CC BY
102
УДК338.07 А.Е. Земсков*
Государственное резервирование материальных запасов § в экономике Российской Федерации ^ я
В статье рассматриваются методологические аспекты накопления и хранения государственных ^ материальных резервов в условиях рыночной экономики. Обозначено авторское понимание роли и места ^ госрезерва в экономической теории. Рассмотрены вопросы классификации государственного материального резерва по назначению и возможности использования в качестве рыночного регулятора.
£
Zemskov A.E. The State reservation of material stocks in economy of the Russian Federation.
The methodological aspects of accumulation and storage of the state material reserves in conditions of market JJb economy are considered in this article. The author’s understanding of a role and place of the state reserve in the economic theory is designated. The questions of classification of the state material reserve to destination and opportunities ^ of use as a market regulator are examined.
Ключевые слова: государственный резерв, рыночная экономика, национальная безопасность. С
о
В теории государства и права обоснованы функции государства на различных этапах его ^ исторического развития. При этом признается, что выполнение сложных функций по регулированию ^ рыночных отношений может быть эффективным в том случае, когда в руках государства сосредоточены ^ мощные экономические рычаги управления, когда оно само экономически сильно.
Функции государства по сути своей объективны. Они обусловлены закономерностями в взаимодействия общества и государства, а потому у последнего нет выбора, выполнять их или не ^ выполнять. Невыполнение государством своих функций, несомненно, вызовет цепную реакцию Съ негативных последствий в общественной жизни.
Всесторонне экономическая функция государства начала исследоваться современной наукой сравнительно недавно, во второй половине XX в., хотя стоит отметить, что в России государство всегда играло в экономике решающую роль. Государство определяет темпы роста экономики, устанавливает пропорции между отдельными ее отраслями. В большинстве стран государство выступает крупнейшим предпринимателем: многочисленные акционерные общества являются государственными предприятиями. Оно играет роль крупного банкира, сосредоточившего в своих руках большую массу ссудного капитала. Таким образом, современное государство способно прогнозировать и гибко регулировать экономические процессы в масштабе всей страны.
Создание и поддержание на установленном уровне государственных резервов материальных С средств, в свою очередь, также является объективной потребностью в любом государстве. Таким образом, создание и использование государственных материальных запасов можно считать одной из ^ специфических задач экономической функции государства. .
Экономическая теория определяет материальные запасы как экономическую категорию, под которой понимают часть предметов труда, промежуточных и конечных продуктов, находящихся на К) различных стадиях воспроизводственного процесса в ожидании промежуточного или конечного потребления. В прикладном аспекте материальные запасы — это часть материальных (как правило, ^ товарных) ресурсов, которые представляют собой находящиеся на различных стадиях производства и обращения продукцию производственно-технического назначения (ППТН), предметы потребления и другие товарно-материальные ценности. Таким образом, экономическая наука признает объективную роль материальных запасов на всех стадиях общественного производства.
Вместе с тем, роль государственных материальных запасов или резервов в современной экономической теории исследована и обоснована не так широко и последовательно, как роль запасов
3
К)
* Кандидат экономических наук, старший научный сотрудник.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
в общественном производстве. Причиной такого положения может быть, с одной стороны, закрытость темы государственных материальных резервов, а с другой - объективное различие целей государственного резервирования и резервирования на уровне предприятий. Видимо, по этим причинам в экономической теории не анализируется наряду с прочими такой агрегат, как «государственный материальный резерв».
С экономических позиций, государственные материальные резервы образуют централизованный общественный фонд накопления, который используется для удовлетворения потребностей общества в неординарных, критических ситуациях1. С такими выводами можно согласиться, но при этом следует добавить, что эти общественные фонды накопления предназначены и используются для обеспечения экономической безопасности государства и общества в кризисные периоды и при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Государственный материальный резерв - это универсальный инструмент в распоряжении руководства страны для преодоления ресурсных ограничений в различных обстоятельствах. Но запасы госрезерва - не только важный элемент системы обеспечения национальной безопасности, но и стабилизирующий фактор развития экономики. Пренебрежение государственным резервом всегда приводило к тяжелым последствиям. В 1917-м одной из причин крушения Российской империи стало истощение государственных запасов. Напротив, созданные перед Великой Отечественной войной общегосударственные материальные резервы позволили выстоять и победить, а затем восстановить народное хозяйство.
