CC BY
29
ЧекулаеваЕ.Ю.
ЗЕРНОВЫЕ ИНТЕРВЕНЦИИ КАК ОДНА ИЗ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕРНОВОГО ПОДКОМПЛЕКСА
Механизмом, обеспечивающим закупки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных государственных нужд, выступает конкурсное размещение заказов. В целях стабилизации зернового подкомплекса государство осуществляет на нем закупочные и товарные интервенции. Для российского рынка этот инструмент достаточно новый, и многие участники нечетко представляют его специфику
Зерновые интервенции - широко распространенный во всем мире механизм регулирования цен на зерно и стимулирования его воспроизводства. В мировой практике принята градация этой формы государственного регулирования на закупочные и товарные интервенции - а в сущности, это две составляющие единого механизма.
Закупочные интервенции осуществляются в форме организации закупок и проведения залоговых операций с сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием, а товарные интервенции - в форме организации их распродажи из федерального и региональных продовольственных фондов.
Закупочные интервенции проводятся для изъятия избыточного количества продукции, стабилизации рыночной конъюнктуры, обеспечения условий конкуренции, поддержания доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей посредством проведения государственных закупок и залоговых операций. Закупочные интервенции проводятся с целью сокращения свободных ресурсов на внутреннем рынке и стимулирования таким образом роста цен.
Товарные интервенции осуществляются в форме организованных распродаж сельскохозяйственной продукции и продовольствия из государственных фондов с целью стабилизации экономической конъюнктуры, ликвидации дефицита. Товарные интервенции проводятся с целью снижения цен и обеспечения его доступности потребителям.
Впервые зерновые интервенции в Российской Федерации были проведены в ноябре 2001 г. Второй раз закупочные зерновые интервенции были проведены с 13 ноября 2002 г. по 22 января 2003 г. На эти цели было выделено 6 млрд. руб. в виде кредита Сбербанка под гарантии Министерства финансов РФ. В результате интер' венций цены на зерно выросли в средта на 10%, что позитивно повлияло на стаби лизацию рынка в ситуации перепроизвод ства зерна и избыточного предложения н внутреннем рынке. Товарные интервенци (по продаже зерна из госфонда) проводи лись только один раз - весной 2004 г.
Необходимо отметить, что эффек интервенций мог быть более ощутимы при условии их проведения на 1,5-2 меся! раньше и увеличения объемов закупаемо 1 зерна, предпосылкой для чего служит ро( переходящих запасов зерновых у сельхо производителей в последние годы. Г оценке экспертов, объем закупленной в и тервенционный фонд продовольствен» пшеницы 3-го и 4-го классов составляет 7 % от ее производства в 2002 г., а налич у сельхозпроизводителей на 1 января 20 г. - ориентировочно около 25 млн. т. О1 видно, что в случае концентрации в го< дарственных фондах большего количест зерна значимость интервенций как инст] мента регулирования зернового рынка в растет.
В течение 2001-2002 сельскохозяй венного года цена приобретения пшени превышала цену ее реализации на 21-36 маржа между ними колебалась в преде 500-700 руб./т. В июне 2002 г. наметил тенденция сокращения маржи, однако и приобретения по-прежнему превышает ну реализации на 400л50 руб./т. Такое ложение свидетельствует о необходимс организационного упорядочения опте торговли зерном.
Применительно к России, декл руемые государством в ходе интерве* ценовые уровни выступают еще и в ка* ве ориентира для других операторов ] ка. Закупочные интервенции проводят!
счет бюджетных средств с использованием системы биржевых торгов. Приобретенное зерно является федеральной собственностью и хранится на отобранных по конкурсу элеваторах. Действующим порядком предусмотрено, что продавцами зерна-мо-гут быть только сельхозпроизводители.
Ссылка на Интернет-ресурс "АПК-Информ": www.apk-inform.com
Следует отметить, что до последнего времени в России так и не сложилась прогрессивная инфраструктура реализации зерна. Государство как оптовый покупатель зерна уходит с зернового рынка, и товаропроизводители вынуждены продавать его многочисленным посредническим закупочным структурам либо крупным зерновым трейдерам.
Агенты рынка в большинстве не имеют достаточной информации о рыночной ситуации, крупные фирмы содержат свои аналитические структуры, которые не имеют базовой информации и поэтому не всегда эффективны. В результате в 2002 г. ни один аналитический центр страны не смог предсказать реальный валовой сбор зерна, что повлекло за собой определенную рыночную панику среди участников рынка, а правительство не имело временного резерва для маневра по регулированию ситуации. Мелкие же участники рынка в этих условиях подвержены запредельным ценовым рискам.
