CC BY
74УДК 346.12:613/614
А. А. Олефир,
аспирант Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
ВОПРОСЫ ХОЗЯЙСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
Проведено сравнительное исследование основных признаков государственных закупок в здравоохранении с соответствующими чертами таких смежных правовых институтов, как государственный заказ, поставка материальных ценностей в государственный резерв. На основании обозначенных характеристик этих правовых явлений определено их соотношение, общие и различные признаки.
Ключевые слова: хозяйственные отношения, государственная закупка, государственный заказ, поставка материальных ценностей в государственный резерв, здравоохранение.
Обязательным элементом структуры хозяйственно-правовой характеристики порядка организации и проведения процедур закупок является теоретическое обоснование их места в общей системе хозяйственного права. Препятствием на пути познания этого правового явления, а значит и недостатком хозяйственного законодательства является неурегулированость на необходимом уровне общественных отношений государственных закупок и поставки материальных ценностей государственного резерва в Хозяйственном кодексе Украины, несмотря на сформированность специального нормативного регулирования. Рассуждая о последствиях таких диспропорций, Д. В. Задыхайло закономерно обращает внимание на отсутствие основной национальной экономической стратегии, которая имела бы максимально согласованный на социальном уровне характер [7, с. 129].
Кроме определения теоретических вопросов о сущности этих понятий, такой подход позволит очертить методологические подходы в исследовании закупок и сориентирует специалистов в изучении вопросов хозяйственно-правового обеспечения государственного заказа и поставки материальных ценностей в государственный резерв.
Отдельным аспектам проблемы государственных закупок уделяют внимание такие ученые -хозяйственники, как О. М. Винник, Д. В. Задыхайло, В. К. Мамутов, В. М. Пашков, О. П. Подцерковный, В. С. Щербина и др. С позиции экономической теории эти вопросы рассматривают В. Н. Геец, Г. А. Джабраилов, В. В. Морозов, В. Смиричинский, Н. Б. Ткаченко и др. Но в их работах закупки рассматриваются в одном ключе с государственным заказом, часто допускается отождествление этих правовых явлений, в результате чего формируется стереотипное представление о закупках как о второстепенном, производном от заказа понятии.
Цель данной статьи - на основании базовых критериев провести сравнение и отграничить закупки в области здравоохранения от государственного заказа и поставки материальных ценностей в государственный резерв.
Хозяйственные отношения организации и проведения закупок, осуществления государственного заказа, поставки материальных ценностей в государственный резерв следует охарактеризовать по следующим критериям:
1. Сущность хозяйственно-правового явления:
1.1. Под закупками в области здравоохранения следует понимать непрерывный процесс обеспечения потребностей этой области путем приобретения на конкурентной основе заказчиками лекарственных средств, медицинских изделий, медицинских и социальных услуг за государственные средства в порядке, установленном законодательством. Несмотря на то, что закупки не закреплены в ст. 12 Хозяйственного кодекса Украины и прямо не отнесены к средствам государственного регулирования хозяйственных отношений, это не свидетельствует об отсутствии у них соответствующих правовых характеристик.
И. В. Влялько в рамках рассмотрения правового регулирования закупок в Европейском Союзе определяет понятие «государственные закупки» как обобщающий термин, который означает закупку на конкурентной основе в соответствии с установленными правилами и условиями, товаров, работ и услуг за государственные средства с целью поддержки жизнедеятельности государства на должном уровне [4, с. 7-8].
1.2. Государственный заказ является средством регулирования экономики путем формирования на контрактной основе состава и объемов товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения
государственных нужд, размещения государственных контрактов на их поставку среди хозяйственных организаций Украины всех форм собственности [3; 1996. - № 3. - Ст. 9].
