CC BY
14
УДК 336.143
ФОРМУВАННЯ М1СЦЕВИХ БЮДЖЕТ1В НА ЗАСАДАХ ДЕЦЕНТРАЛ1ЗАЦН
©2018 ДРЕП1Н А. В.
УДК 336.143
Дрешн А. В. Формування мкцевих бюджетiв на засадах децентралiзацiV
Визначено, що процес формування мкцевих бюджет'ю принципово вдосконалюеться та набувае нових рис за умов посилення фккально! децен-трал'ваци. Проанал/зовано doceid крат з ринковою i трансформацшною економ'жою щодо здшснення децентрал/зацШних процеав у ф'шансовш сферi за умов iснування об'ективних шституцшних 6ap'epie та обмежень. Окреслено базовi засади фккально! децентрал1зацИ в УкраЫ з ураху-ванням принципе едност!та збалансованост!, caMoemiÜHoemi, повноти й об(рунтованост!, результативностi й ефективност!, субсид'шрност!, цмьового використання pecypcie, справедливостi та неупередженост!, публ'тностi та прозоростi. Узагальнено та вдосконалено теоретико-ме-тодологмш засади оцтки р'юня фккально1децентрал'ваци на макро- та мшрор'юнях. Окреслено роль оргашв мкцевого самоврядуванняуздшснен-hí ф'шансово! полтики на pieni адмшктративно-територ'шльних одиниць. Сформульоеано осноенi законом!рностi децентрал1зацИ. Визначено особливост! реал'ваци податково! полтики на рег'юнальному pieni. Iдентиф'жоеано значения громадських'ш'щштие та контролю у формуеанш бюджетное полтики у сфер!еидатк!е. Охарактеризовано осноенi ендогенн! чинники впливу на процес формування мщевих бюджет'ю з огляду на стратегмне завдання забезпечення сталого економЫного зростання.
Ключовi слова: бюджетна полтика, фккальна децентрал/зац/я, мкцев/ бюджети, територ'шльна громада, економЫне зростання, економЫна
ефектившсть.
Формул: 6. Bi6n.: 14.
Дремн Антон Вшторович - депутат Кшвсько! мкько! ради VIH скликання, член nocmiÜHoi komícíi з питань бюджету та соцшьно-економЫного розвитку (вул. Хрещатик, 36, Ku'ie, 01044, Украша) E-mail: antdrepin§gmail.com
УДК336.143
ДрепинА. В. Формированиеместныхбюджетов на основах децентрализации
Определено, что процесс формирования местных бюджетов принципиально совершенствуется и приобретает новые черты при условиях усиления фискальной децентрализации. Проанализирован опыт стран с рыночной и трансформационной экономикой относительно осуществления децентрализационных процессов в финансовой сфере при условии существования объективных институциональных барьеров и ограничений. Очерчены базовые принципы фискальной децентрализации в Украине с учетом принципов единства и сбалансированности, самостоятельности, полноты и обоснованности, результативности и эффективности, субсидиарности, целевого использования ресурсов, справедливости и беспристрастности, публичности и прозрачности. Обобщены и усовершенствованы теоретико-методологические принципы оценки уровня фискальной децентрализации на макро- и микроуровнях. Очерчена роль органов местного самоуправления в осуществлении финансовой политики на уровне административно-территориальных единиц. Сформулированы основные закономерности децентрализации. Определены особенности реализации налоговой политики на региональном уровне. Идентифицировано значение общественных инициатив и контроля в формировании бюджетной политики в сфере расходов. Охарактеризованы основные эндогенные факторы влияния на процесс формирования местных бюджетов, учитывая стратегическую задачу обеспечения постоянного экономического роста. Ключевые слова: бюджетная политика, фискальная децентрализация, местные бюджеты, территориальная община, экономический рост, экономическая эффективность. Формул: 6. Библ.: 14.