Сезонность зернового производства и попытка распределить доход от реализации зерна между производителями и трейдерами могут быть еще одним объяснением проведения государственных закупочных интервенций. Однако, исходя из динамики ценовой конъюнктуры, регулирующее воздействие на рынок зерна должно производиться в период массовой продажи зерна товаропроизводителями, т.е. оптимальным для рынка периодом закупок является август-сентябрь.
Итоги интервенций 2001-2003 гг. -наиболее яркие, и имеют как позитивный, так и негативный характер.
Так, само решение о проведении интервенций несколько снизило напряжение на рынке и замедлило снижение цен.
При этом нужно отметить, что за несколько недель до начала торгов в 2002 г., но уже после объявления интервенций, на-
чался рост цен на основные зерновые культуры. Параллельно эксперты рынка отметили и увеличение закупок зерна у сельхозтоваропроизводителей. Однозначного вывода о том, что это увеличение цен стало следствием объявленной меры, сделать нельзя, так как в этот же период начался заметный рост экспорта зерна.
Решение одной из главных задач интервенций - поддержки сельхозтоваропроизводителей - не может быть найдено ввиду поздних сроков начала интервенций.
Не удалось достичь полного охвата участников рынка. В начале торгов отмечалась низкая активность крупных зерно -вых агентов (трейдеров).
Анализ результатов торгов по мини-сессиям и базисам поставки позволяет предположить наличие ценового сговора, т.к. колебания цен при минимальном количестве участников (2-5) не отмечается.
Цены торгов устанавливаются примерно на 200-500 руб./т. (10-30%) выше средних закупочных цен в соответствующих регионах (за исключением юга России). Было бы неверно делать вывод о том, что именно эта сумма является ростом реальных цен на рынке, т.к. цена торгов включает в себя расходы по доставке и подработке закупленного зерна (примерно 5%).
Выгодность интервенций для агентов рынка определяется не только единовременным ростом цен в период или после интервенций. Необходимо сравнивать также приведенные расходы на хранение зерна до весенне-летнего пика цен на зерно -вые в 2003 г. с уровнем зерновых цен в период этого пика. Можно предположить, что даже при некотором росте цен в результате интервенций хранение зерна до весны и его реализация в конце сельскохозяйственного года будут более выгодны, чем продажа его сегодня.
Важным является то обстоятельство, что порядок расчета за зерно в положении об интервенциях прописан крайне нечетко. В соответствии с порядком проведения интервенций продавец обязан поставить зерно в течение 90 дней с момента заключения договора. При этом штрафные санкции за нарушение условий поставки не регламентированы, механизм борьбы с возможными злоупотреблениями не разработан. В
этих условиях, при сложившейся ценовой разнице (10-30%) между ценами торгов и средними закупочными ценами в регионах, нельзя исключить возможность несоблюдения продавцами обязательств, поскольку сумма задатка составляет только 29 руб. за каждую тонну зерна. Если ко времени поставки зерна цена на рынке возрастет и превысит уровень продажи, то вероятность злоупотреблений повысится.
Несмотря на то что закупочные интервенции на зерновом рынке проводятся второй год, до настоящего времени не определены пути и сроки реализации запасов интервенционного фонда. Как показывают расчеты, с учетом стоимости хранения происходит существенное удорожание этого зерна.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. №756 оплата хранения зерна, закупленного в ходе закупочных интервенций 20022003 гг., установлена в размере 40 руб. за одну тонну в месяц. Соответственно, если ситуация с зерном, закупленным в ходе интервенций 2002 г., будет такой же, как и с закупленным в 2001 г., через год только за счет хранения каждая тонна станет дороже на 480 рублей.
В определенном механизме интервенций существует еще одна неясность, затрудняющая участникам рынка планирование своей тактики в условиях такого регулирования. Государство определило общую сумму закупок и максимальные цены закупок, однако условия начала и прекращения торгов не оговорены. В таких условиях агенты рынка не могут рассчитать свои риски и принять решение о том, когда им выходить на рынок. Кроме того, в решениях правительства нет четкого механизма контроля за тем, чтобы зерно интервенционного запаса не попадало на внутренний рынок. Если это случится, то изъятия с рынка избыточного зерна не произойдет, а интервенционные закупки окажутся бессмысленными.
Как уже отмечалось выше, установленный порядок закупочных интервенций предусматривает фиксацию одновременно верхнего предела цены и общую сумму закупок. Торги проводятся с понижающимися котировками (по «голландскому типу» аукциона).