На нынешнем этапе в теории сформировано два основных подхода к определению правовой природы отношений в области государственного заказа: а) государственный заказ определяют как акт управления В. В. Луць [8], О. П. Подцерковный [12], В. С. Щербина [13]; б) по мнению других ученых, правовая природа государственного заказа имеет особенности в зависимости от порядка его размещения [5, с. 26]. В. М. Пашков справедливо отмечает, что «сегодня государственный заказ должен предусматривать взаимовыгодное партнерство, а конкретизировать это партнерство необходимо в договоре» [10, с. 79]. Несмотря на то, что граница в либерализации государственного заказа должна присутствовать, последний подход является более обоснованным, особенно если учитывать способы размещения заказов, о которых речь пойдет далее. То есть, государственный заказ не всегда основывается на отношениях принуждения, в то же время он имеет в своем составе как императивные, так и диспозитивные средства правового воздействия.
1.3. Формирование запасов государственного материального резерва осуществляется посредством поставок материальных ценностей путем проведения закупок и отгрузки этих товаров хозяйственным организациям государственного резерва для их хранения [9; 1997. - № 8. - Ст. 89]. Поставка материальных ценностей в резерв осуществляется преимущественно путем размещения заказов на поставку продукции.
Поскольку содержание понятия «закупка» определено в отдельном Законе [3; 2010. - № 33. -Ст. 1140], в абз. 8 ст. 2 Закона Украины «О государственном материальном резерве» от 24 января 1997 г. [9; 1997. - № 8. - Ст. 89] термин «закупка» необходимо заменить на термин «приобретение» и дополнить этот абзац предложением следующего содержания: «Поставка материальных ценностей в государственный резерв осуществляется на основании заказов на поставку продукции для государственных нужд и проведения конкурсных процедур в порядке, определенном законодательством о закупках».
2. Способ осуществления:
2.1. Закупки в области здравоохранения проводятся в рамках общей области действия базового закона [3; 2010. - № 33. - Ст. 1140] и предусматривают организацию конкурсных процедур, по результатам которых заключаются хозяйственные договоры о закупке лекарственных средств, медицинских изделий, медицинских и социальных услуг. При этом можно говорить о недостаточной степени специализации в правовом обеспечении осуществления закупок в здравоохранении.
Определенные на нормативном уровне процедуры закупок [3; 2010. - № 33. - Ст. 1140] составляют систему способов заключения хозяйственных договоров. Эти процедуры обеспечивают привлечение контрагентов на добровольных началах, применяются как при наличии императивных, так и диспозитивных оснований. Неслучайно авторы отмечают, что использование органами государственной власти и местного самоуправления в своей деятельности только императивного метода является не всегда эффективным [6, с. 39].
2.2. Государственный заказ размещается или на конкурсной основе среди исполнителей в порядке, предусмотренном законодательством о закупках [3; 2010. - № 33. - Ст. 1140], или среди тех хозяйственных организациях, для которых его выполнение является обязательным, если это не влечет причинения им убытков.
Относительно целесообразности конкретизации процедуры определения исполнителей государственного заказа в здравоохранении, на что обращается внимание в специальной литературе [11, с. 20], то, кроме второго способа, который определен в ч. 8 ст. 2 Закона Украины «О государственном заказе для удовлетворения приоритетных государственных нужд» от 22 декабря 1995 г. [3; 1996. - № 3. - Ст. 9], конкретизировать необходимо соответствующие положения хозяйственно-правового регулирования государственных закупок в области здравоохранения. Если обобщенно говорить о способах размещения государственного заказа, то следует согласиться с А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, которые отмечают, что государственные контракты, как правовые формы реализации государственных заказов, имеют особенностью сочетание элементов административно-правового и гражданско-правового договора [1, с. 137].
2.3. Организация поставок материальных ценностей в государственный резерв обеспечивается следующим образом: а) ежегодные объемы поставок материальных ценностей резерва в первоочередном порядке планируются во время осуществления государственного заказа; б) при условии, что необходимо обеспечить выполнение установленных объемов накопления запасов резерва, заказчики организовывают и проводят процедуры закупок в порядке, определенном Законом Украины «Об осуществлении государственных закупок» от 1 июня 2010 г. [3; 2010. - № 33. - Ст. 1140].