Дрепин Антон Викторович - депутат Киевского городского совета VIH созыва, член постоянной комиссии по вопросам бюджета и социально-экономического развития (ул. Крещатик, 36, Киев, 01044, Украинаj E-mail: antdrepin§gmail.com
UDC336.143
DrepinA. V. The Formation ofLocal Budgets on the Basis ofDecentralization
It is determined that the process offormation oflocal budgets isfundamen-tally improved and acquires new traits under conditions of enhancing fiscal decentralization. The experience of the countries with market and transformational economy as to implementing of decentralization processes in the financial sphere is analyzed, subject to existence of objective institutional barriers and restrictions. The basic principles of the fiscal decentralization in Ukraine are delineated, taking into consideration the principles of unity and balance, independence, completeness and validity, efficiency and effectiveness, subsidiarity, target use of resources, fairness and impartiality, publicity and transparency. The theoretical and methodological principles of assessing the level of fiscal decentralization at both the macro- and the micro-levels have been generalized and improved. The role oflocal government bodies in the implementation of financial policy at the level ofadminis-trative-territorial units is outlined. The basic regularities of decentralization are formulated. The features of implementation of tax policy at the regional level are defined. The importance of public initiatives and control in the formation of budget policy in the field of expenditure has been identified. The main endogenous factors influencing the process of formation oflocal budgets are characterized, taking account of the strategic goal of ensuring their constant economic growth.
Keywords: budget policy, fiscal decentralization, local budgets, territorial community, economicgrowth, economicefficiency. Formulae: 6. Bibl.: 14.
Drepin Anton V. - Deputy of the Kyiv City Council of the 8th Convocation, Member of the Standing Committee on Budget and Socio-Economic Development (36 Khreshchatyk Str., Kyiv, 01044, Ukraine) E-mail: antdrepin§gmail.com
Удосконалення MexaHÍ3MÍB публiчного адмшь стрування в Укра'М в^дбуваеться з дотриман-ням загального вектора фшансово! децентра-лiзащI. Ефектившсть та результатившсть функцюну-вання економiчниx агенпв прямо залежить не лише в^д обсягу i структури фшансування, а й в^д широти
делегованих повноважень, спектра можливостей щодо розпорядження та використання ввiрениx ним ресурав. Прюритетшсть запипв та штереав терито-рiальниx громад, репрезентованих органами мшцево-го самоврядування, за сучасних умов е незаперечною. З огляду на сказане особливо! актуальной набувають
питання узгодження загальнонацюнальних цiнностеи i3 потребами теритс^альних громад, а також урегулю-вання низки соцiально-економiчних питань з метою тдвищення рiвня сусп1льного добробуту в контекстi трансформаци теоретико-методологiчних i практич-них пiдходiв до формування мiсцевих бюджетiв.
Комплекс питань, пов'язаних з формуванням i виконанням мшцевих бюджетiв за умов децентраль заци розглядався багатьма зарубiжними доЫдника-ми, зокрема А. Афонсу [1], Л. Де Мело [2], Х. Мар-тшес-Васкесом [3], Р. А. МасгреИвом [4], В. Танзi [5], Т. Тер-Мшассян [6], У. I. Оутсом [7; 8], Ч. ТСбу [9] та шшими. Серед вiтчизняних досл^днишв вагомиИ вне-сок у розробку зазначено! науково! тематики зробили З. С. ВарналИ [10], Т. В. Канева [11], Л. В. Лисяк [12], I. О. Лунша [13], I. Я. Чугунов [14]. Процеси формування мкцевих бюджепв за умов децентралiзацii вимагають грунтовного вивчення з урахуванням позитивного досв^ду розвинених та емерджентних еко-номш, тому подальшi дослiдження в цш сферi е до-ц1льними та актуальними.
Метою дано! статт е систематизащя та погли-блення теоретико-методолопчних положень щодо формування мiсцевих бюджепв за умов децентраль заци.