В настоящее время практически признается как факт, что Государственный резерв является одним из ключевых факторов обеспечения национальной безопасности России. Поэтому при разработке номенклатуры и норм накопления учитываются концепция национальной безопасности, военная доктрина государства, вероятность возникновения в обозримый период и возможные масштабы природных бедствий и техногенных катастроф, текущие экономические и финансовые возможности государства, параметры прогнозов социально-экономического развития и демографической ситуации в стране, структура и перспективы развития промышленного и сельскохозяйственного производства и потребления, уровень и темпы научно-технического прогресса, а также возможности и технологии самой системы государственного резерва. Цель такого подхода -определить и создать оптимальные запасы необходимых материальных ценностей, которые не лягут неподъемным бременем на экономику, на федеральный бюджет.
В новой редакции федерального закона о госрезерве уточнено положение о его назначении уже в условиях становления рыночной экономики. В настоящее время Государственный резерв предназначен для:
- обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации;
- обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
- оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке;
- оказания гуманитарной помощи;
- оказания регулирующего воздействия на рынок.
Повышение роли госрезерва в экономике страны можно также подтвердить примером расходов бюджета РФ на эти цели. Так, в 2006 г. на цели государственного резервирования материальных запасов из бюджета было выделено 45 млрд. руб., в 2007 г. планируется выделить 69,9 млрд. руб., в 2008 и 2009 гг. - более 70 млрд. руб. в год. При этом следует учесть, что приведенные расходы - это только средства федерального бюджета. Кроме того, ежегодно выделяются средства на создание ведомственных, региональных и местных запасов материальных средств, для решения соответствующих задач.
Для дальнейшего анализа роли государственного материального резерва как существенного фактора обеспечения экономической безопасности и рычага рыночного регулирования экономики целесообразно проанализировать предлагаемую схему системно-структурного представления государственного материального резерва (табл. 1).
Основу данной схемы составляют положения Федерального закона «О государственном материальном резерве», существующая практика структурирования материальных средств и системноорганизационный подход.
Таблица 1
Системно-структурное представление государственного материального резерва (ГМР)
Назначение Объективные Укрупненная Уровень Степень влияния Характеристика
государственного факторы структура состава содержания и на экономику управленческого
резерва в необходимости ГМР для ответственности воздействия
соответствии с создания ГМР обеспечения
ФЗ возложенных задач
1 2 3 4 5 6
1. Обеспечение 1. Потребность 1.1. Вооружение, Федеральный (в т.ч. Очень высокая Необходимость
мобилизационных обеспечения техника, ведомственный) (наличие опасности непрерывного
нужд Российской национальной материальные необоснованного управления по всем
Федерации. обороны (в т.ч. средства для изъятия из уровням
производство обеспечения народного содержания,
военной продукции перевода армии со хозяйства освежения,
по планам военного штатов мирного на дефицитного сырья, реализации,
времени). военное время. 1.2. Сырье, материалы, техника, документация для обеспечения работы предприятий по планам военного материалов, техники с полной или частичной утратой возможности последующей реализации). научного сопровождения.
2. Обеспечение времени
неотложных работ 2. Потребность 1.3. Стратегические
при ликвидации обеспечения работ запасы сырья,
последствий при ликвидации материалов для
чрезвычайных последствий выпуска военной
ситуаций. чрезвычайных ситуаций. продукции в военное время. Федеральный Ведомственный
2.1. Техника и Региональный Средняя (в случаях Периодическое
материальные Объектовый необходимости уточнение
средства для возможна структуры и
обеспечения работ реализация размеров на всех
по ликвидации материальных уровнях
техногенных средств в народное управления.
катастроф. хозяйство).