Мировая практика показывает, что при проведении аукциона с понижающимися котировками цены торгов обычно превышают цены аукциона с повышающимися котировками («английского типа»). Кроме того, при такой системе цена на торгах не транслируется в чистом виде в цену рынка при заданном механизме.
Закупочные интервенции на зерновом рынке проводятся с основной целью - устранить избыточное предложение и тем самым поддержать зерновые цены, что по своему механизму приближено к модели поддержания минимальных гарантированных цен в ЕС.
Однако российский механизм имеет ряд принципиальных отличий от механизма минимальных гарантированных цен европейского образца, основные из которых заключаются в следующем.
Во-первых, решение об интервенции принимается после сбора урожая, в связи с этим на производственные решения зерно-производителей эта мера влияния не оказывает. После двукратного применения этой меры она может рассматриваться агентами рынка уже как постоянная политика и начнет влиять на производственные решения, стимулируя расширение производства. Поэтому нужны некие среднесрочные ориентиры для участников зернового рынка: при каких условиях данная мера применяется, при каких нет, чтобы они могли заранее приспосабливаться к фактору государственного вмешательства на рынке.
Во-вторых, механизм интервенций предусматривает установление двух параметров: и общей суммы расходов на интервенции, и цены закупки. Это - избыточное ограничение. Целесообразно устанавливать либо сумму, которую государство готово потратить на закупки, - тогда результирующая цена установится на рынке в результате интервенционных операций; либо обязательство поддержать определенный уровень цены (как в ЕС), - тогда сумма бюджетных расходов станет производной от взятых обязательств: государство покупает до тех пор, пока рыночная цена не достигнет гарантированного уровня. Установление обоих параметров приводит к тому, что цены фактических закупок очень сильно приближаются к объявленным, рас-
ходуется весь заявленный объем средств, но реальная цена на рынке поднимается заметно ниже объявленного уровня. Разница между ценой торгов и ценой рынка присваивается только брокерами, принявшими участие в торгах. В современных российских условиях вряд ли удастся точно спрогнозировать объем необходимых закупок для поддержания определенного уровня цены, а значит, и спрогнозировать бюджетные расходы на интервенционные операции.
Поэтому оптимальной тактикой в интервенционной политике было бы определение общих расходов бюджета без указания ценовых ориентиров: государство покупает на торгах по складывающейся цене, в результате чего фактическая цена рынка растет вверх (в силу увеличившегося спроса).
Интервенции 2001 г. Свидетельствуют о том,что:
- интервенционные операции на рынке зерна проводились существенно позже оптимального периода и были фактически ориентированы не на сельхозтоваропроизводителей, а на операторов зернового рынка;
- результаты проводимых мероприятий не оказали реальной поддержки непосредственно сельхозтоваропроизводителям, - в торгах участвовали только три крупные компании: «Разгуляй-зерно», «РУСАГРО» и «Зерновые системы»;
- до настоящего времени отсутствуют официальные данные Минсельхоза России об использовании 250,2 тыс. т закупленного зерна;
- с учетом стоимости хранения происходит существенное удорожание закупленного зерна - ежемесячно в среднем на 17,5 млн. руб. (оценка на 1 января 2003 г.: общее удорожание около 228 млн. руб.).
Интервенции 2002 года позволяют сделать следующие выводы:
- в ходе торгов выявлено отсутствие прямой зависимости между уровнем биржевых цен и объемами закупок зерна: начиная с третьей декады декабря, доля невостребованного в процессе торгов зерна достигла 85-90%, цены приблизились к своим максимальным значениям. Исходя из этого, было бы целесообразно прекратить интервенции в декабре 2002 г.;
- отмечена разная степень активности участников торгов по различным регионам и базисам поставки и сегментация российского зернового рынка на два относительно независимых: до и после Урала, соответственно экспортоориентированные и ориентированные на внутренний рынок;
- увеличение на 15% цен на основные зерновые культуры в период интервенций произошло на фоне значительного роста экспорта зерна, - экспортировано в 2002 г., всего - 14,1 млн. т, в т.ч. в ноябре - 2,94 млн. т; закуплено в ходе интервенций 2,6 млн. т;
- в положении об интервенциях нечетко прописан порядок расчета за зерно, не регламентированы штрафные санкции за нарушение условий поставки, что допускает возможность несоблюдения продавцами обязательств: закуплено 2,6 млн. т зерна, заложено на хранение - 0,75 млн. т;
- не установлены условия начала и прекращения торгов; не предусмотрены дополнительные механизмы, препятствующие несанкционированному поступлению зерна интервенционного запаса на внутренний рынок;
- не определены пути и сроки реализации запасов интервенционного фонда (через год только за счет хранения каждая тонна зерна, закупленного в ходе интервенций 2002-2003 гг., станет дороже на 480 рублей).
