CC BY
262
Ы <
ш О а С
UJ
S
а
и
ы у
5 и
О <
о
6
Ы
0
1 у
< I
8
А.М. АРТЕМЬЕВ,
начальник V факультета, доктор юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Формы реализации правоохранительной функции органами внутренних дел
В статье исследованы вопросы реализации органами внутренних дел правоохранительной функции. В частности, подробно проанализированы такие формы деятельности органов внутренних дел, как правоприменительная, организационная, воспитательная, правоохранительная, а также общие и частные методы работы.
Правоохранительная функция, органы внутренних дел, методы реализации функции, формы деятельности органов внутренних дел, направления деятельности органов внутренних дел.
В основу действий органов внутренних дел по реализации правоохранительной функции положена их компетенция. Именно осуществление государственно-властных полномочий определяет содержание форм и методов их деятельности.
В современных условиях не позволительно рассматривать правоохранительную систему только с позиции силы и принуждения. Признание в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод наполняет правоохранительную деятельность новым содержанием, которое неизбежно приводит к переориентации деятельности государственных органов с «узкогосударственных задач на обеспечение социально-культурных процессов и запросов рядовых граждан» [2, с. 119].
При определении форм деятельности органов внутренних дел следует учитывать и то, что каждое структурное подразделение, входящее в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации, имеет специфические задачи, следовательно, и формы их реализации.
Основными направлениями деятельности органов внутренних дел в условиях построения правового государства являются охрана и защита конституционных прав граждан, защита правопорядка, борьба с преступностью и профилактика правонарушений.
Можно согласиться с мнением ученых, которые выделяют следующие формы деятельности органов внутренних дел: правоприменительную, организационную, воспитательную, правоохранительную [3, с. 125].
Правоприменительная форма выражает деятельность органов внутренних дел по реализа-
ции своей компетенции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, созданию оптимальных условий для пользования ими. Осуществление правоприменительной деятельности связано с правомерными и неправомерными действиями управляемых субъектов (граждан, организаций, должностных лиц), событиями, а также является результатом самостоятельного волеизъявления органов внутренних дел. Но во всех случаях это целенаправленное воздействие этих органов на создание возможности реализации прав и свобод граждан.
Правоприменение следует рассматривать в качестве одного из наиболее действенных элементов механизма реализации правовых норм и принятия государственно-властных решений по конкретным делам. Главными требованиями к применению норм права являются законность, обоснованность, целесообразность и справедливость [4, с. 98].
Правоприменение предполагает вступление гражданина в правовые отношения с государственными органами и должностными лицами, которые правомочны удовлетворить его притязания на пользование определенным социальным благом, оно не обязательно выступает как неотложный единовременный акт. Во многих случаях это может быть целый комплекс последовательно развивающихся действий многих участников какого-либо процесса (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование, судебное разбирательство, кассация).
Отметим, что применению правовых норм органами внутренних дел свойственны некоторые отличительные качества, обусловленные особенностями объекта воздействия, методов их исполнения, что выражается в большей правоохранительной ориентации правоприменения, осуществляемого органами МВД России.
Соответственно, и в системе гарантий прав и свобод личности правоприменение со стороны данных органов в значительной степени подчинено задачам правоохраны, т. е. пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, производству по делам об административных правонарушениях, посягающих на права и свободы личности, следовательно, на различные блага, ими опосредованные (жизнь, здоровье, честь, достоинство, имущество и др.).
Правоприменение используется органами внутренних дел для разрешения разнообразных управленческо-распорядительных вопросов как внутриорганизационных, так и находящихся вне структуры (подбор и расстановка кадров, планирование, распоряжение материальными средствами, поощрение, выдачa юридическим лицам разрешения на приобретение и хранение предметов сферы разрешительной системы и пр.), а также при реализации некоторых прав и законных интересов граждан. К этому можно отнести деятельность в сфере паспортной, разрешительной систем, обеспечение безопасности дорожного движения, исполнение отдельных положений законодательства о гражданстве и т. д. В подобных случаях акцент преимущественно сделан на показе разнообразия направлений форм, самих процедур административной деятельности как таковой, а не на ее оценке относительно прав и свобод личности.
Назначение и функции правоприменительных актов в механизме реализации субъективных прав имеют не охранительный, а собственно обеспечивающий характер. Такие акты выступают необходимыми юридическими фактами, элементами юридических составов, с наличием которых закон связывает претворение прав в жизнь.
Организационная форма характеризуется созданием условий для исполнения правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере правоохраны, совершенствованием с этой целью организационных структур, широким применением передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой и другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными лицами и гражданами правовых документов, регулирующих вопросы обеспечения прав и свобод граждан и др.
Организационная форма позволяет создавать наиболее целесообразный порядок обеспечения прав граждан и совершенствовать его; она предполагает организацию работы должностных лиц органов, позволяющую эффективно использовать методы и средства с целью своевременного устранения негативных факторов, затрудняющих пользование такими ценностями, как права и свободы.