3. Оказание 2.2. Техника и Федеральный
государственной 3. Государственная материальные
поддержки поддержка средства для
различным отраслей, обеспечения работ Высокая (при Потребность в
отраслям территорий и по ликвидации отсутствии непрерывном
народного предприятий при катастроф требуемых резервов мониторинге
хозяйства, временных природного возможна полная экономики
организациям, нарушениях характера. деградация отраслей, регионов,
субъектам системы 2.3. производств, важнейших
Российской снабжения. Государственные отраслей, предприятий для
Федерации в резервы территорий с соответствующего
целях медицинских непредсказуемыми накопления и
стабилизации средств последствиями) содержания
экономики при 3.1. Резервы резервов
временных продовольствия,
нарушениях продуктов питания
снабжения 4. Функции и кормов.
важнейшими регулирования 3.2. Резервы
видами сырьевых рыночной предметов первой
и топливно- экономики. необходимости.
энергетических 3.3. Резервы Средняя
ресурсов, топлива. ГСМ и Периодические
продовольствия в строительных решения по
случае материалов. использованию
возникновения 5. Участие в 3.4. Резервы резервов.
диспропорций гуманитарных техники.
между спросом и акциях.
предложением на 4.1. Возможность Периодические
внутреннем закупок в резерв решения по
рынке. 6. Материальное продукции от использованию
обеспечение предприятий, резервов.
4. Оказание потребностей попавших в сложное Ведомственный
гуманитарной гражданской экономическое Региональный Низкая
помощи. обороны на положение. Муниципальный
опасных объектах и
в населенных За счет Постоянный
5. Оказание пунктах. вышеперечисленных контроль на уровне
регулирующего групп 2 и 3. органов управления
воздействия на Средняя
рынок. 6.1. Средства защиты. 6.2. Медикаменты. 6.3. Продовольствие
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
Анализ предлагаемой схемы позволяет обосновать существенную роль государственного материального резерва в обеспечении стабильности экономики страны, региона, ведомства и даже отдельного предприятия.
Так, Федеральный закон устанавливает, что государственный резерв предназначен в первую очередь для обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации. Федеральные законы «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и «Об обороне» предоставляют возможность более детально определить содержание мобилизационных нужд и соответственно структуру части государственного материального резерва по данному направлению.
Для обеспечения мобилизационных нужд требуется содержать запасы и резервы по трем направлениям:
1) вооружение, техника, материальные средства для обеспечения перевода армии со штатов мирного на военное время;
2) сырье, материалы, техника, документация для обеспечения работы предприятий по планам военного времени;
3) стратегические запасы сырья, материалов для выпуска военной продукции в военное время.
Для содержания данных запасов необходимо изъять из экономического обращения значительное
количество дорогостоящих материалов и сырья, обеспечить их сохранность и освежение. Стоимость данных запасов прямым бременем ложится на экономику. В случае изменения обстановки, снижения военной угрозы часть данных запасов, особенно в отношении боеприпасов, вооружения, специальной техники не только не подлежит реализации, а потребует еще и дополнительных затрат на свою утилизацию.
Соответственно, управляющее воздействие в отношении данного вида резервов должно быть особенно своевременным и эффективным, обеспечить оптимизацию их количественного содержания. С другой стороны организовать такое управление весьма сложно, т.к. в процессе заготовки, хранения и реализации данного резерва принимают участие различного уровня управления и ведомства, интересы которых могут быть прямо противоположными.
Так, например, военное ведомство объективно заинтересовано в увеличении мобилизационных запасов, т.к. исторический опыт показывает, что при подготовке всех крупных войн мобилизационных запасов катастрофически не хватало. Переломить сложившуюся историческую традицию будет непросто.
Федеральное агентство по государственным резервам наоборот, склонно относиться к военной части мобилизационного резерва незаинтересованно. Ведь именно эти резервы являются в основном неприкосновенной частью, условия их хранения сложны, случаи их выпуска до наступления запланированных событий маловероятны, и получить дополнительный доход от их реализации по истечении установленных сроков хранения для ведомства маловероятно.
