CC BY
46
зерновые интервенции:
проблемы реализации*
И. В. МИТРОФАНОВА,
кандидат экономических наук,
заведующая лабораторией стратегических
экономических исследований
Южного научного центра РАН,
доцент кафедры экономической теории
и экономической политики
Волгоградского государственного университета Е-mail: [email protected]
Анализируется опыт проведения государством зерновых интервенций в 2001-2009 гг. Показано несоответствие реальной практики зерновых интервенций в России и в регионах Южного федерального округа задачам развития рынка зерна и поддержки отечественных зерно-производителей. Сделан вывод, что проведение зерновых интервенций находится под контролем зерновых трейдеров (спекулянтов), деятельность которых приводит к дисбалансу на рынке зерна, потерям федерального бюджета, убыткам производителей зерна.
Ключевые слова: зерновое хозяйство, рынок зерна, зерновая интервенция, базисы поставки, зерновые трейдеры.
Зерновой комплекс представляет собой системообразующую отрасль в экономике сельскохозяйственных регионов и страны в целом. До 40 % агропромышленного производства тесно связано с использованием зерновых ресурсов. Это оказывает непосредственное влияние на общее состояние АПК. Одно рабочее место при производстве зерна создает рабочие места примерно для 10 чел. в других отраслях экономики. Уровень развития зернового хозяйства служит важным показателем экономического благополучия государства [1, с. 3]. Зерно остается пока главным товаром отечественного
* Статья подготовлена в рамках проекта «Пространственная социально-экономическая и природно-ресурсная асимметрия регионов Юга России» подпрограммы по Югу России «Фундаментальные проблемы развития южного макрорегиона» программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Фундаментальные проблемы пространственного развития Российской Федерации: междисциплинарный синтез».
АПК, поставляемым в значительных масштабах на мировой рынок, что особенно важно для экономики крупных сельскохозяйственных регионов страны.
Цель зерновых интервенций (закупок зерна на средства бюджета) — создание зернового резерва, а также поддержание цен на приемлемом для крестьян и зернопереработчиков уровне. Они проводятся в России с 2001 г. Этот рыночный механизм предназначен для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия при снижении цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию ниже минимальных расчетных цен. Государство скупает или продает зерно для того, чтобы сохранить стабильные цены.
В идеале схема проведения зерновой интервенции такова: осенью государство покупает излишки зерна, не давая цене падать, а весной оно же «выбрасывает» зерно на рынок, не давая тем самым цене расти, что должно обеспечивать гармонизацию интересов крестьян, переработчиков, хлебопеков и потребителей.
Для закупки зерна территория России поделена на специальные округа — так называемые «базисы поставки», привязанные к определенным точкам хранения закупленного зерна. Сами торги выглядят так: государство объявляет объем зерна, которое оно согласно купить на данном базисе поставки, и покупает у того, кто предложит наиболее выгодную для него (более низкую) цену. В то же время Министерство сельского хозяйства РФ не раз уточняло, что интервенции — это не «заготовительная кампания» для нужд государс-
тва, не акт благотворительности с его стороны. Они проводятся в соответствии с законами рынка и являются механизмом снятия излишков зерна, наличие которых снижает цены [2].
Бюджетные закупки, которые проводились еще в 2002—2003 гг., уже выявили такой парадокс: каждый год осенью объемы закупаемого зерна на федеральном и на региональном уровнях оказывались слишком малы, чтобы на что-то влиять, а весной цена интервенционного зерна странным образом соответствовала рыночной. Торги организованы так, что новичок просто обречен. Надо специально готовить человека, аккредитовать хозяйство, сделать взнос. На все это у сельхозпроизводителя нет ни времени, ни денег.
Однако то, что для крестьянина — проблема, с легкостью преодолевается зерновыми трейдерами (спекулянтами), знающими правила биржевой игры. Зерновая биржа не защищена от торговли воздухом и от проникновения на нее зерновых трейдеров. Внесение некоторой символической суммы за одну метрическую тонну дает право работать на бирже.