3. Цель осуществления:
3.1. С помощью организации и проведения государственных закупок могут быть приобретены любые виды лекарственных средств, медицинских изделий, медицинских и социальных услуг в зависимости
от конкретных потребностей здравоохранения и согласно с годовыми планами закупок, сметами заказчиков, реально существующими потребностями в товарах и услугах, планами выполнения государственных целевых программ. Специальный порядок осуществления закупок обеспечивает создание конкурентной среды на рынке, предотвращение проявлений коррупции, развитие добросовестной конкуренции, рациональное и эффективное использование государственных средств [3; 2010. - № 33. - Ст. 1140].
Хозяйственно-правовой механизм государственных закупок может применяться не только единичными заказчиками на микроэкономическом уровне, а также государством в процессе правового регулирования методами диспозитивного характера хозяйственных отношений в области здравоохранения на макроэкономическом уровне.
3.2. Государственный заказ осуществляется с целью решения наиболее важных социальноэкономических проблем в десяти приоритетных направлениях [9; 1996. - № 3. - Ст. 119], в частности, в области здравоохранения это: поставка продукции медицинского и социального назначения, лекарственных средств, иммунобиологических препаратов, медицинского оборудования и продукции, производимой предприятиями общественных организаций инвалидов, субъектами малого предпринимательства, предприятиями пенитенциарной системы, а также лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинской техники, медицинских и социальных услуг, необходимых для обеспечения реализации государственных и региональных целевых программ.
Выделение приоритетных направлений является следствием сужения предмета государственного заказа по сравнению с первой редакцией Закона Украины «О государственном заказе для удовлетворения приоритетных государственных нужд» от 22 декабря 1995 г. [3; 1996. - № 3. - Ст. 9], в котором такие направления не выделялись.
Предмет заказа и соответствующее финансирование фиксируются в государственном заказе на соответствующий год, который формирует Министерство экономического развития и торговли Украины (далее - МЭРТУ) совместно с потенциальными заказчиками по направлениям и критериям, номенклатурой и объемами заказа, утверждает Кабинет Министров Украины (далее - КМУ). Заказ для обеспечения региональных потребностей формируется Советом министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями.
3.3. В государственный материальный резерв товары поставляются в соответствии с утвержденной КМУ номенклатурой. В области здравоохранения это лекарственные средства, изделия медицинского назначения, медицинская техника, которые распределяются в мобилизационный резерв как запасы для оказания медицинской помощи. Также поставки в резерв осуществляется в порядке обновления запасов и замены материальных ценностей с целью поддержания обязательного уровня соответствующего качества товаров.
Формирование запасов сырьевых, материально-технических, продовольственных ресурсов осуществляется с целью обеспечения национальной безопасности, стабилизации экономики и выполнения первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, оказания гуманитарной помощи и др. [9; 1997. - № 8. - Ст. 89]. Кроме того, Государственное агентство резерва Украины (далее -ГАРУ) в порядке управления резервом принимает, на основании решения КМУ, меры по стабилизации рынка стратегически важных видов продукции в случае возникновения диспропорций между спросом и предложением на внутреннем рынке.
Организация формирования государственного материального резерва осуществляется следующим образом: а) ГАРУ составляет предложения по номенклатуре материальных ценностей, норм их накопления на основании заявок, которые подаются субъектами хозяйственного права со статусом заказчиков; б) ГАРУ согласовывает предложения по номенклатуре материальных ценностей и норм их накопления с МЭРТУ, Министерством финансов Украины; в) КМУ утверждает номенклатуру материальных ценностей, которые будут заложены в резерв в текущем году.
4. Меры экономической поддержки поставщиков:
4.1. Действующее законодательство о государственных закупках не содержит специальных правовых средств, которые предусматривают применение преференциальных поправок к цене предложений конкурсных торгов определенных групп участников или установление других режимов приоритетного осуществления закупок ни по национальному признаку, ни по другим видовыми особенностям, хотя с 2008 по 2010 гг. такие меры имели место в Украине [9; 2008. - № 11. - Ст. 48].