Фшансовий аспект децентралiзацii е актуаль-ним i популярним предметом вивчення, про що свiдчить широке застосування в зах^д-ному науковому дискурсi протягом останшх 50 ро-кiв сумiжних термШв «фiскальна децентралiзацiя» (fiscal decentralization) [1- 3; 5; 6] та «фккальний фе-дералiзм» (fiscal federalism) [4; 5; 7; 8].
Фшкальна децентралiзацiя визначаеться як рацiональне делегування певних бюджетно-подат-кових функцiИ вiд центральних шституцш вико-навчо! влади органам мшцевого самоврядування. Децентралiзацiя як об'ективний процес перебувае одночасно в соцiально-економiчнiИ, полiтичнiй, мо-рально-етичнiИ площинах, торкаючись практично вах сфер життя суспкьства. ФiскальниИ федералiзм (термiн Рiчарда Абеля Масгрейва, популяризований Уоллесом I. Оутсом, автором «децентралiзацiИноi теореми» (Decentralization Theorem) е специфiчною моделлю вертикально!' структури публiчного сектора та не пов'язаний з конституцшним устроем держави, осюльки в ус1х кра'!нах продукування суспкьних благ здiИснюеться установами та оргашзацями, кторич-но та фактично шдпорядкованими центральним або мiсцевим самоврядним владним iнституцiям, i фшан-сованими з бюджепв вiдповiдних рiвнiв [7]. У другш половинi ХХ - на початку XXI столитя для постш-дустрiальних та емерджентних економiк характерний сшльний вектор, спрямований на шдвищення ефек-тивностi функцiонування публiчних фшанав шляхом делегування центральними iнституцiями виконавчо! влади низки повноважень органам мкцевого само-
врядування (зi створенням належно! системи ресурсного забезпечення дiяльностi останнiх).
Передумови реалiзацГ! децентралiзацiйних за-ходiв iнституцiйно визначено нащональним законо-давством. Наприклад, вiдповiдно до чинно! редакцГ! ст. 2 Бюджетного кодексу Укра!ни передбачено шну-вання мкцевих бюджетiв, у т. ч. обласних, районних бюджепв та бюджетiв мкцевого самоврядування, до складу яких вГдносять бюджети територiальних громад ал, !х об'еднань, селищ, мiст (зокрема, райошв у мiстах) та бюджети об'еднаних територiальних громад. Формування мкцевих бюджетiв здiйснюeться iз дотриманням базових принцишв eдностi та збалан-сованостi, самостiйностi, повноти й обгрунтованос-тi, результативностi й ефективностi, субсидiарностi, ц1льового використання ресурсiв, справедливостi та неупередженосп, публiчностi та прозоростi. У за-гальному випадку мiсцевi бюджети виступають:
+ фiнансовою платформою автономност функ-цiонування органiв мiсцевого самоврядування, шструментом провадження фшансово-економiчно! полiтики на рiвнi адмшштратив-но-територiально! одиницi; + важливим джерелом фшансування програм економiчного i соцiального спрямування та мехашзмом перерозпод1льних процесiв на регюнальному рiвнi; + чинником ендогенного економiчного зро-стання та базою фшансово! стабiльностi ад-мiнiстративно-територiальних одиниць.
Традицшна теорiя децентралiзацГ! визначае ш-ституцiйнi засади розподглу функцгй мгж ргз-ними рГвнями влади та детермшуе вгдповгднг iнструменти для виконання цих функцш. Децентра-лiзацiя будуеться на Где!, що виключною прерогативою уряду е забезпечення макроекономiчно! стшко-стг та стабiльностi, нацюнально! безпеки й оборони, а також надання допомоги сощально незахищеним верствам сусшльства, у той час як гншг функцГ! щодо управлiння публГчними фiнансами можуть г мають бути делеговаш мГсцевим самоврядним шститущ-ям. ДецентралГзащя мае об'ективнГ межГ, якщо певнГ функцГ! фГнансово! полГтики можуть та мають бути надаш мкцевому самоврядуванню, подГбне твер-дження не застосовуеться стосовно, наприклад, !"! мо-нетарно! складово!: делегування функцГй у цш сферГ могло б призвести до провадження експансивних за-ходГв на рГвнГ адмГнГстративно-територГальних одиниць, наслГдком чого, за моделлю Чарльза ТГбу [9], стала б небажана мГгращя.
