CC BY
422
нормой в целях реального гарантирования защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения и ограничения ее прав и свобод как назначения уголовного судопроизводства. Так, ч. 1 ст. 51 УПК России следует дополнить еще одним пунктом, когда участие защитника в уголовном деле обязательно - это в случае применения к подозреваемому или обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу. Данная норма необходима ввиду того, что подозреваемый, обвиняемый не смогут самостоятельно собирать и представлять предметы и документы в свою защиту для приобщения к материалам дела, находясь в изоляции, а защитника, который мог бы собирать оправдательные доказательства, соответственно не будет. Таким образом, лицо не будет защищено от необоснованного обвинения, чего нельзя допустить6.
Также в качестве гарантии защиты личности выступает ч. 4 ст. 16 УПК Российской Федерации, согласно которой в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом и иными федеральными законами, подозреваемый и обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно. Сегодня в Российской Федерации в условиях экономических реформ наблюдается сильное расслоение общества, и не все способны самостоятельно оплатить услуги адвоката. В связи с этим указанная норма является крайне необходимой в современных условиях развития российского общества.
В целях дополнительных гарантий надлежащей реализации рассматриваемой нормы Правительство Российской Федерации приняло Постановление от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам», утвердило Положение «Об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам»7 и выделило необходимые средства на создание первоначально в 10 субъектах Федерации государственных юридических бюро.
1 См.: Шадрин B.C. Обеспечение прав личности при расследовании преступлений. М., 2000. С. 71.
2 См., напр.: Жогин H.B. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. М., 1968. С. 160; Строгович М.С. Право обвиняемого на защиту и презумпция невиновности. М., 1984. С. 17.
3 См.: Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. Т. 1. М., 1968. С. 117; Зинатуллин 3.3. Общие проблемы обвинения и защиты по уголовным делам. Ижевск, 1989. С. 42.
4 См.: Лазарева B.A. Теория и практика судебной защиты в уголовном процессе. Самара, 2000. С. 33.
5 См.: Строгович М.С. Избранные труды. Т. 2. Гарантии прав личности в уголовном судопроизводстве. М., 1992. С. 227.
6 См.: Антонов И.А. Нравственно-правовые начала уголовно-процессуальной деятельности (теоретические идеи и правоприменительная практика): Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2005. С. 259.
7 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 года № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» и утверждении Положения «Об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» // Российская газета. 2005. 30 августа.
Е.Л. Никитин*, В.И. Рохлин**, А.В. Федотов***
Формы и способы взаимодействия органов прокуратуры и оперативных подразделений правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью
Значительное число совершаемых в настоящее время преступлений относится к категории тяжких и особо тяжких, многие из них направлены против личности либо обладают корыстнонасильственной природой. Часто механизм совершения этих деяний носит неочевидный, скрытый (латентный) характер, что затрудняет их выявление и последующее раскрытие
* Доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокуроров в рассмотрении гражданских и арбитражных дел СПб юридического института Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент.
** Профессор кафедры ОРД ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры, почетный доктор Санкт-Петербургского университета МВД России.
*** Соискатель кафедры уголовного процесса Санкт-Петербургского университета МВД России.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
следственным путем. Противостоять нахлынувшему валу преступности исключительно в рамках процессуальной деятельности правоохранительных органов весьма сложно. Правоприменительная практика последних лет свидетельствует, что успешная борьба с такими преступными проявлениями, как терроризм, умышленные убийства, взяточничество, вымогательство, контрабанда, действия, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, может быть организована только при использовании наряду с процессуальными средствами, которые остаются основными и составляют содержание предварительного расследования и судебного рассмотрения уголовных дел, также специфических средств и методов оперативно-розыскной деятельности. Поэтому общепризнанным на данный момент является утверждение, что без использования возможностей ОРД успешная борьба с преступностью в современных условиях просто невозможна1.
