компоненты, несомненно, создает существенные препятствия на пути экономического развития страны. Именно это обстоятельство, как правило, предопределяет повышенное внимание к этой проблеме специалистов. Между тем не всегда учитывается другая сторона этой проблемы — прямая взаимосвязь между износом основных фондов предприятий и потенциальной возможностью возникновения на них чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Причем проявление этой закономерности наиболее вероятно в тех отраслях, в которых имеют место непрерывные технологические процессы (нефтедобывающая и перерабатывающая отрасли). Здесь следует отметить еще одно положение. В нефтедобывающей отрасли превалирует частный бизнес, т. е., следуя канонам экономической теории, мы вправе ожидать от собственников приверженности к классическому типу хозяйствования, отличительной чертой которого выступает должное, бережное отношение к собственности, однако степень износа основных фондов в этой отрасли превышает критическую отметку.
Государство не остается в стороне от вопроса усиления контроля за соблюдением норм и правил безопасной эксплуатации промышленных и иных объектов. Стратегия его действий строится на основе Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Законом в нормативно-правовой оборот введена категория «технические регламенты», которые с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие в том числе промышленную безопасность. Однако сегодня разработаны далеко не все регламенты, которых должно быть около 400. Причем актуальным остается вопрос о том, какие классификаторы надо использовать для того, чтобы сформировать исчерпывающий перечень объектов технического регулирования, в отношении которых устанавливаются требования регламента, а также правила их идентификации. Кроме того, не решен вопрос соответствия таких регламентов директивам Европейского союза.
«Технизация» экономики как одна из составляющих фактора влияния на развитие института управления государственными резервами приводит к тому, что кризисы, порождаемые человеком, определенно сменяют природные кризисы. Следует согласиться с мнением специалистов, что в становящемся все более тесным мире, при высокой концентрации промышленных предприятий и людей на локальных территориях в индустриально развитых странах, скачкообразно растет число пострадавших от «технизации». Причем то, что первоначально рассматривалось как несчастный случай, теперь воспринимается как техногенная катастрофа [2]. Это обстоятельство во многом обусловливает современную специфику управления государственными резервами, вследствие чего особую актуальность приобретают прогнозирование техногенных катастроф и понимание закономерностей их проявления.
Управление государственными резервами в РФ возложено на Федеральное агентство по государственным резервам, функциональными зонами деятельности которого являются: 1) управление центрального аппарата; 2) административное управление; 3) управление промышленных и продовольственных товаров; 4) управление финансов, экономики и учетной политики и внутреннего аудита; 5) управление нефтепродуктов, специальной продукции и товаров для чрезвычайных ситуаций; 6) управление правового обеспечения и экономической безопасности; 7) управление спецработы и защиты информации; 8) управление эксплуатации и капитального строительства.
Анализ практики работы этого агентства позволяет сделать вывод о том, что приоритеты его деятельности во многом соотносятся с императивами обеспечения продовольственной безопасности в системе государственного материального резерва, выполнение которых требует решения следующих задач: 1) обеспечение государственного контроля качества зерна и продуктов его переработки; 2) определение современных требований к качеству продовольственных товаров, закладываемых на длительное хранение в государственный резерв; 3) выявление фальсифицированной продукции на рынке продовольственных товаров; 4) идентификация генномодифицированных продуктов питания; 5) организация взаимодействия
территориальных управлений государственного резерва в федеральных округах с органами власти и организациями, осуществляющими контроль качества продовольственных товаров и хлебопродуктов и др.
Сегодня существуют все основания утверждать, что на первое место среди приоритетов управления государственным резервом выходит разработка административного регламента исполнения им государственной функции по организации в установленном порядке контроля за наличием материальных ценностей государственного материального резерва, их движением и состоянием. Иными словами, современный этап развития института управления государственным резервом можно охарактеризовать как формирование на принципах логистики комплексного подхода к такому управлению в целях обеспечения национальной безопасности. Последний вывод основан на том, что контроль за перемещением в пространстве и во времени материальных ресурсов априори является логистической задачей.
Объективные предпосылки для такого контроля создает Единая федеральная система государственного резерва РФ [6]. Однако нельзя не принимать во внимание то, что поставки товаров для его нужд производятся на основе механизма государственных закупок, который предусматривает элементы децентрализации в вопросах размещения заказов. Последнее обстоятельство на практике приводит к ведомственной разобщенности, вследствие чего в полной мере не используются возможности пополнить государственные резервы, достигая экономии бюджетных средств за счет, в частности, консолидации заказов на поставки товаров и их доставки государственному заказчику.
Отсутствие комплексного подхода к реформе сферы государственных и муниципальных закупок, несомненно, отражается на эффективности функционирования института государственного резерва [7]. Представляется, что одной из необходимых институциональных предпосылок его системной трансформации является создание специализированного органа по закупкам товаров для нужд государственного резерва, а также обоснование баланса уровней централизации и децентрализации таких закупок. В последнем контексте особое значение приобретает регламентация правил размещения заказов на поставки на основе запроса котировок. Столь пристальное внимание к этому вопросу объясняется двумя основными причинами: способ размещения заказов на основе котировок является наиболее оперативным приемом, что предопределяет преимущественное обращение к нему в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; с позиции прокъюремента этот способ размещения является неконкурентным, что создает условия для принятия нерациональных решений и коррупции [8].
Еще одна проблема развития института государственного резерва — разработка современных подходов к определению страхового уровня федерального запаса материальных ценностей. Ее решение, по нашему мнению, требует учета бюджетной специфики пополнения запасов, а также обоснования режимов их хранения.
ЛИТЕРАТУРА
1.. Григорьев А. А., Гасумянов В. И. История государственных резервов России. Книга третья. М.: А2 - А4, 2009. 448 с.
2. Ленк X. Размышления о современной технике / пер. с нем.; под ред. В. С. Степина. М.: Аспект Пресс, 1996. 183 с.
3.. Экономическая безопасность России: Общий курс: учебник / под ред. В. К. Сенчагова. М.: Дело, 2005. 896 с.
4.. Ендовицкий Д. А., Исаенко А. Н. Финансовые резервы организации: анализ и контроль / под ред.
Д. А. Ендовицкого. М.: КНОРУС, 2007. 304 с.. 5.. Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. 296 с.
6.. О государственном материальном резерве: Федеральный закон РФ от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ. 7.. Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М.: Книжный дом «ЛИБРОКОМ», 2009. 232 с. 8. Государственные и муниципальные закупки 2008: сборник докладов III Всероссийской практической конференции-семинара. М.: Издательский дом «Юриспруденция», 2008. 320 с.