Заинтересованным лицом в наращивании объемов мобилизационного резерва является в настоящее время Федеральное агентство по государственному оборонному заказу2. Именно в этой сфере проявляется основной показатель его работы - объемы освоения выделяемых бюджетных средств.
Следует отметить, что Счетная палата Российской Федерации постоянно проверяет состояние хранения и учет мобилизационных резервов, выявляя при этом значительное количество случаев нарушения, особенно на ведомственном уровне их содержания3.
Менее всего заинтересованными в хранении некоторой части мобилизационных резервов на предприятиях ответственного хранения являются руководители таких предприятий. Для них в настоящее время хранение мобилизационных запасов - это лишние затраты и хлопоты. Пока еще государство не создало условий, которые могут материально заинтересовать предприятия всех форм собственности в хранении мобилизационных запасов.
В отличие от мобилизационных, резервы, предназначенные для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, оказывают на экономику другой вид влияния. Отсутствие таких запасов может служить причиной дезорганизации социальной жизни и производственной деятельности, физическим уничтожением отдельных предприятий, важных производств. С другой стороны, эти резервы обладают большей степенью ликвидности, их проще освежать. Можно предположить, что с данными резервами несколько проще работать. Количественное определение размеров данного вида резерва в настоящее время основывается на апробированных методиках, суть которых сводится к тому, что на основе теоретических прогнозов МЧС по вероятностям возникновения различного рода природных и техногенных аварий, катастроф в различных регионах страны определяются количественные показатели по данному виду резерва.
В последние годы следует отметить тенденцию к увеличению различного вида чрезвычайных ситуаций, следовательно, можно прогнозировать рост государственного резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
*
Управление резервами материальных ценностей для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций регулируется не только Федеральным законом «О государственном резерве», но также и Постановлением правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»4. Исходя из требований данного постановления, резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций I Ьв создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае ^ возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское ^
имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, ^
средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы. Далее следует распределение ^ данного резерва по уровням ответственности. Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:
- федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва ^
- решением Правительства Российской Федерации; ^
- резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти - решением 5!
федеральных органов исполнительной власти;
- резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации - решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
местные резервы материальных ресурсов - решением органов местного самоуправления; 1
- объектовые резервы материальных ресурсов - решением администраций предприятий, учреждений и организаций.
Номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ^
ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных ^ резервов устанавливаются создавшим их органом. ^
Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций размещаются на ^
объектах, предназначенных для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций. ^
Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций используются при ^ проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной Д;
Я
сь
проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего ^
Я
населения.
Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет: ^
- средств федерального бюджета - федеральный резерв материальных ресурсов;
- средств федеральных органов исполнительной власти - резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;
- средств бюджетов субъектов Российской Федерации - резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации;
- средств местных бюджетов - местные резервы материальных ресурсов;
- собственных средств предприятий, учреждений и организаций - объектовые резервы
материальных ресурсов. ^
Таким образом, резерв материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создается не только на государственном уровне, а значит, оказывает непосредственное влияние на экономику регионов, объектов, отдельных предприятий.
Следующим, и, пожалуй, последним назначением государственного материального резерва, которое следует рассмотреть, в законе значится «оказание государственной поддержки ^
различным отраслям народного хозяйства, организациям, субъектам Российской Федерации в целях стабилизации экономики при временных нарушениях снабжения важнейшими видами ^
сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, продовольствия в случае возникновения ^ диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке». Роль данного резерва не вызывает сомнений в период переходного развития экономики, но, вероятно, следует ^
ожидать тенденции к снижению его значимости по мере укрепления отечественной ^
экономики, за исключением, может быть, «продовольственной», «хлебной» части и резервов нефтепродуктов.
Резервы, предназначенные для оказания гуманитарной помощи и оказания регулирующего воздействия на рынок, следует считать частью вышеназванных резервов, которую при необходимости всегда можно использовать по этим предназначениям.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
Роль системы государственного резерва в обеспечении экономической устойчивости и поддержке отдельных стратегически важных отраслей производства и предприятий можно сформулировать и по «обратному» принципу. Не выдать из резерва, а закупить для закладки в резерв определенное количество какой либо продукции этих предприятий в целях поддержки отрасли, предприятия.