Государство в силу требований Основного закона страны обязано организовывать борьбу с преступностью, гарантировать обществу и каждому гражданину защиту от преступных посягательств. Правоохранительные органы при единой, по существу, цели своей деятельности имеют разные задачи и специфические полномочия, используют различные методы работы в соответствии с законами, регламентирующими их деятельность2. Практические работники уже давно поняли, а научные - признали, что оптимальные результаты, эффективность и результативность работы правоохранительной системы могут быть достигнуты только при постоянном и продуманном взаимодействии, использовании всех полномочий, предоставленных законом, что позволяет добиваться при самых сложных условиях наилучшего результата. Таким образом, без опоры уголовно-процессуальной деятельности на оперативно-розыскные мероприятия, без организации эффективного взаимодействия органов, осуществляющих уголовное преследование с органами, осуществляющими ОРД, невозможно достижение успехов в раскрытии и расследовании многих преступлений. Тем более что в настоящее время согласно ст. 11 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» результаты оперативно-розыскной деятельности могут широко использоваться в уголовном судопроизводстве.
Взаимодействие органов прокуратуры с оперативными подразделениями ОВД и иных правоохранительных органов может быть организовано при осуществлении координационной деятельности, направленной на объединение усилий различных правоохранительных структур по борьбе с преступностью, следственной деятельности прокуратуры (при расследовании преступлений прокурорской подследственности) и при осуществлении прокурорского надзора за законностью в ОРД.
Осуществление уголовного преследования и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью являются важными функциями органов прокуратуры. Однако уголовно-процессуальную функцию уголовного преследования было бы невозможно в полной мере реализовать при отсутствии единой системы правоохранительных органов РФ, в которую помимо прокуратуры органично входят органы дознания (ОРО) и следствия, призванные выявлять, раскрывать и расследовать преступления. Значительные сложности возникали бы и в том случае, если бы их деятельность по борьбе с преступностью на досудебных стадиях уголовного судопроизводства не координировалась органами прокуратуры. Почему именно прокуратура была определена и названа в качестве координирующего органа? Это объясняется, как нам представляется, во-первых, признанным авторитетом прокурорского надзора, во-вторых, весьма высокой -как ранее, так и теперь - профессиональной подготовкой и квалификацией прокурорских работников. К тому же прокуратура как орган надзора за законностью обладает наиболее полной информацией о состоянии законности и уровне преступности, поскольку в связи с осуществлением надзора реализует процессуальное руководство расследованием. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Президент РФ утвердил Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью3. Возложение на прокуратуру функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью не означает, что прокуратура стоит над ними или ими руководит. В тексте указанного Положения особо подчеркнуто, что все правоохранительные органы самостоятельны, действуют в соответствии с законами, регламентирующими их деятельность, в пределах установленных полномочий, а решения принимаются всеми правоохранительными органами (их представителями) на основе принципа консенсуса (единогласия) и проводятся в жизнь приказами, указаниями, распоряжениями соответствующих руководителей. Координирующая
роль прокуратуры также не снимает с нее обязанностей и не лишает права на осуществление надзора за соблюдением законности в практической деятельности правоохранительных органов.
Учитывая достижения практики можно назвать наиболее эффективные формы, в которых может осуществляться координация. К этим формам, в частности, относятся: совместный анализ состояния преступности, ее структуры, причин и тех условий, которые способствуют совершению преступлений. При этом используются все виды информации, имеющейся в распоряжении правоохранительных органов. На этой основе, во-первых, прогнозируются тенденции развития преступности, возможные способы совершения преступлений, вырабатываются методика и тактика действий по предотвращению, пресечению и раскрытию преступлений. Во-вторых, на этой базе проводятся координационные совещания, вырабатываются совместные рекомендации и разрабатываются необходимые мероприятия, определяются их исполнители и намечаются нужные меры взаимодействия. В-третьих, участниками координационного процесса совместно разрабатываются и вносятся в органы законодательной (представительной) и исполнительной властей предложения и программы по борьбе с преступностью, определяются мероприятия по их выполнению. Одной из распространенных и удачно используемых форм взаимодействия является создание следственно-оперативных групп из представителей различных органов, практикуется совместное обсуждение вопросов расследования наиболее сложных тяжких преступлений, намечаются и реализуются выработанные при таких обсуждениях меры и действия по линии различных органов. На координационных совещаниях обсуждаются и прорабатываются вопросы необходимых изменений и должного применения действующего законодательства, после чего в органы законодательной власти направляются нужные предложения, что способствует совершенствованию законов4.