Итак, выделенные «базисы поставки» не защищены от проникновения продавцов дешевого зерна. Трейдеры регистрируются на бирже от какого-нибудь хозяйства, заплатив руководителю. В итоге места на бирже, где по замыслу должны были договариваться крестьяне и государство, оказываются доступными для спекулянтов. Зерновой трейдер действует по простой схеме: войдя на базис поставки, он, сбив цену, выигрывает торги. Однако зерно, купленное в одном регионе, надо в этом же регионе положить на хранение на аккредитованные элеваторы. Предполагалось, что это станет барьером для спекулянтов. Однако трейдеры выработали свою встречную схему: закупают зерно в соответствующем регионе за наличность и размещают его на элеваторах, получая от государства уже «законные» деньги.
Кризис интервенционных торгов негативно влияет и на другие отрасли АПК, особенно угрожая предприятиям зернопереработки. Зерно государству должны продавать сами производители, а не трейдеры. Крестьяне чувствуют себя обманутыми, теряя доверие к рыночным методам регулирования
[9].
В 2009 г. государственные закупки зерна в интервенционный фонд стартовали только 2 ноября. Сам этот факт был встречен экспертами и участниками рынка далеко не однозначно. Часть специалистов категорически выступила против участия государства в торговле зерном урожая
2009 г., аргументируя это тем, что в его зерновом фонде скопилось свыше 8 млн т зерна от предыдущих интервенций, а мировой рынок колеблется на низком ценовом уровне. Старт торгов был слишком запоздалым по сравнению с периодом уборки урожая. В результате сельские товаропроизводители сразу были лишены перспектив продать урожай по летним, более высоким ценам, и за счет собственных средств провести озимый сев, подготовиться к зимовке скота.
При непосредственной подготовке интервенций стали говорить об их возможной низкой эффективности для производителей зерна из-за высоких ожиданий продавцов. Уже к началу торгов на продажу было предложено почти 7,5 млн т пшеницы и ржи. В сопоставлении с обещанными государством ассигнованиями на эти цели (9,5 млрд руб.) легко прогнозировались высокая степень конкуренции собственников зерна и, как следствие, — низкие цены. И в первую в 2009 г. торговую сессию эти опасения полностью подтвердились.
Итог интервенций в 2009 г.: за 17 торговых сессий закуплено 1 млн 487,7 тыс. т зерна, в том числе пшеницы 3 класса — 1147,6 тыс. т, 4 класса — 278 тыс. т, ржи — 62,1 тыс. т. В лучшем случае объем «снятых с рынка» товарных запасов зерна удвоится, поскольку из первоначально выделенных государством на интервенции 9,5 млрд руб. к 18-й торговой сессии израсходовано было уже 5,8 млрд руб. [2].
По специализации своего сельхозпроизводства регионы Юга России делятся на три группы:
1) ориентированные преимущественно на растениеводство (Ростовская, Волгоградская области, Краснодарский и Ставропольский края, Кабардино-Балкария);
2) в равной степени развивающие растениеводство и животноводство (Астраханская область, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Дагестан);
3) специализирующиеся на животноводстве (Калмыкия, Северная Осетия, Ингушетия и Чечня) [6, с. 158-162].
На долю Южного макрорегиона приходится около трети всего собираемого в стране урожая зерновых культур. В условиях стремительно растущих мировых цен на продовольствие или же, наоборот, их резкого падения в периоды рецессии особую актуальность приобретает задача устойчивого развития зернового хозяйства Юга России.
В 1993-1999 гг. сбор зерна в ЮФО ни разу не достиг минимально приемлемой цифры в 20 млн т в год, зато опускался до критической точки в 11 млн т. Резкий спад производства зерна доказывает, что непродуманные политические и экономичес-
- 73
кие реформы 1990-х гг. негативно сказались на зерновом производстве практически всех регионов Юга России. Но если ряд субъектов ЮФО сумел с определенными потерями адаптироваться к рыночным условиям функционирования сельского хозяйства, то в других произошло обвальное сокращение урожаев зерновых культур. Сильнее всего (за исключением Чечни и Ингушетии) пострадало зерновое хозяйство Астраханской области и Карачаево-Черкесии. Существенные расхождения в сценариях развития зернового хозяйства свидетельствуют о разной степени эффективности хозяйственно-управленческих механизмов в отдельных регионах ЮФО.