Действия, составляющие содержание организационной формы, могут носить как правовой, так и внеправовой характер. Правовыми нормами опосредованы исполнительно-распорядительные действия по организации и практическому решению задач, возложенных на органы внутренних дел, создающие новое юридическое положение, изменяющие существующие правовые отношения или являющиеся
необходимыми факторами для наступления позитивных правовых последствий. Внеправовые организационные действия складываются из организационных мероприятий и материально-технических операций.
Организационные мероприятия включают в себя как внутриаппаратную работу, так и работу с общественностью и выражаются в виде докладов, совещаний, лекций, бесед, инспекторских проверок и т. д. Материально-технические операции носят, как правило, вспомогательный, технический характер и обращены главным образом к материальным объектам: документам, техническим средствам, служебным материалам и др.
К внутриорганизационным функциям можно отнести обеспечение нормального функционирования всей системы органов внутренних дел и расстановку сил и средств при проведении правоохранительных мероприятий и рейдов.
Внешнеорганизационная деятельность включает в себя охрану прав и свобод личности путем создания условий для их безопасной реализации (охрана общественного порядка в местах массового скопления населения, обеспечение общественной безопасности, освобождение заложников); обеспечение реализации ряда конституционных и отраслевых прав граждан, которые возможны лишь при условии их подтверждения государственно-властным актом (право на выбор места жительства, право личной собственности на транспортное средство); оказание помощи гражданам при затруднительных, или чрезвычайных обстоятельствах (аккумуляция и выдача сведений о лицах, оказавшихся жертвой несчастного случая, поиск пропавших без вести).
Воспитательная форма присуща всем видам деятельности органов внутренних дел. Постоянно находясь по роду своей работы среди населения, реализуя свои многочисленные полномочия, сотрудники полиции систематически заняты воспитанием у граждан уважения к нормам, установленным в нашем обществе, непримиримости к нарушениям общественных интересов, прав и свобод человека. Воспитательная работа охватывает слои населения, в определенной мере сохраняющие отсталые взгляды, обычаи и традиции, склонные к совершению правонарушений. При этом в центре внимания органов внутренних дел находятся лица с низким культурным и общеобразовательным уровнем, на долю которых приходится наибольшее количество совершенных преступлений против личности (умышленных убийств, телесных повреждений, изнасилований) и других опасных деяний, отрицательно сказывающихся на осуществлении прав и свобод граждан.
9
Ы <
ш О а С
UJ
S
а
и
ы у
5 и
О <
о
6
Ы
0
1 у
< I
10
Как бы ни были совершенны формы, используемые в практике органов внутренних дел, большое значение имеют способы решения ими задач в области обеспечения прав и свобод граждан.
Общие методы распространяются на деятельность всех структурных подразделений системы органов внутренних дел, выступая важнейшими, необходимыми инструментами решения всех задач, поставленных перед ними. К общим методам традиционно относятся убеждение и принуждение.
В научной литературе принято считать приоритетным методом убеждение. Думается, это скорее общая идейная установка, нежели отражение специфики правоохранительной деятельности органов внутренних дел. По нашему мнению, характерным для государственных органов правоохраны является выполнение всего объема их функций именно на основе принуждения. Другое дело, что само принуждение имеет очень много форм. В демократическом государстве принуждение все больше нуждается в дополнении убеждением, но вовсе не в замене им мер принудительного порядка. Соотношение методов убеждения и принуждения определяется объективными условиями социального развития, изменение которых оказывает влияние не только на это соотношение, но и на содержание тех форм и средств, с помощью которых данные методы проводятся в жизнь.
Принуждение представляет собой воздействие, основанное на юридически обязательном предписании, исполнение которого гарантируется государством. Применяемое органами внутренних дел принуждение не имеет цели причинить человеку, хотя и преступившему закон, физические или духовные страдания, ущемить его права и свободы, унизить достоинство. Вместе с тем используемые правозащитные меры принуждения имеют подчас карательные свойства и способны повлечь для индивида определенные ограничения либо нежелательные для него последствия. Это вполне обоснованно и закономерно, поскольку принуждение в таких случаях является неизбежным силовым противодействием государства правонарушителю, совершаемым им общественно опасным деяниям.
Названные меры реализуются обычно посредством правоприменения, подкрепляемого при необходимости действиями организационного характера. При этом одни меры направлены на защиту нарушенных или подвергаемых опасности прав граждан непосредственно, а другие — косвенно — в своей основе они имеют подчиненное, вспомогательное значение в отношении последующих, главных правоохранительных мер.