Итак, прокурор выступает не только в качестве руководителя уголовного преследования в уголовном судопроизводстве, но и выполняет координирующую роль в непроцессуальной оперативно-розыскной деятельности. В научной литературе постоянно акцентируется внимание на важности этого процесса, т.к. координация деятельности правоохранительных структур включает в себя не только согласованные действия по изобличению лица, совершившего преступление, но и неразрывно связана с обнаружением этого лица, пресечением его преступных действий. «Таким образом, речь идет о скоординированности не только уголовно-процессуальной, но и оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов», - справедливо полагает Ф.М. Кобзарев5. Эту точку зрения разделяют и другие авторы, указывая, что «в поле зрения прокурора или его заместителя находится выполнение скоординированного плана следственных действий и ОРМ»6. Поэтому любая проверка законности проведения ОРМ в рамках оперативного сопровождения расследования преступления должна производится в комплексе с проверочными действиями в процессуальной сфере в части установления законности при использовании результатов ОРД в уголовном судопроизводстве.
При организации взаимодействия следственного аппарата прокуратуры с органами, осуществляющими ОРД, существуют некоторые нормативно-организационные проблемы. Так, требует своего законодательного разрешения важная и значимая проблема - создание четких и непротиворечивых нормативных основ организации должного оперативного сопровождения расследования. К сожалению, сейчас многие следователи прокуратуры не обладают допуском для работы с информацией ограниченного доступа (отнесенной к государственной тайне) и не вправе по своей инициативе знакомиться с делом оперативного учета, заведенным по факту совершения расследуемого следователем преступления. Что интересно, вопрос о правомерности и процедуре ознакомления следственных работников с оперативными материалами возникал неоднократно и по-разному решался за минувшие годы. Так, согласно ведомственным актам, ранее только следователи ОВД наделялись правом знакомиться с оперативными материалами, имеющими отношение к возбужденным и расследуемым ими уголовным делам. Материалы ОРД должны были предоставляться следователям без указания источников и способов их получения. Однако при попытке реализации этих правомочий они сталкивались с определенными трудностями, что было вызвано отсутствием четких указаний об объеме соответствующих полномочий7. На практике ознакомление следователей с оперативными материалами происходило в самых разнообразных формах, как с изучением подлинников оперативно-служебных документов и в полном объеме, так и в рамках предоставления обобщенных справок, содержащих
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
ограниченную информацию по делу. Однако следователи органов прокуратуры нормативно оказались лишены права на ознакомление с оперативными материалами в принципе. Так произошло потому, что их полномочия в этой части не устанавливались ни на законодательном, ни на ведомственном уровне. Вместе с тем, для того чтобы расследование было эффективно для сбора доказательств, необходимо обеспечить постоянный доступ следователя к результатам оперативных мероприятий. Вся оперативная информация по возбужденному уголовному делу должна поступать к следователю как организатору раскрытия преступления8. В юридической литературе и ранее уже неоднократно высказывались предложения о необходимости именно законодательной регламентации права органов расследования знакомиться с материалами ОРД органов дознания9. В настоящее время информированность следователя об имеющихся в оперативно-поисковых делах и иных делах оперативного учета сведениях всецело зависит от личных взаимоотношений следователя с работниками уголовного розыска, в распоряжении которых находятся эти дела10. Причем по данным, приводимым Д.И. Бедняковым, оперативные сотрудники обычно ограничиваются устным сообщением следователю небольшой части содержащихся в оперативно-служебных материалах сведений или составлением справки-меморандума по установленным в ходе ОРМ обстоятельствам, также страдающей неполнотой11. Такое положение дел нельзя признать оптимальным. Следователь как минимум должен получить право знакомиться с оперативно-поисковыми делами, заведенными по расследуемым им преступлениям. Законодательное решение вопроса об обязательном ознакомлении следователя с материалами дел оперативного учета и иными оперативными материалами создаст гарантии законности и своевременности принятия процессуальных и организационных решений при расследовании по уголовному делу, разнообразит круг информационных источников, позволяющих выдвигать и проверять следственные версии, повысит ответственность ОРО (органа дознания) за полноту, качество и своевременность выполнения поручений следователя12. Следует также согласиться с предложением Ю.В. Кореневского и М.Е. Токаревой, которые указывают на необходимость установления правила обязательного уведомления следователей о результатах ОРМ, проведенных по расследуемым ими делам. Они считают, что такое уведомление должно направляться не только при достижении положительных результатов оперативной работы по установлению личности предполагаемого преступника и его места нахождения, по розыску скрывшегося обвиняемого, но и при отсутствии таковых с отчетом о проделанной оперативной работе13.