Системно-структурное представление государственного материального резерва (ГМР) в табл. 1 еще не полностью отражает реальное положение дел. В нашей стране исторически сложилась такая ситуация, что кроме государственного органа, ведающего накоплением и хранением резервов, созданием собственных резервов занимаются отдельные ведомства, органы управления, экономические субъекты. В табл. 2 предпринята попытка структурирования ведомственных и территориальных запасов и резервов.
Таблица 2
Распределение материальных резервов по ведомственному и территориальному признаку
Объективные факторы необходимости создания резервов материальных средств непосредственно в распоряжении субъектов Федерации и ведомств Субъекты Федерации и ведомства, участвующие в накоплении и содержании резервов материальных средств
М инистерство обороны РФ Министерство по ГО и ЧС Минтруда и социального развития Региональные управления по ГО и ЧС Субъекты Федерации
Приближение мобилизационных запасов и резервов непосредственно к потребителям + + + +
Создание резерва и запаса медицинского имуществ аи лекарственных средств +
Создание запасов имущества для ликвидации аварий и происшествий в системе ЖКХ + + +
Создание запасов продовольствия в целях выравнивания рыночного спроса в краткосрочном периоде +
Создание запасов на объектах (в организациях и предприятиях) + + + + +
Из анализа табл. 2 можно сделать вывод о том, что система резервирования материальных запасов является многоуровневой и распределяется по всей территории Российской Федерации.
Такой детальный анализ структуры материального резерва дает возможность более четко формулировать управленческие решения в системе многоуровнего резервирования по оптимизации количественного состава некоторых видов резервов. Это относится в первую очередь к тем резервам, которые формируются одновременно на нескольких уровнях. Из табл. 1 видно, что такие виды материальных резервов, как резервы для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и оказания регулирующего воздействия на рынок, могут быть созданы одновременно на нескольких уровнях (федеральном, региональном) и даже на уровне муниципалитета или отдельного предприятия.
Здесь объективно возникает вопрос об оптимизации доли резерва на каждом уровне. Кроме того, вполне справедливо предположить, что такие события как «чрезвычайные обстоятельства», вызванные техногенными или природными катастрофами, и сбои в рыночной экономике, которые потребуют использования материальных резервов, с большой натяжкой можно отнести к событиям, которые происходят одновременно, следовательно, в некоторых случаях следует предпринять уточнения по количественным параметрам резерва.
В процессе обоснования исследования актуальных проблем государственного резервирования резонно поставить и такой вопрос, как отношение к золотовалютным резервам страны. Как известно,
размеры золотовалютных резервов значительно превышают стоимость накопленных резервов материальных средств и составляют основу Стабилизационного фонда страны, без которого развитие страны в обозримой перспективе уже и не представляется.
Фонд способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров. Таким образом, можно некоторые виды материальных резервов, потребность в которых не является срочно необходимой, закупить на средства Фонда, когда возникнет такая необходимость.
Вместе с тем, учитывая специфику нашей страны как одной из великих мировых держав, было бы крайне рискованно рассчитывать на возможность закупок всех потребных материальных резервов в случае крайней необходимости. Многовековая история государства Российского подтверждает, что резервы должны быть в наличии, а в условиях рыночной экономики необходим еще и специфический механизм, при помощи которого они не могли бы стать ее обузой и ограничением.
1 См.: Миронов A.A. Развитие системы государственных материальных резервов в экономике России: Дис... канд. экон. наук. Москва, 2000.
2 Федеральный закон № Э1-ФЗ от 26 февраля 1997 г. «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 16 июля 1998 г. № 97-ФЗ, от 5 августа 2000 г. № 118-ФЗ (ред. 24 марта 2001 г.), от 21 марта 2002 г. № 31-Ф3, от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.), с изменениями, внесенными федеральными законами от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ).
3 См.: Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов. М., 2004.
4 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1996 г. № 1340 «О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