Комплекс завдань Гз реалГзацГ! програм у сферах охорони громадського здоров'я, початково!, се-редньо! та професГйно-технГчно! освГти, фГзичного та духовного розвитку, а також розбудови транспортно! та сощально! шфраструктури за принципом субсидь арностГ доцГльно делегувати органам мшцевого са-
моврядування. Емшричний досвГд доводить, що зде-б1льшого зв'язок мiж громадою i органом самовряду-вання, який !i репрезентуе, е достатньо щ1льним для формування оптимального за структурою та обсягом пакета сусшльних послуг i благ, фшансування яких коштом мГсцевих бюджетiв можливе та доц1льне.
Органи мiсцевого самоврядування, згiдно зi згаданою теорiею, мають фiнансувати проду-кування послуг та благ, обсяг i динамка спо-живання яких визначаеться регюнальною специфь кою. У свковш практицi повсюдно використовуеться категорiя «ефективного рiвня випуску «мiсцевих» сусп1льних послуг i благ» (the efficient level of output of a "local" public goods) [7], що описуе ситуащю, коли сума граничних вигод населення адмШстративно-те-риторiальноi одиницi рiвна граничним витратам, по-несеним з метою виробництва зазначених послуг та благ, тобто виконуеться умова (1):
ZMBLGr = MCLG, (1)
1=1
де MBLGi - шдивкуальна гранична вигода мешкан-ця адмiнiстративно-територiальноi одинищ вiд отри-мання набору суспкьних послуг i благ, фшансованих коштом мiсцевого бюджету;
n - чисельшсть населення адмшштративно-те-риторiально! одинищ;
MCLG - граничш витрати мшцевого бюджету на виробництво сусп1льних послуг та благ.
Як правило, ефективний рiвень випуску «мк-цевих» суспкьних послуг i благ суттево варшеться в рiзних адмiнiстративно-територiальних одиницях через некентичшсть граничних вигiд i граничних ви-трат. Важливим завданням фккально! децентралГза-цГ! видаеться досягнення консенсусу щодо вартостi утримання пу6лГчного сектора, а також перманентне зростання суспкьного добробуту як на регюнально-му, так i на нацiональному рГвнях.
Виробництво сусп1льних благ i послуг фшан-суеться i державним, i мiсцевими бюджетами, тому iснуе об'ективна потреба визначення пропорцГИ та рГвня децентралiзацii. Iснуе декiлька методик ощню-вання фiскально! децентралiзацii, що застосовуються у вГтчизнянш та свГтовГИ практищ. При цьому слГд зауважити, що децентралiзацiя може бути визначена окремо за параметрами дохГдно! та видатково! скла-дових бюджету.
Важлива роль у формуванш дохГдно! частини бюджету належить податковим надходженням, тому доцГльно розглянути методику ощнки податково! децентралiзацii, яка передбачае закршлення подат-кових надходжень за рГзними рГвнями бюджетно! системи з метою стимулювання економiчного росту. У кра!нах ОЕСР використовуеться така стандартна класифкащя податкових надходжень залежно вк реально! спроможностГ органiв мiсцевого самовряду-вання щодо !х контролю:
1) надходження вГд сплати податшв, ставки та база оподаткування для яких детермшуеться органами мкцевого самоврядування (Trevx);
2) податковi надходження, щодо яких органи мшцевого самоврядування можуть регулювати лише базу (Trev2);
3) податковi надходження, щодо яких шституцГ! мiсцевого самоврядування можуть регулювати ви-ключно ставки (Trev3);
4) податковi надходження, що розподГляються мГж бюджетами рГзних рГвнГв (Trev4);
5) надходження вк сплати мГсцевих податшв, ставки та база оподаткування для яких визначаеться на центральному рГвш (Trev5).