Следователь, в производстве которого находится уголовное дело, вправе давать письменные поручения органам дознания, осуществляющим ОРД (п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). В этом поручении следователь определяет круг задач, которые могут быть решены посредством проведения ОРМ. Однако следователь не вправе указывать, какие конкретно ОРМ должны быть проведены ОРО. Таким образом, следователь в своем поручении всегда должен определять «какая информация ему необходима», а не «каким способом эта информация должна быть добыта», поэтому выбор конкретных ОРМ либо комплекса ОРМ всегда является прерогативой ОРО. Следователь, направляя поручение о проведении ОРМ, должен учитывать, что проведение некоторых ОРМ в последующем может привести к признанию недопустимыми отдельных доказательств по уголовному делу. Например, отождествление личности, проводимое путем предъявления оперативным работником фотографии предполагаемого преступника потерпевшему либо свидетелю, нередко служит основанием для исключения судом из числа доказательств результатов такого следственного действия, как предъявление лица для опознания14. В таком случае следователь, предвидя развитие этой ситуации, может указать в своем поручении на нежелательность использования в процессе оперативно-розыскной работы тех мероприятий, которые могут нанести вред процессу доказывания по уголовному делу.
Кроме того, нельзя согласиться с законодательным установлением о том, что согласно п. 11 ч. 2 ст. 37 и п. 4 ч. 2 ст. 38 УПК РФ прокурор дает указание, а следователь направляет свои поручения о проведении ОРМ именно органу дознания. Ст. 13 Федерального закона об ОРД не называет субъектов ОРД в качестве органов дознания. Наоборот, п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ устанавливает, что к органам дознания относятся ОВД и иные органы исполнительной власти, наделенные правом осуществления ОРД. В п. 2, 3, 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ перечислены органы дознания, которые правом осуществления ОРД действующим законодательством не наделяются. Включение же всех без исключения правоохранительных органов, перечисленных в ст. 13 Федерального закона об ОРД, в круг органов дознания по
признаку обладания ими полномочий на проведение ОРМ представляется решением, не имеющим достаточных логических и юридических оснований. Органы дознания, как гласит уголовно-процессуальный закон, в качестве участников уголовного судопроизводства уполномочены осуществлять исключительно процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). В то же время отнесенные к ним органы Службы внешней разведки и федеральные органы государственной охраны вообще не упомянуты ни в ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей подследственность уголовных дел органам дознания, ни в ч.2 ст. 157 УПК РФ, предусматривающей производство органами дознания неотложных следственных действий. Таким образом, вопрос об их процессуальном статусе как бы повисает в воздухе15. А в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 7 Федерального закона об ОРД основанием для производства ОРМ могут выступать как указания прокурора и поручения следователя, так и поручения органа дознания. Очевидно, что указанные нормативные предписания позволяют сделать вывод: законодатель различает и дифференцирует субъектов уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности. В этой связи следует признать, что прокурор должен давать указания, а следователь вправе направлять поручения о производстве оперативнорозыскных мероприятий не органу дознания, а тому органу (или, вернее, его руководителю), который назван в качестве субъекта ОРД16. Полагаем, что соответствующие уточнения необходимо внести в ст. 37, 38 и 40 УПК РФ.
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, возлагается на Генерального прокурора РФ и уполномоченных им прокуроров. Появление понятия «уполномоченного прокурора» обусловлено потребностью в ограничении круга должностных лиц прокурорского надзора, которые могут осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. В решениях коллегий Генеральной прокуратуры РФ неоднократно декларировалось приоритетное значение прокурорского надзора за законностью в ОРД17. Такое внимание совершенно оправдано состоянием законности в этой сфере правоохранительной деятельности. Обобщения прокурорско-надзорной практики свидетельствуют о многочисленных нарушениях, допускаемых оперативно-розыскными службами при проведении ОРМ18. Одной из основных проблем являются «нарушения закона, допускаемые при проведении ОРМ. Невозможность исправления таких ошибок в дальнейшем зачастую приводит к признанию собранных доказательств недопустимыми, прекращению уголовных дел по реабилитирующим основаниям и вынесению оправдательных приговоров».