В то же время достижение показателей в 22—25 млн т в начале XXI в. создает определенные предпосылки для стабилизации зернового хозяйства и дальнейшего его развития на основе интенсивных наукоемких технологий. Так, в 2008 г. в Ставропольском крае урожайность составила 38 ц, в Ростовской области — 34 ц. А четыре центнера с каждого гектара — это дополнительные 800 тыс. т зерна. По мнению специалистов, необходимо увеличить долю продовольственного зерна с 30 до 50 % — это дополнительные миллионы прибыли. Анализ динамики сбора зерновых в России за последние 50 лет показывает, что «рекордный» урожай 2008 г. существенно уступает показателям «советского периода». Из 30 млн га общей площади сельскохозяйственных угодий ЮФО под зерновые сегодня занято меньше трети — это в три раза меньше, чем в советский период [7, с. 60—61].
Кроме того, высокие сборы зерна зачастую оборачиваются для производителей дополнительными проблемами — снижением цен на зерно (особенно фуражное), нехваткой мощностей для его хранения и др. Государство или слишком запаздывает с закупками, или не может с ними справиться из-за отсутствия необходимых мощностей. Закупочные цены на зерно определяет не только высокий урожай, но и ситуация на мировом рынке. Цены на фуражное зерно вообще несопоставимы со значительно большими расходами сельхозпроизводителей.
Волгоградская область остается одним из главных производителей зерновой продукции. Регион занимает 4-е место по производству зерна среди регионов ЮФО, несколько отставая от Краснодарского и Ставропольского краев и Ростовской области. Область является самообеспеченным зерновой продукцией регионом, в котором ее производство на душу населения в среднем составляет около 1,2 т. Однако уровень валового сбора очень изменчив.
74 -
Так, относительно своего среднего значения в 3,1 млн т он был выше на 19 % в 2004 г. и опускался ниже на 32 % в 2003 г. Наивысший урожай зерновых культур за последние 15 лет был собран сельхозтоваропроизводителями в 2008 г., чему способствовали благоприятные погодные условия и повышенное внимание, уделяемое зерновому производству в Волгоградской области [3, 4].
В 2009 г. в Волгоградской области было собрано 3,4 млн т зерна [4, 5] (см. таблицу).
К участию в торгах от Волгоградской области аккредитовано более 60 сельскохозяйственных товаропроизводителей. Конкурсный отбор прошли 27 аккредитованных элеваторов и хлебоприемных предприятий общей мощностью хранения около 450 тыс. т. Однако администрация области пока слабо защищает интересы региона на зерновом рынке. Как отмечалось, торги при проведении государственных закупочных интервенций в отношении зерна урожая 2009 г. были открыты 2 ноября. За это время область поучаствовала в торгах лишь один раз — 26 ноября, хотя торги проводятся 2 раза в неделю. В ходе торгов сельхозтоваропроизводителями области было реализовано 14 715 т пшеницы 3 класса на 58 млн руб. По мнению работников отдела по регулированию агропродовольственного рынка и информационных технологий комитета по сельскому хозяйству администрации области, все зависит от распоряжения Министерства сельского хозяйства РФ, которое включает по своему усмотрению тех или иных сельхозтоваропроизводителей в расписание торгов.
В 2008 г. ситуация для Волгоградской области складывалась более благоприятно. Был реализован 1 млн т зерна, область вошла в число лидеров
Производство зерновых культур в Волгоградской области в 2009 г.
Район (территориальный округ) Уборочная площадь, тыс. га Валовой сбор, тыс. т Урожайность, ц/га
Урюпинский 221,5 615,4 27,8
Новоаннинский 269,5 681,0 25,3
Михайловский 237 590,8 24,9
Котельниковский 236,8 394 16,6
Фроловский 110,5 153,8 13,9
Иловлинский 108,7 145,1 13,3
Калачевский 244,4 458,4 18,8
Палласовский 153,8 172,5 11,2
Камышинский 112,9 177,9 15,8
Волжский 25,4 17,2 6,8
Всего по области... 1 720,5 3 406,2 19,8
Источник: Зерновое производство в Волгоградской области. Стат. сборник. Волгоград: Волгоградстат, 2008; Иванова О. Символическая интервенция // Городские вести, 15.12.2009.