СтупГнь абсолютно! податково! децентраль зацГ! (absolute level of decentralization by tax revenues) може бути визначений для мГсцевих бюджепв на основГ моделi (2) як частка сумарного значення трьох перших компоненпв у загальнш ве-личинГ податкових надходжень зведеного бюджету TrevCB (consolidated budget's tax revenues):
Trevi + Trev 2 + Trev3
ALDTrev
■ 100%, (2)
TrevcB
BigHOCHMM CTyniHb nogaTKOBo! AецентраAiзацГi (relative level of decentralization by tax revenues) BM3Ha-naeTBCH 3a MogeAAro (3) cniBBigHomeHHHM nogaTKOBux HagxogxeHb мiсцeвмx 6roAxeriB TrevLB (local budget's tax revenues) go 3araAbHoro o6cary nogaTKOBux Hagxo-A^eHb 3BegeHoro 6rog^eTy:
TrevLB
RLDTrev - '
■ 100%.
(3)
TrevcB
СтупГнь податково! децентралГзацГ! вв ажаеться достатшм, якщо територГальнГ громади реально надь ленГ фГнансовими ресурсами, адекватними !х видат-ковим зобов'язанням у вГдповГдному перГодГ. ПерелГк податшв i зборГв, що можуть бути включеш до числа мГсцевих, визначаеться шдивкуально, враховуючи ГнституцГИнГ умови [11]. Наприклад, в УкраШ згГдно з чинним законодавством до мГсцевих бюджетГв зара-ховуються платежГ, пов'язанГ зГ справлянням податку на майно (що штегруе податок на нерухоме майно, вкмшне вГд земельно! дГлянки, транспортний податок, плату за землю), единого податку, податку на доходи фГзичних оаб, акцизного податку Гз реалГзо-ваних пГдприемствами роздрГбно! торпвлГ пГдакциз-них товарГв, туристичного збору, збору за мГсця пар-кування транспортних засобГв.
ДослГдження обсягу та структури неподатко-вих надходжень мГсцевих бюджетГв дозволяе ощ-нити певш децентралГзацГИнГ процеси. Наприклад, у сучасних умовах вГдбуваеться перегляд парадигми фшансування мережГ бюджетних установ, поступова вГдмова вГд низькоефективного кошторисного фГнан-сування, генетично пов'язаного з централГзованою бюджетною системою, та перетворення зазначених
економГчних суб'ектГв на повноцГнних учасникГв ринку, що активно розвивають маркетинговГ полГтику i стратегГю, нарощують власний комерцшний потен-цГал у частиш надання профГльних i сумГжних послуг понад гарантований державою обсяг на платшй осно-вГ. Частка власних надходжень бюджетних установ у загальному обсязГ !х фГнансових ресурсГв характе-ризуе вГдносну фГнансову автономГю цих шституцш. ФГнансова ж автономГя е суттевою умовою погли-блення фГскально! децентралГзацГ!.
КрГм податкГв та зборГв, а також власних надходжень мережГ бюджетних установ, джерелами фор-мування фГнансового потенцГалу адмшштративно-територГальних утворень е доходи вГд власностГ та шдприемницько! дГяльностГ, адмГнГстративнГ збори та платежГ, доходи вГд некомерцшно! господарсько! дГяльностГ, доходи вГд операцш з капГталом тощо. Органи мГсцевого самоврядування повиннГ усГляко сприяти збГльшенню вГдповГдних надходжень, вна-слГдок чого можливо яшсшше та повнГше задоволь-няти регГональнГ запити та потреби в сусшльних благах i послугах.