4.2. В хозяйственных отношениях формирования и размещения государственного заказа эти меры применяются только при проведении конкурсного отбора исполнителей, когда заказчики обязаны: а) допускать к участию в конкурсах исключительно предприятия общественных организаций инвалидов и пенитенциарной системы в случае, если продукцию, которая производится этими предприятиями, включено в перечень, утвержденный МЭРТУ; б) применять преференциальную поправку в размере 15 % к цене конкурсных предложений этих предприятий, если продукцию их собственного производства, которая является предметом закупки, не включено в вышеуказанный перечень; в) отдавать предпочтение продукции,
которая производится субъектами малого предпринимательства, путем применения преференциальной поправки в размере 10 % к цене их конкурсных предложений.
4.3. С целью экономического стимулирования надлежащего выполнения хозяйственных обязательств и хранения материальных ценностей государственного резерва, поставок товаров для эксплуатационных нужд, капитального строительства системы государственного резерва, исполнителям могут предоставляться целевые дотации и субсидии, кредиты на льготных условиях, валютные средства, налоговые, таможенные и другие льготы.
Таким образом, посредством сравнения основных хозяйственно-правовых характеристик целесообразно определить соотношение государственных закупок в области здравоохранения, государственного заказа и поставки материальных ценностей в государственный материальный резерв следующим образом:
1) государственные закупки по типу правового регулирования содержат как диспозитивные, так и императивные элементы, в то же время ограниченная диспозитивность государственного заказа и поставок материальных ценностей в государственный резерв является следствием применения инструментария закупок;
2) если государственные закупки предусматривают использование преимущественно конкурсных процедур, как способа заключения хозяйственных договоров, то государственный заказ может быть размещен среди хозяйственных организаций, для которых его выполнение является обязательным;
3) несмотря на общее предназначение - достижение социально-экономических результатов, государственный заказ и формирование государственного резерва в первую очередь направлены на удовлетворение стратегических потребностей государства в товарах и услугах, что обусловливает существование сложного порядка их организации, а закупки являются универсальным методом регулирования хозяйственных отношений, имеют более широкую сферу практического применения;
4) если в хозяйственных отношениях государственных закупок номенклатура приобретаемых товаров и услуг перманентно корректируется в соответствии с текущими потребностями заказчиков, то государственный заказ проводится только согласно первично установленных на нормативном уровне приоритетных направлений;
5) в порядке организации и проведения государственных закупок может быть удовлетворен наиболее широкий круг потребностей заказчиков в товарах и услугах области здравоохранения;
6) рынок закупок в здравоохранении, на котором осуществляется оборот лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинской техники, медицинских и социальных услуг, по количественным и ассортиментным позициям товаров и услуг, числу заказчиков, участников и источников финансирования, является большим относительно соответствующих рынков государственного заказа и формирования государственного резерва;
7) в зависимости от хозяйственно-правового статуса и количества заказчиков, а также диверсификации источников финансирования, государственные закупки выступают децентрализованной системой, государственный заказ - централизованной с элементами децентрализации, а отношения по поставке материальных ценностей в государственный материальный резерв - централизованной;
8) в отличие от хозяйственных отношений формирования и размещения государственного заказа, поставки материальных ценностей в государственный резерв, действующая система норм права, регламентирующих проведение закупок, не содержит правовых средств непрямого экономического стимулирования определенных групп товаров и услуг, участников конкурсов;
9) несмотря на то, что эти три системы характеризуются определенным взаимопроникновением элементов, в частности на уровне способов заключения хозяйственных договоров, к их отличиям относятся специальное нормативно-правовое регулирование, порядки определения заказчиков и предмета отношений, механизмы взаимодействия заказчиков между собой и с органами хозяйственного управления.
Несмотря на то, что, во-первых, в условиях рыночной экономики государственный заказ приобретает новые качества и содержание по сравнению с плановой экономикой [2, с. 122-123], во-вторых, при размещении заказов проводятся конкурсные торги, рассмотренные виды хозяйственных отношений имеют разную правовую природу, хотя и обладают некоторыми общими чертами, дополняя общественно -полезный эффект от применения каждого из методов в процессе государственного регулирования социально-экономической области.