торгов. В закупочных интервенциях 2009 г. регион планировал реализовать около 500 тыс. т зерна, однако для этого необходимо было добиваться включения в расписание будущих торгов.
В 2009 г. ряд регионов Юга России (Ростовская область, Краснодарский край) вообще не допускались к торгам ни разу. По данным комитета по сельскому хозяйству Волгоградской обладминистрации, в 2009 г. в зерновых интервенциях лидировал Алтайский край, что, скорее всего, было связано с политикой развития экспортного направления в этой области.
В целом же в 2009 г. в субъектах РФ сложилась не совсем благоприятная ситуация: в отличие от 2008 г. с его рекордным урожаем излишков зерна сейчас нет. Поэтому и зерновые интервенции носят скорее символический характер. Механизм интервенций важен, но он не является панацеей. Необходимо развивать экспорт зерна, выстраивать необходимую логистическую инфраструктуру, повышать качество производимого зерна.
По данным Министерства сельского хозяйства РФ, планируется выйти в 2010 г. на стабильное производство 100 млн т зерна в год, что близко к урожаям лучших лет планового советского периода. Это позволит не только обеспечить страну хлебом и торговать зерном на мировых рынках, но и развивать животноводство.
Однако эта идея компрометируется двумя факторами: количеством закупаемого зерна и выделенными государством на эти цели средствами. В 2009 г. в ходе государственных закупочных интервенций планировалось закупить всего 3 млн зерна в масштабах целой страны (!). Это крайне мало и сравнимо с результатами работы разве что нескольких крупных колхозов. Для сравнения отметим, что в 2008 г. было закуплено около 20 млн т. Таким образом, в 2009 г. интервенции носили скорее популистский характер. Становится понятно, почему Волгоградская область с начала проведения торгов была включена в расписание лишь один раз и ей удалось продать только около 15 млн т пшеницы.
Отчасти это можно объяснить занятостью элеваторов прошлогодним зерном, но в большей степени - низкой лоббистской активностью региональной власти. Причин много, но в любом случае те объемы зерна, которые рассчитывало закупить в 2009 г. государство, не позволяют надеяться на что-либо в принципе. Прямое следствие низкой активности государства в вопросе закупок — снижение рыночного уровня цен на зерновые.
Для Краснодарского края и Ростовской области, которые не смогли поучаствовать в нынешних
торгах еще ни разу, проблем с реализацией зерна за границу не возникает, поскольку они имеют прямые выходы на зарубежные рынки сбыта через порт. Волгоградская же область — более отдаленный регион, поэтому поставки идут здесь в порядке второй очереди. Следовательно, для тех субъектов РФ, которые имеют налаженный рынок сбыта, проходящие торги не имеют столь важного значения.
Российские сельхозтоваропроизводители ежегодно экспортируют порядка 20 млн т зерна, которое высоко ценится зарубежными покупателями. Взамен же приобретаются продукты животноводства из Китая, США, Бразилии, Украины, Белоруссии, тогда как российское животноводческое хозяйство находится в запущенном состоянии. Возникает противоречие: производя достаточное количество зерна, мы не можем наладить его сбыт на внутреннем рынке. Тогда как на самом деле торговая политика России должна исходить из того, чтобы дать отечественному производителю возможность стабильного сбыта товаров на внутреннем рынке. Увы, этого не происходит.
Зарубежные производители при поддержке своих правительств, которые дотируют производство сельскохозяйственной продукции и субсидируют ее экспорт, активно захватывают наш рынок. Для активизации участия Волгоградской области в зерновых интервенциях необходимо полнее реализовать лоббистский потенциал руководства областной администрации, а региональным властям необходимо создать эффективный механизм продвижения интересов волгоградских производителей зерна.
Перед российскими производителями зерна, особенно регионами, удаленными от работающих на экспорт портов, в преддверии весны все острее встает вопрос, куда девать остатки зерна урожая 2009 г. и не сократить ли площади ярового сева. Звучат предложения о переключении на производство масличных и других технических культур. Обсуждается также идея об ускорении импортоза-мещения за мясном рынке. Тем более что планы по развитию логистики зернового рынка, прежде всего в интересах экспорта, дорогостоящие и рассчитаны на несколько лет. Таким образом, 2009 г. еще раз показал, насколько актуальна всесторонне проработанная стратегия и тактика развития зерновой отрасли страны и ее регионов, как необходимо создание системы регулирования рынка зерна.