АналГз бюджетних видаткГв також допомагае сформулювати уявлення про рГвень децентралГзацГ! фГскально! системи. Так, у вГтчиз-нянГИ оцГннГИ практищ застосовують ваговий кое-фГцГент або рГвень видаткГв (level of decentralization by expenditures) оргашв мГсцевого самоврядування ExpLB (local budgets's expenditures) у видатках зведено-го бюджету ExpCB (consolidated budgets's expenditures), що обчислюеться за методикою (4):
тгл _ ExPLB LDExp -
LDexp adm div i
LExpi
StExP adm div i + LExPi
•100%, (5)
• 100%.
(4)
Ехрсв
Високим вважаеться рiвень децентр алiзацГi, за якого коефщент перевищуе 0,45 (45%); якщо показ-ник менший вк 0,30 (30%), то дослiджувана система характеризуеться високою централiзацiею.
Подiбна методика мае шституцшш обмеження щодо практичного використання, осккьки розпо-д1л продукованих адмшiстративно-територiальни-ми одиницями благ i послуг (вартiсть яких лежить в основi видаткiв мiсцевих бюджетiв) у бкьшосп краiн е нерiвномiрним. Осккьки громадськi потреби i запити щодо специфiчних благ i послуг також сут-тево варiюються в рiзних регiонах, то, на нашу думку, запропонована вище методика мае суттевi недолiки: в окремих адмiнiстративно-територiальних одини-цях рiвень децентралiзащi може бути надвисоким, тодi як в шших - низьким, а загальний усередне-ний ваговий коефiцiент для нащонально! економiки в такому разi залишатиметься малоiнформативним. Пропонуемо здiйснювати аналiз рiвня централiзащi фiнансування сусп1льних послуг i благ для кожно! територiально-адмiнiстративноi одинищ шдивку-ально на основi моделi (5):
де LD
i - рГвень децентралГзацГ! фГнансув ан-
Exp adm div i
ня сусшльних послуг i благ в г'-ш адмШстративно-територГальнГИ одиницГ (administrative division's level of decentralization by expenditures);
LExpi - обсяг видаткГв мГсцевого бюджету (expenditures of local authorities) ¿-о! адмШстративно-територГальнш одинищ на виробництво суспкьних благ i послуг;
StExpadm div i - обсяг видаткГв державного бюджету (expenditures of the state budget) на виробництво сусшльних послуг i благ для ¿-о! адмшштратив-но-територГальнш одинищ.
Формування фшансово! полГтики у сферГ видаткГв набувае особливого значення в умовах децентралГзацГ!. Обсяг виробництва суспкь-них благ i послуг мае задовольняти наявш та потен-цГИнГ запити громадськост за обсягом i структурою. У разГ перевиробництва !хня вартГсть для споживаць-кого контингенту пропорцГИно зростае, а обсяг отри-муваних ними вигод залишаеться незмГнним (або благо набувае ознак антиблага i знижуе сукупний рГвень задоволення потреб споживача). У такому разГ тотожшсть (1) перетворюеться в нерГвшсть (6):
TMBLGr <MCLG. (6)
1=1
ВартГсть суспкьних послуг i благ для спожива-чГв умовно ототожнюеться з величиною сплачуваних ними податкГв i зборГв. Порушення умови (1) свГдчи-тиме про вГдносне здороження вартостГ надання за-значених послуг, зниження рГвня добробуту, глибин-ний дисбаланс у фшансовш сферГ. Це спонукатиме платнишв податкГв до активного пошуку легальних i нелегальних шляхГв оптимГзацГ! власних податкових платежГв, попршення податково! дисциплГни. КГн-цевим результатом буде недоотримання бюджетом коштГв та неспроможшсть фГнансувати Иого основнГ борговГ зобов'язання. ЩГльнГсть та чутливГсть зв'язку мГж органами мГсцевого самоврядування i терито-рГальною громадою дозволяе уточнювати та адаптивно коригувати бюджетш плани та прогнози, що з об'ективних умов не завжди можливо в разГ макро-економГчного наукового передбачення.
