CC BY
34
ЭКОНОМИКА АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
Повышение эффективности системы интервенций зерновых как элемент обеспечения социально-экономической стабильности и продовольственной безопасности государства
Одинцов М.В.
Анализ результатов проверок Счетной палаты Российской Федерации вскрывает негативные явления и тенденции на зерновом рынке России. В статье обосновываются предложения о необходимости интегрировать закупочные и товарные интервенции и систему формирования запасов государственного материального резерва продовольственных товаров как элемент обеспечения социально-экономической стабильности и продовольственной безопасности государства.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, рынок зерна, Счетная палата Российской Федерации, интервенция, социально-экономическая стабильность.
Продовольственная безопасность — сложная и многогранная проблема, которая носит международный и внутристрановой характер, а также затрагивает каждого отдельного человека, каждую социальную группу населения. Для России она остается одной из центральных в политической, экономической и социально-культурной жизни наряду с задачами, которые стоят в области оборонной, общеэкономической и национальной безопасности.
Рынок зерна, занимая одно из первых мест по объемам товарооборота и денежных средств среди продуктовых рынков, во многом определяет состояние продовольственной безопасности государства, ведь резкие изменения цен на зерновом рынке влекут за собой негативные последствия для многих отраслей экономики. Ослабление и предотвращение этих воздействий становятся важнейшей задачей социально-экономической политики государства как
© Одинцов М.В., 2009
элемента обеспечения национальной продовольственной безопасности.
Инструментом обеспечения стабильности зерновых рынков и тем самым реализации задач упрочения продовольственной, а вместе с ней и национальной безопасности государства должна стать система участия государства в обеспечении равновесия на рынке зерновых через эффективно действующий механизм закупочных и товарных интервенций, направленных на обеспечение реализации социальных задач государства и служащих инструментом регулирования рынка.
В то же время существующая система интервенционных операций, как показали контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации, отличаются низкой эффективностью, излишней комплексностью, непрозрачностью, приводящей как к росту расходов бюджета, так и к невозможности в итоге эффективно проводить операции закупки и выпуска приобретенных запасов.
В первую очередь это проистекает из того, что законодательными и нормативными актами в процессе эволюции законодательной базы к сегодняшнему дню был кардинально изменен статус запасов интервенционного фонда — данный вид имущества был лишен статуса федерального, его учет ведет государственный агент, в рамках бухгалтерского учета запасы интервенционного фонда учитываются как имущество агента. Это лишает запасов интервенционного фонда статуса государственного имущества, который наряду с целым рядом особых характеристик (механизм обращения, повышенный уровень ответственности и степени контроля и т.д.) позволял бы ограничить обращение на него взыскания за счет использования статуса государственного имущества. В свою очередь это делает крайне сложным сохранение в целостности запасов интервенционного фонда и напрямую влияет на состояние системы национальной безопасности, стабилизирующим элементом которой они являются.
Это также усугубилось тем, что из нормативных и правовых актов исчезли ранее присутствовавшие требования по ответственности Минсельхоза России, а впоследствии отобранного агента за сохранность имущества и эффективность использования средств. За государственным агентом сегодня закреплена только функция организации количественной и качественной сохранности запасов интервенционного фонда, однако без ответственности за нарушение подобной сохранности.
Бюджетная неэффективность проведения закупочных интервенций основана на двух факторах — фактическом отсутствии системы
оценки необходимой степени участия государства в интервенционных операциях и на сложившейся системе финансирования государственных закупочных интервенций.
Огромный объем операций 2008 года (было закуплено 8,06 млн тонн зерна на 38,6 млрд рублей), явно превышающий реальные потребности государства в запасах интервенционного фонда, являлся следствием того, что в государстве отсутствует эффективная система определения необходимой степени участия в интервенционных операциях, которая должна быть основана на мониторинге конъюнктуры внутреннего и мирового рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, на анализе балансов ожидаемого производства и использования сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, составляемым по регионам, на системе прогнозирования объемов производства сельскохозяйственной продукции на среднесрочный период.
В случае проведения товарных интервенций сегодня убытки от продаж из-за разницы в цене приобретения и цене реализации запасов будут весьма значительны и могут достигнуть 14 млрд рублей при реализации всего объема запасов интервенционного фонда. В то же время хранение и обслуживание запасов интервенционного фонда 2008 года ежегодно обходится государству в 6 млрд рублей, которые изымаются на эти цели из федерального бюджета.
Сложившаяся система финансирования закупочных интервенций — двухкомпонентная: сами закупки финансируются за счет кредитов ОАО «Россельхозбанк», а вот процентные платежи оплачиваются из средств бюджета. Только вот следует отметить, что средства, получаемые государственным агентом как кредитные от банка под 6,5 % годовых, фактически являются собственными средствами государства, ранее внесенными в уставный капитал банка именно на цели проведения закупочных интервенций. В настоящее же время банком уже рассматривается возможность повышения процентных ставок до 13 % годовых. Общая сумма только процентных платежей, выплаченных банку в 2009 году, составит около 2,12 млрд рублей, а с повышением процентной ставки эта сумма будет только расти. При этом ранее существовала практика прямого финансирования закупочных интервенций из средств федерального бюджета.
Очень плачевна ситуация с обеспечением количественной и качественной сохранности запасов интервенционного фонда. Фактически продолжает сохраняться ситуация, при которой ответственность за сохранность запасов не несет ни один из участников процесса интервенций. Ранее ответственность за сохранность сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, приобретенных в результате проведения государственных закупочных интер-
венций, несло Минсельхоз России, в дальнейшем государственный агент, однако в процессе принятия новых редакций нормативных и правовых актов статья об ответственности была исключена. При этом процедуры контроля количества еще хоть как-то обеспечиваются за счет ответственности хранителей запасов, в то время как контроль качества сугубо номинален и обеспечивается в основном путем формальной проверки сертификатов соответствия поставляемой продукции. В процессе же хранения контроль качества, так же как и оценка качества при выпуске продукции, фактически не производится.
Многочисленны случаи утери имущества — его хищения хранителями, уничтожения в ходе пожаров на элеваторах. В рамках контрольных мероприятий выявлены случаи выхода из строя на элеваторах-хранителях основополагающих систем, необходимых для сохранности зерна: теплоподвесок, стен хранилищ, лабораторий контроля качества, что приводило к возникновению очагов прорастания и самосогревания зерна, налипанию зерна из-за конденсации на стенах хранилищ влаги.
Счетная палата Российской Федерации, понимая значимость для стабильности национальной экономики вопросов регулирования интервенций, уделяет особое внимание работе по анализу эффективности интервенций: всесторонне оцениваются результаты интервенционных операций, предлагаются решения для устранения имеющихся пробелов и коллизий в законодательстве, поднимаются вопросы бюджетной эффективности проведения интервенций.
Отдельно в настоящее время Счетной палатой Российской Федерации рассматривается вопрос о возможности интегрировать закупочные и товарные интервенции и систему формирования запасов государственного материального резерва продовольственных товаров как элемент обеспечения социально-экономической стабильности и продовольственной безопасности государства. Это предложение основано на том, что существующая система закупок зерновых для нужд запасов государственного материального резерва продовольственных товаров и продукции отличается высоким уровнем бюджетной эффективности и контроля за количественной сохранностью запасов, прозрачностью проводимых операций, то есть именно тем опытом управления, который могжет быть использован при реформировании системы интервенционных закупок государства для обеспечения необходимой социально-экономической стабильности и продовольственной безопасности государства.