Эти обстоятельства определяют не только теоретическую, но и практическую значимость данного надзора, а также потребность в конкретизации его задач. К специальным задачам прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, традиционно относятся:
- обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина при производстве
ОРМ;
- обеспечение законности при проведении ОРМ;
- выявление нарушений законности в деятельности органов, осуществляющих ОРД, причин и условий, которые им способствуют;
- установление должностных лиц, допустивших такие нарушения;
- устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, которые им способствовали;
- обеспечение привлечения виновных должностных лиц к различным видам юридической ответственности;
- восстановление средствами прокурорского надзора нарушенных прав и законных интересов граждан, а также обеспечение возмещения причиненного вреда.
Интересную позицию по этому вопросу занимает В.Н. Осипкин, который помимо перечисленных включает в число задач надзора за законностью в ОРД:
- содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлении всего объема ОРМ, предусмотренных законодательством;
- содействие надлежащему документированию произведенных ОРМ;
- содействие использованию результатов ОРМ в процессе доказывания по уголовным делам в соответствии с положениями уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего собирание, проверку и оценку доказательств19.
Подобный подход был подвергнут критике в научной литературе, поскольку, по мнению специалистов, он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливает прокурора
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
на подмену ведомственного контроля20. Негативная оценка искусственному расширению области ответственности уполномоченного прокурора дается А.Я. Мыцыковым: «Сложилась ситуация, при которой прокуратуре вместо того, чтобы отвечать за точное и неуклонное применение законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений, соответствие требованиям законности процессуальных и оперативнорозыскных действий, приходится самой нести ответственность за раскрываемость и розыскные действия»21. Считается, что прокуратура все больше превращается из органа надзора за законностью в специальный орган по раскрытию преступлений. Задача же прокурорского надзора - в полной мере обеспечивать действенный надзор за исполнением оперативно-розыскными и следственными органами своих обязанностей, усиливать координирующую роль в организации борьбы с преступностью и ее предупреждения22.
Вместе с тем прямое указание на обязанность уполномоченных прокуроров способствовать выполнению задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан содержится в отраслевом приказе Генерального прокурора РФ23.
Возникает закономерный вопрос: за чем осуществляется надзор? За исполнением законов (за законностью) в ОРД или собственно за ОРД? С точки зрения теории прокурорского надзора - конечно, за исполнением законов при осуществлении ОРД! Иной подход уводит прокурора от решения собственно надзорных задач к разрешению ведомственных проблем. В результате может происходить смещение ответственности за упущения в работе ведомства в сторону прокурора. Прокурор, отвечающий за показатели ведомства, не может считаться свободным от интересов этого ведомства. Следовательно, с одной стороны, прокурору необходимо отвечать только за соблюдение закона, а с другой, не подменяя в своей деятельности органы ведомственного контроля, применением средств прокурорского надзора способствовать реализации задач ОРД. Причем контроль за организацией этой деятельности, за соблюдением прав и законных интересов граждан, за правомерностью и надлежащим использованием оперативно-технических средств осуществляют именно руководители ОРО. Они обеспечивают контроль за порядком ведения дел оперативного учета, рациональным и эффективным расходованием финансовых средств, выделяемых на ОРД. Сущность ведомственного контроля заключается в том, что он не имеет строго очерченных пределов, когда контролю подвергается вся ОРД в части исполнения и соблюдения не только законов, но и подзаконных актов. При этом руководителями ОРО в полном объеме проверяются количественные и качественные результаты деятельности ОРО, целесообразность выбора средств и методов осуществления ОРД24. Руководителям правоохранительных органов, в подчинении которых находятся оперативно-розыскные службы, предоставлено право издавать ведомственные нормативные акты, регулирующие деятельность указанных служб. Эти нормативные акты не должны подменять и заменять закон, они могут лишь регулировать порядок организации, тактику и методику выполнения конкретных ОРМ. Это означает, что ни один руководитель государственного органа не вправе своим ведомственным актом расширить полномочия оперативно-розыскной службы, находящейся в его подчинении25. Считаем, что одной из основных гарантий соответствия законам издаваемых органами, осуществляющими ОРД, ведомственных актов могло бы явиться правило о том, что такие акты в каждом случае должны получить согласование с Генеральным прокурором РФ, как это было предусмотрено в Законе РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (1992).