У вГтчизнянш науцГ та практищ застосовуються економГчна, функцГональна та програмна класифша-цГ! бюджетних видаткГв [14]. ЗарубГжш дослГдники наголошують, що на основГ аналГзу динамГки бюджетних видаткГв та темшв економГчного зростання можна здГИснити !х подк на продуктивнГ та непро-дуктивш Через вГдмГнностГ у природно-клГматичних умовах, чисельностГ населення, виробничому профГлГ регюну, обсязГ та структурГ валового регюнального продукту, споживчих традицГях тощо Гдентичш бю-
джетш видатки, здшснюваш в рiзних адмшштратив-но-територiальних одиницях, можуть бути в^днесеш як до продуктивних, так i до непродуктивних. В умо-вах децентр^зацц органи мiсцевого самоврядуван-ня повиннi здiйснювати аналiз впливу композицшно! структури бюджетних видаткiв мiсцевого бюджету на економiчне зростання регiону.
Бюджетна полiтика органiв мiсцевого самовря-дування у сферi видаткiв повинна будуватися з ураху-ванням лагових ефектш та неоднорiдного характеру впливу суспкьних благ i послуг на добробут терито-рiальноi громади. Наприклад, видатки на вкновлення i розбудову регюнально! транспортно! шфраструк-тури можна оцшити з достатньою об'ективнiстю, оск1льки вони мають ушверсальний i безадресний характер, шдвищуючи добробут всiх осiб, що постш-но проживають або тимчасово перебувають в межах певно! адмiнiстративно-територiальноi одиницi. Видатки на освпу i охорону здоров'я впливають на конкретних споживачiв освiтнiх та медичних послуг вкповкно, тому оцiнка якосп названих соцiальних послуг матиме суб'ективний характер.
Важливою iнституцiйною умовою е закршлен-ня в ст. 1 Закону Украши «Про мiсцеве само-врядування в Украiнi» категори «бюджет роз-витку». Пiд останнiм розумготь доходи та видатки мiсцевих бюджепв, утворенi та використовуванi для виконання програм соцiально-економiчного розви-тку (пов'язаних iз здiйсненням швестицшно'1 дiяль-носп), змiцнення фiнансовоi та матерiальноi бази вк,повкно1 адмiнiстративно-територiальноi одиницi (з метою розширеного вiдтворення), а також для по-гашення мiсцевого боргу.
Ст. 7 Бюджетного кодексу Украши детермшуе сукупшсть принципiв, на яких будуеться впчизняна бюджетна система. Серед них важливе мкце посiдае принцип субсидiарностi, за яким рiзнi види видатшв розпод1ляються мiж державним i мкцевими бюджетами, а розподiл ресурав мiж мiсцевими бюджетами Грунтуеться на об'ективнш потребi максимального наближення надання гарантованих публiчних послуг безпосередньо до !х споживача. На практицi принцип субсидiарностi реалiзуеться, зокрема, через шнуван-ня бюджетiв громадських iнiцiатив, що е прикладом партиципаторного бюджетування. У нашш державi такi бюджети створюються iз використанням позитивного зарубiжного досвiду. Органи мiсцевого само-врядування щорiчно на пiдставi рiшення про в^ддо-вiдний мiсцевий бюджет формують бюджет громадських шщатив, з метою реалiзацГi проектiв локального значення, обраних на конкурснш основь Цi ж iнституцГi встановлюють вимоги щодо форми i змш-ту проекпв, порядку проведення й оприлюднення результапв конкурсу, прав i повноважень учаснишв процесу (зокрема авторiв проекпв, експертних груп, координацiйних рад тощо) тощо. Принциповим е
факт, що вибГр проектГв, якГ пГдлягатимуть реалГзацГ!, здГИснюеться безпосередньо членами територГально! громади; це мШмГзуе ИмовГрнГсть використання ад-мГнГстративних важелГв впливу.
Весь комплект документГв щодо реалГзацГ! бюджету громадських шщатив тдлягае безумовному оприлюдненню та наданню за запитом визначено! форми з метою виконання умов Закону Украши «Про доступ до публГчно! шформаци». Встановлення будь-яких штучних обмежень щодо оприлюднення шформаци про видатки чи шше розпорядження бюджетни-ми коштами суворо забороняеться.