Пока что и сама организация зерновых интервенций далека от совершенства. Между тем в Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» допускается в случае проведения закупочных интервенций применять
- 75
минимальные уровни цен, с которых, собственно, и стартуют торги [8]. Согласно ст. 14 указанного закона государственные закупочные интервенции проводятся при снижении цен на реализуемую сельскохозяйственную продукцию ниже минимальных расчетных цен путем закупки, в том числе на биржевых торгах, у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими сельскохозяйственной продукции или путем проведения залоговых операций в отношении данной продукции.
На такую ситуацию, видимо, и рассчитывало руководство Министерства сельского хозяйства РФ, утвердив в марте 2009 г. минимальные уровни цен для проведения закупочных интервенций зерна урожая 2009 г. Так, по федеральным округам цена на пшеницу 3 класса колебалась от 5 500 до 6 000 руб. за 1 т, 4 класса — от 4 800 до 4 900 руб., рожь продовольственную — 3 900 руб. за 1 т. Однако ценовая динамика мирового и отечественного рынка осенью 2009 г. поломала такую схему торгов. Финансам государства оказалось не по силам поддержать цены на зерно на высоком уровне. Минимальные уровни цен стали «предельными», а торги пошли на понижение. Поскольку же предложение зерна кратно превышало возможности казны, то падение цен оказалось неожиданно высоким для сельхозпроизводителей.
По мнению членов коллегии Счетной палаты РФ, Министерство сельского хозяйства РФ не осуществляло системного подхода к планированию объемов закупочных интервенций и не контролировало в темпоральном режиме ход их проведения. Остается низким и уровень планирования процедур обслуживания интервенционного фонда. В результате при общей потребности средств на обслуживание запасов в размере 8 млрд руб. Минсельхозом России были запланированы расходы только в размере 3 млрд руб., что потребовало дополнительного выделения средств в течение года.
Анализ состояния зернового рынка РФ и механизма зерновых интервенций в 2009 г. позволяет сделать вывод, что в настоящее время проведение товарных интервенций приведет к дисбалансу на всем рынке зерна и потерям федерального бюджета от продаж заложенного в интервенционный фонд зерна в размере порядка 10 млрд руб. [3].
Тем не менее для развития зернового хозяйства Волгоградского региона существуют хорошие потенциальные возможности. Одним из перспективных мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования зернового производства и регионального рынка зерна, является применение сельхозпредприятиями маркетинговых технологий. Это означает возделывание таких культур, которые гарантированно будут иметь сбыт у конкретных потребителей. Наиболее эффективно эта задача может решаться в интегрированных формированиях, объединяющих под общим управлением производителей зерна, предприятия сферы хранения, переработки и реализации зерновой продукции. Их создание — стратегическое направление развития зернового хозяйства и рынка зерна в Волгоградской области.
Список литературы
1. Алтухов А. И. Зерновое хозяйство и продовольственная безопасность России // АПК: экономика и управление. 2009. № 1.
2. Зерновая интервенция. URL: http://www. rbcdaily. ru/2008/08/19/focus/371405.
3. Зерновые интервенции возобновятся 12 января // Крестьянские ведомости. URL: http:// www. agronews. ru/newsshow. php?NId=56629.
4. Зерновое производство в Волгоградской области. Стат. сборник. Волгоград: Волгоградстат, 2008.
5. Иванова О. Символическая интервенция // Городские вести, 15.12.2009.
6. Матишов Г. Г., Авксентьев В. А, Батиев Л. В. Атлас социально-политических проблем, угроз и рисков Юга России. Том 3. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮНЦ РАН, 2008.
7. Митрофанова И. В., Осетров Д. В. Развитие зернового хозяйства: опыт Волгоградской области // Региональная экономика: теория и практика. 2009. № 40.
8. О развитии сельского хозяйства: Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ.
9. Тепляков С. Зерновая интервенция: зерновое мошенничество. URL: http://www.zahvat.ru/ news/986.