В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора за законностью в ОРД являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленный порядок проведения ОРМ, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД. Анализируя предмет прокурорского надзора за законностью в ОРД, следует учитывать, что до внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в январе 1999 г. вопросы тактики, организации, методов и средств ОРД были выведены за пределы прокурорского надзора. Это положение вызывало справедливую критику практических работников, поскольку такое законодательное решение «выхолащивало» сущность прокурорского надзора за ОРД, позволяя руководителям органов, осуществляющих ОРД, отказывать надзирающим прокурорам в предоставлении определенных оперативно-служебных
документов, содержащих какие-либо сведения об организации, тактике, методах и средствах ОРД26. Сказанное не означает, что теперь прокуроры могут вмешиваться в выбор тактики, методов и средств осуществления ОРД либо принимать участие в организации ОРД.
Прокурор осуществляет надзор за исполнением норм Федерального закона об ОРД, поэтому его обращение к нормативным актам соответствующих органов, осуществляющих ОРД, оправданно и необходимо лишь тогда, когда без этого не представляется возможным дать оценку законности проведенных ОРМ, поскольку положения нормативных актов могут конкретизировать положения Закона, определять механизмы его исполнения. Так, ст. 6, 8, 9, 10 и 11 Федерального закона об ОРД предполагают конкретизацию их положений в ведомственных нормативных актах. Посему ч. 2 ст. 21 указанного Закона предусматривает право прокурора требовать представления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ27. По нашему мнению, прокурор, проверяя соблюдение законности, не может не затрагивать вопросы, в определенной степени связанные с организацией оперативной работы: своевременностью и точностью учета и регистрации материалов, полнотой и быстротой проверки, взаимодействию с органами следствия и дознания28. Отсюда прокурор может и должен знакомиться с оперативно-служебными документами, содержащими сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления ОРД. Однако прокурору не следует вторгаться в оценку правильности используемых в ОРД приемов и методов, если они не приводят к нарушениям определенных требований, установленных законом. Эту позицию разделяет А.А. Чувилев, обоснованно считая, что решения, носящие тактический характер, не относятся к предмету прокурорского надзора за ОРД29. Однако если применение тактических приемов противоречит Закону или может привести к его нарушению, прокурор обязан вмешаться и принять меры в соответствии со своими полномочиями.
Представляется проблемным вопрос определения специально-отраслевых полномочий прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов оперативными подразделениями органов, осуществляющих ОРД. Ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит бланкетную (отсылочную) норму. В ней дается ссылка на положения уголовно-процессуального законодательства и действующие федеральные законы Российской Федерации. Однако УПК РФ каких-либо специальных полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, прокурору не предоставляет. По УПК РФ уполномоченный прокурор наделен лишь правом дать указание органу дознания (ОРО) о проведении конкретных ОРМ (п. 11 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), причем не только по уголовным делам, находящимся в его производстве, как предусматривает ст. 7 Федерального закона об ОРД, а любым поднадзорным делам. Вместе с тем данное полномочие относится к полномочиям надзирающего прокурора в отрасли надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. При принятии такого решения презюмируется, что уполномоченный прокурор ознакомился как с материалами уголовного дела, так и с соответствующим делом оперативного учета и представляет себе организационно-технические возможности ОРО, которому направляется его указание. Правда, некоторые специалисты считают, что и прокурор не уполномочен обязывать органы, осуществляющие ОРД, использовать при выполнении его указаний определенные ОРМ, но вправе в необходимых случаях дать им рекомендации по этому вопросу30. Интересно, что и ранее действовавший УПК РСФСР не содержал перечня реальных полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД31 . Соответственно, специальные полномочия прокуроров при осуществлении надзора за законностью в ОРД устанавливаются в ч. 2 ст. 21 Федерального закона об ОРД, а порядок и условия их реализации конкретизируются в ведомственных приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. Кроме того, прокуроры могут использовать надзорные полномочия, закрепленные в ст. 22, 27 и 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Специалисты совершенно верно подчеркивают, что существующая неопределенность полномочий прокурора является обстоятельством, негативно влияющим на его возможности по принятию мер к защите прав и свобод человека и гражданина и установлению законности в ОРД, поскольку до настоящего времени отсутствует правовая база, необходимая для формирования четкого концептуального подхода к определению характера полномочий прокурора.