Вопросы государственного заказа и поставки материальных ценностей в государственный материальный резерв должны исследоваться отдельно, за пределами проблематики государственных закупок в общественных отношениях здравоохранения. Однако выводы относительно хозяйственноправового обеспечения закупок, с учетом установленных выше особенностей, могут быть использованы в
процессе осуществления государственного заказа и поставки материальных ценностей в государственный резерв в аспекте оптимизации специального порядка заключения хозяйственных договоров.
Список литературы: 1. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: учебник / А. П. Алехин,
Ю. М. Козлов. - М. : Изд-во ТЕИС, 1994. - Ч. 1: Сущность и основные институты административного права. - 280 с. 2. Банасевич І. Державне замовлення та державний контракт: поняття, особливості, юридична природа / І. Банасевич // Підпр-во, госп-во і право. -2006. - № 8. - С. 121 - 124. 3. Відомості Верховної Ради України. 4. ВлялькоІ. В. Правове регулювання державних закупівель в ЄС : автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук : 12.00.11 / І. В. Влялько. - К., 2009. - 20 с. 5. Годунов В. Н. Правовые средства обеспечения государственных нужд в товарах, работах и услугах : автореф. дис. на здоб. наук. ступ. д-ра юрид. наук : 12.00.03 / В. Н. Годунов. - Минск, 2004. - 42 с. 6. Гребенщикова Я. Б. Понятие муниципального контракта, его правовая природа / Я. Б. Гребенщикова // Рос. юстиция. - 2007. - N° 9. - С. 38-41. 7. Задихаймо Д. В. Стратегія держави в системі законодавчого регулювання економічних відносин / Д. В. Задихайло // Вісн. Акад. прав. наук України. - 2006. - № 1. - С. 129-138. 8. Луць В. В. Контракти у підприємницькій діяльності : навч. посіб. / В. В. Луць. - К. : Юрінком Інтер, 1999. - 560 с. 9. Офіційний вісник України. 10. Пашков В. М. Господарсько-правовий статус закладів охорони здоров'я : моногр. / В. М. Пашков. - К. : Вид-во МОРІОН, 2008. -148 с. 11. Пашков В. М. Проблеми господарсько-правового забезпечення відносин в сфері охорони здоров'я : автореф. дис. на здоб. наук. ступ. д-ра юрид. наук : 12.00.04 / В. М. Пашков. - Х., 2010. - 37 с. 12. Подцерковный О. П. Правовая природа отношений в сфере государственного заказа / О. П. Подцерковный // Предпр-во, хоз-во и право. - 2003. - № 5. - С. 8 - 10. 13. Щербина В. С. Господарське право : підруч. - [3-тє вид., перероб. і доп.] / В. С. Щербина. - К. : Юрінком Інтер, 2007. - 656 с.
ПИТАННЯ ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВОЇ ХАРАКТЕРИСТИКИ ДЕРЖАВНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У
СФЕРІ ОХОРОНИ ЗДОРОВ'Я
Олефір А. О.
Проведено порівняльне дослідження основних ознак державних закупівель у сфері охорони здоров'я з відповідними рисами таких суміжних правових інститутів, як державне замовлення, поставка матеріальних цінностей до державного резерву. На підставі визначених характеристик цих правових явищ з'ясовано їх співвідношення, спільні й відмінні риси.
Ключові слова: господарські відносини, державна закупівля, державне замовлення, поставка матеріальних цінностей до державного резерву, охорона здоров'я.
PROBLEMS OF ECONOMY-LEGAL CHARACTERISTIC OF PUBLIC PROCUREMENT IN THE
SPHERE OF HEALTH PROTECTION
Olefir А. А.
In this article was made the economy-legal characteristic of public procurement in health protection in the way of making comparison of the main features of such adjacent institutes, as state order and delivery of goods to the state reserve. According to the marked characteristics of these legal phenomena, were specified their correlation, common and different features.
Key words: economical relations, public procurement, state order, delivery of goods to the state reserve, health protection.
Поступила в редакцию 06.08.2012 г.