Одной из существенных особенностей мер принуждения является исключительное право на применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Оказываемое с их помощью давление на правонарушителя стоит среди самых жестких, даже крайних, акций государственной защиты закона. Например, если ненасильственным путем становится невозможно выполнение возложенных на полицию обязанностей по защите важнейших прав человека на жизнь, здоровье, свободу и др., то вынужденно подключаются вышеназванные способы, разумеется, в строгом соответствии с действующим законодательством, в сообразной обстоятельствам степени, т. е. в разумной достаточности. Эффективной может быть уже сама угроза их применения. Применение названных мер подробно регламентировано в Федеральном законе «О полиции» [1, гл. 5].
Формы принуждения в юридической литературе классифицируются по разным основаниям. По нашему мнению, целесообразно увязать эту классификацию со следующими мерами: обеспечение доказательств по делу; пресечение правонарушений; предупреждение правонарушений, т. е. осуществление мер организационного, технического, процессуального, оперативного, принудительного и массово-разъяснительного характера с целью воздействия на личность и склонения ее к отказу от исполнения своего преступного намерения; реализация юридической ответственности как наиболее острая и суровая реакция государства на нарушение законов; обеспечение материальных правоотношений, осуществление активных действий в пределах компетенции органа дознания или следствия с целью розыска и ареста имущества, на которое может быть обращено взыскание материального ущерба, причиненного преступлением, или исполнения приговора в части конфискации имущества.
Существенную роль играют контакты с нацеленными на нарушение закона лицами, иногда уже для прямого предотвращения подготавливаемых преступлений, а также непосредственно против личности и ее прав. Такой работе ныне придается особое значение, поскольку стала очевидной невозможность разрешения всех криминальных проявлений только силовыми методами.
Наряду с общими методами сотрудники органов внутренних дел в своей деятельности по обеспечению прав и свобод граждан используют и частные методы, среди которых профилактика правонарушений, поощрение, наказание, индивидуальная работа, работа с жалобами, письмами, предложениями, оказание помощи в трудной жизненной ситуации.
Объектом применения частных методов выступает конкретная личность, характеризующаяся негативными формами поведения, или испытывающая затруднения в пользовании конституционными благами, или наказанная в судебном порядке за совершение уголовных деяний, или потерпевшая в результате неправомерных действий, повлекших нарушения ее прав и свобод.
Немаловажное значение имеет работа по приему и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан. Своевременное реагирование на них является эффективным способом устранения и предотвращения нарушений, восстановления прав граждан, борьбы с волокитой, злоупотреблениями, следовательно, улучшения деятельности всей системы органов внутренних дел. Рассмотрение жалоб, поступивших в органы внутренних дел, как правило, осуществляется следующим образом: выяснение факта и характера нарушения прав лица, подавшего жалобу, а также выявление возможного нарушения законности со стороны сотрудников органов внутренних дел либо других должностных лиц.
Широкое применение в практике деятельности органов внутренних дел по охране и защите прав и свобод граждан получает оказание помощи лицу, попавшему в трудную жизненную ситуацию. В большинстве случаев оказание такой помощи одновременно является фактором, устраняющим препятствие для реализации лицом, попавшим в трудную жизненную ситуацию, своих прав и свобод либо предупреждающим их нарушение.
Ни общие, ни частные методы деятельности органов внутренних дел не являются взаимозаменяемыми. Убеждение нельзя заменить принуждением, а наказание — поощрением. На практике имеют место случаи, когда кропотливая индивидуальная работа по профилактике правонарушений заменяется администрированием, метод убеждения подменяется директивными распоряжениями и указаниями. К сожалению, в некоторых подразделениях органов внутренних дел внешнее принуждение, основанное на угрозе применения наказания, довлеет над убеждением.
Содержание форм и методов, используемых органами внутренних дел в деятельности по обеспечению прав и свобод, обусловлено конкретно-историческими условиями. Так, форма принуждения определяется степенью развития данного
общества и такими особыми обстоятельствами, как, например, наследие долгой и тяжелой войны, а также формами сопротивления. Методы борьбы должны меняться при изменении обстоятельств. Поэтому содержание форм и методов деятельности органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод человека и гражданина требует постоянного научного анализа с учетом закономерностей и тенденций развития общества. Все это в конечном счете будет способствовать осуществлению конституционной задачи государства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина в российском обществе как одного из направлений реализации правоохранительной функции государства.
Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что важнейшей задачей реформирования системы органов внутренних дел является реализация правоохранительной функции государства через соблюдение, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, при выработке любой концепции, направленной на совершенствование общественных отношений, следует все поставленные задачи и конкретные меры по их реализации рассматривать через призму человеческой личности, ее прав и свобод, полагая, что это не только продукт функционирования социальной системы, но и важнейшие средства развития последней. Думается, постоянное и восходящее развитие личности, ее прав и свобод имеет самое ценное значение для динамично развивающегося государства и общества.
Список литературы
1. О полиции: Федеральный закон Российской Фе-
дерации от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
2. Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., 1998.
3. Бутылин В.Н., Гончаров И.В. Обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. М., 2002.
4. Ростовщиков И.В. Права личности в России: их
обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997.
E-mail: artmish@cnt.ru