Еще одна проблема прокурорского надзора связана с тем, что арсенал актов реагирования в данной отрасли надзора носит традиционный и в какой-то мере ограниченный
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России М 4 (32) 2006
характер. Реагирование прокурора на допущенные нарушения должно быть эффективным. В этом должны быть заинтересованы и руководители ОРО. Общие указания прокурора об активизации ОРД редко достигают намеченной цели. Имеют смысл только указания на проведение конкретных ОРМ. В то же время такой акт реагирования, как представление прокурора, далеко не всегда рассматриваются надлежащим образом, не всегда принимаются действенные меры по устранению нарушений и наказываются виновные. Нередко руководители ОРО ограничиваются сообщением о рассмотрении представления прокурора на оперативном совещании, а виновные в допущенных нарушениях не наказываются, т.к. уже были наказаны ранее за аналогичные нарушения. Практика показывает, что эффективность представления повышается, если наряду с рядовыми исполнителями наказываются их руководители. Однако следует отметить, что ведомственные приказы по линии ОРД как МВД РФ, так и других правоохранительных ведомств не определяют механизм рассмотрения и реализации актов прокурорского реагирования.
Наконец, определяя задачу содействовать ОРО в их деятельности, до сих пор в полной мере не решен вопрос надлежащей организации надзора за законностью в ОРД, т.к. общее количество оперативно-розыскных материалов, которые необходимо проверить уполномоченным прокурорам, во много раз больше материалов доследственных проверок и уголовных дел. И хотя пока задача по проверке всех находящихся в производстве оперативно-розыскных материалов сейчас не ставится, тем не менее это снижает эффективность прокурорско-надзорной деятельности в этой сфере. Скажем, если в силу требований Генерального прокурора РФ уголовные дела в ходе расследования должны быть проверены все32, то считается, что в среднем по стране в год проверяется примерно 25-30% от общего количества оперативно-розыскных материалов, находившихся в производстве ОРО. При таком положении дел вряд ли можно говорить о возможности полноценно содействовать реализации задач ОРД подразделениям ОРО.
1 См.: Зникин В.К. Результаты ОРД в уголовном процессе // Законность. 2005. № 11; и др.
2 См., напр.: Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «О федеральной службе безопасности», Таможенный кодекс РФ и т.д.
3 См.: Указ Президента РФ №567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» от 18 апреля 1996 г.
4 См.: Постановление Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации «О состоянии организованной преступности в Российской Федерации и дополнительных мерах по усилению борьбы с ней» № 1 от 4 сентября 2006 г.
5 См.: Кобзарев Ф. Координационная деятельность по борьбе с преступностью // Законность. 2005. № 4.
6 См.: Исаенко В. Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью по расследованию серийных убийств // Законность. 2005. № 9.
7 См.: Дербенев А.П. Взаимодействие следователя и органа дознания при расследовании преступлений: Учебное пособие. М., 1983. С. 9.
8 См.: Менькин И.В. О доказательственном значении аудио- и видеозаписей в уголовном процессе // Журнал российского права. 2001. № 9.
9 См.: Ларин А.М. Расследование по уголовному делу. Планирование, организация. М., 1970. С. 114; Бердичевский Ф.Ю. Взаимодействие органов следствия и дознания как организованная система // Советское государство и право. 1973. № 12; Дербенев А.П. Взаимодействие следователя и органа дознания при расследовании преступлений: Учебное пособие. М., 1983. С. 11; Комлев Б.А. Раскрытие умышленных убийств по делам, приостановленным в случае неустановления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Грозный, 1988. С. 52; Бедняков Д.И. Непроцессуальная информация и расследование преступлений. М., 1991. С. 93-94; и др.