Для эффективного применения интервенций в целях стабилизации ценовой ситуации на рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия необходимо:
- объявление о сроках начала закупочных интервенций и ориентировочных ценах до начала сельскохозяйственного года;
- создание механизма их проведения, гарантирующего прозрачность финансовых и товарных потоков;
- определение общих расходов, сроков проведения интервенционных операций, путей реализации запасов интервенционного фонда в ограниченный период времени;
- применение конкурсных торгов, ценовых и организационных механизмов, обеспечивающих поддержание необходи-
мого рыночного равновесия и конкурентной среды;
- увязка интервенционных операций с внешнеторговым регулированием.
Зерновые интервенции - рыночный метод участия государства в регулировании зернового рынка. Их основная задача -поддержание цен на зерно, обеспечивающих формирование мотивации сельхозпроизводителей к увеличению объемов производства. В этом смысле государство выступает для них гарантом справедливых цен и надежным партнером по сбыту зерна. Однако этот механизм весьма "бюджето-емкий": именно на государство возлагаются все затраты по финансированию закупок, хранению и последующей продаже зерна через уполномоченных на то представителей. При этом гарантий, что впоследствии оно будет реализовано по более высоким, чем при его закупке с учетом стоимости хранения, ценам, нет.
Чтобы этот механизм работал максимально эффективно, обязательно устойчивое бюджетное финансирование и высокая оперативность реагирования на изменения конъюнктуры. А наиболее ощутимый эффект может обеспечиваться сочетанием интервенций с другими рыночными инструментами. Например, в нынешних условиях наиболее целесообразно сочетание интервенционных закупок с субсидированием экспорта. В текущем сезоне у нас достаточные запасы зерна и высокий экспортный потенциал, требующий перемещения определенной доли зерна за пределы национального рынка, что подразумевает необходимость поддержки экспортной торговли.
Условием для "запуска" механизма зерновых интервенций является всего один критерий - уровень рыночных цен на зерно. При закупочных интервенциях такой уровень определяется по параметрам "справедливой" цены для производителей зерна, обеспечивающей адекватный уровень доходов сельхозпроизводителей и их мотивацию к расширению производства зерна. А при товарных интервенциях ценовые ориентиры устанавливаются в рамках, гарантирующих оптимальное ценообразование для хлебопродуктов, по всей цепочке продвижения к конечному потребителю: от
зерна до булки хлеба на прилавке магазина.
Закупочные интервенции следует сосредоточить на продовольственном зерне, в частности - на пшенице и ржи. Во-первых, это обусловлено логикой государственного регулирования, направленного на обеспечение доступности хлебопродуктов для населения. Во-вторых, цены на различные виды зерновых настолько взаимосвязаны, что изменение цен на продовольственную пшеницу приводит в движение практически весь зерновой комплекс. Опять же, вектор и темпы ценовой динамики по продовольственному и фуражному зерну задает продовольственная пшеница, и проведение интервенций по фуражным культурам нерационально.
Как показала практика, когда стимулированные закупочными интервенциями цены на "свободном" рынке становятся привлекательнее, чем предлагаемые государством, производители просто не выходят на интервенционные торги. Это, в свою очередь, является наиболее объективным показателем эффективности интервенций.
Необходимо отметить, что реальные сроки закупочных интервенций зависят от конъюнктуры и степени готовности организаторов. Цены при закупочных интервенциях по определению должны быть выше текущих цен свободного рынка, а их утверждение необходимо отнести к компетенции Минсельхоза. Сама процедура предусматривает согласование с Федеральной службой по тарифам. А индексы текущих рыночных цен можно подсмотреть в материалах агентства "Стратег", размещенных в свободном доступе специализированных Интернет-ресурсов.
Основным объектом интервенций является продовольственная пшеница. С этой товарной позиции обеспечивается резонанс ценового влияния на весь зерновой комплекс. Эффективность будет зависеть от уровня подготовки, организации и проведения интервенций созвучно принципам ведения любого бизнеса - "в нужное время и в нужном месте". Коэффициент полезного действия можно усилить за счет поддержки экспорта через государственные субсидии.