10 См.: Комлев Б.А. Раскрытие умышленных убийств по делам, приостановленным в случае неустановления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Грозный, 1988. С. 51.
11 См.: Бедняков Д.И. Непроцессуальная информация и расследование преступлений. М., 1991. С. 96.
12 См.: Рохлин В.И. Следователь: положение и полномочия // Законность. 2005. № 10.
13 См.: Кореневский Ю.В., Токарева М.Е. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности в доказывании по уголовным делам: Методическое пособие. М., 2000. С. 55.
14 См. там же. С. 58.
15 См.: Шадрин В.С. Уголовно-процессуальная деятельность прокурора и органов предварительного расследования. Досудебное производство. СПб., 2005. С. 41.
16 См.: Есина А.С. Каким должно быть содержание отдельного поручения следователя? // Российский следователь. 2002. № 2.
17 См.: п. 1 и 1.4. Решения расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
30 января 2004 г.; п. 2 Решения расширенного заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 3 февраля 2006 г.
18 См.: Постановление Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации «О совершенствовании взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков» от 12 ноября 2004 г.; Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ №29-52006 «О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии незаконному обороту наркотиков» от 19 апреля 2006 г.
19 См.: Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): Учебное пособие. СПб., 2003. С. 26.
20 См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 110-111.
21 См.: Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. № 1.
22 См.: Шалумов М.С. Прокуратура. Проблемы требуют решения // Законность. 2001. № 4.
23 См.: п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25 апреля 2000 г.
24 См.: Козусев А.Ф. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2002. С. 81-92.
25 См.: Басков В.И. Комментарии к законодательству об оперативно-розыскной деятельности и органах ФСБ // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 2.
26 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.И. Рохлина. СПб., 2000. С.213.
27 См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» / Под ред. И.Н. Зубова, В.В. Николюка. М., 1999. С. 110.
28 См.: Рохлин В.И. Закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» и прокурорский надзор // Законность. 1995. № 12.
29 См.: Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. М., 1999. С.68.
30 См.: Жук О. О понятии и содержании оперативно-розыскного преследования // Законность. 2004. № 5.
31 См.: Сазонов Б. Прокурор и оперативно-розыскная деятельность // Законность. 1993. № 11.
32 См. Приказ Генерального прокурора РФ № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» от 5 июля 2002 г.
Д.Н. Шматов*, И.Н. Кондрат**, А.Г. Гурбанов***
Причины нарушения прав человека работниками уголовно-исполнительной системы России
В последние годы в российском обществе резко возросло значение социально-правовых ценностей, среди которых на первое место ставятся права и свободы человека и гражданина. Важная роль в реализации и защите прав и свобод человека и гражданина отводится учреждениям уголовно-исполнительной системы, сотрудники которых - нередко с риском для жизни - делают многое в данном направлении работы. Примерами могут служить операции по задержанию преступников, участие в боевых действиях на Северном Кавказе, оказание помощи гражданам при затруднительных или чрезвычайных для них обстоятельствах и так далее.
Вместе с тем используемые этими сотрудниками средства и методы работы бывают неадекватны реальным потребностям защиты прав человека, а в ряде случаев не соответствуют нормативным актам. Так, например, в докладе международной правозащитной организации «Хьюман Райтс Вотч» приводятся данные, в которых утверждается, что российские исправительные учреждения не избавились от такого серьезного порока, как необоснованное и противоправное применение силы, издевательства над заключенными, причем как со стороны сокамерников, так и администрации.
Нарушение прав человека работниками уголовно-исполнительной системы остается одной из серьезнейших проблем нашего общества. Проблема эта известна давно, но в настоящее время ее решение значительно затрудняется социально-экономическим положением в государстве.
Нарушению прав осужденных работниками уголовно-исполнительной системы способствуют различные причины. Вот некоторые из них:
- низкий статус работников УИС в глазах гражданского общества;
- низкая заработная плата сотрудников УИС;
- отсутствие высококвалифицированного персонала.
* Адъюнкт заочного обучения Самарского юридического института ФСИН России, майор внутренней службы.
** Кандидат юридических наук.
*** Старший следователь по особо важным делам прокуратуры Московской области, кандидат юридических наук, старший советник юстиции.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