1ншим значимим аспектом фшкально! децентра-лГзацГ! е можливГсть застосування специфГчних фГнансових ГнструментГв (наприклад, здшснення мГжбюджетних трансфертГв), а також використання вкьного залишку коштГв мГсцевих бюджетГв (що виникае в разГ перевищення залишку коштГв '1х за-гального фонду над оборотним залишком коштГв на кшець бюджетного перюду). У зарубГжнГИ фГнансовГИ практицГ для позначення цих ГнструментГв викорис-товуються дещо вГдмшш категори: «мГжбюджетнГ гранти» (intergovernmentalgrants) i «подГл доходами» (revenue sharing) вГдповГдно.
У найзагальшшому випадку мГжбюджетнГ трансферти забезпечують розширення спектра до-даткових вигГд для адмшштративно-територГальних одиниць, «фГскальне вирГвнювання» (fiscal equalization) регюшв на основГ збалансування !х потреб та спроможностей (завдяки чому полшшуеться конкурентна ситуащя на нацГональному ринку), а також за-гальне вдосконалення податково! системи. У вггчиз-нянГИ бюджетно-податковш практицГ розрГзняють трансферти з державного бюджету мГсцевим бюджетам (субвенцГ!, базовГ, додатковГ та стабГлГзацГИнГ до-тацГ!), реверснГ дотацГ! та трансферти мГж мГсцевими бюджетами.
Порядок i мехашзм здГИснення мГжбюджетних трансфертГв визначаеться нормативною складовою шституцшного середовища публГчних фшанав. Наприклад, в УкраМ зпдно з ч. 2 ст. 108 Бюджетного кодексу та Постановою Кабмшу вГд 15 грудня 2010 р. № 1132 «Про затвердження Порядку перерахування мГжбюджетних трансфертГв» визначено, що Казначейство здшснюе перерахунок бюджетам мГсцевого самоврядування (зокрема бюджетам об'еднаних те-риторГальних громад, якГ створюються зпдно Гз законом i перспективним планом !х формування), для яких передбачеш мГжбюджетнГ трансферти, вГдповГд-но до розпису державного бюджету в рГвних частинах: 1) базово! дотацГ! щодекади в останнш день декади, за III декаду грудня - до 25 числа; 2) освиньо! та медично! субвенцш двГчГ на мГсяць до 10 та 25 числа. !ншГ типи субвенцГИ з державного бюджету перераховуються Казначейством в обсягах, визначених законом про Державний бюджет Украши на вГдповГдний рГк, на ра-
хунки мшцевих бюджепв, в^дкрит в органах Казначейства, зпдно з розписом держбюджету (у разi перераху-вання i3 його спецiального фонду - в межах i коштом в^дпов^дних надходжень). Важливим i принциповим е ц1льове призначення мiжбюджетних трансфертiв.
У свиовш практицi розрiзняють «умовнi» ("conditional grants") i «безумовнi» ("unconditional grants") мiжбюджетнi гранти (трансферти). За ви-значенням У. I. Оутса, «умовш» мiжбюджетнi гранти мають певш обмеження, щодо використання коштiв рецишентами, тодi як «безумовнi» е одноразовими переказами (lump-sum transfers), що можуть викорис-товуватися будь-яким способом за бажанням одер-жувача. Досмдник вiдзначае, що «безумовш» мiжбю-джетш гранти е типовим шструментом фiскального вирiвнювання адмiнiстративно-територiальних утво-рень. Погоджуючись з автором щодо теоретично! придатносп подiбного «безумовного» iнструменту за наявностi вiдповiдного шституцшного забезпе-чення, зазначимо, що, на нашу думку, використання «безумовних» мiжбюджетних трансфертiв недощль-не для емерджентних економiк: в^дсутшсть ц1льового призначення фактично нiвелюе шститут фшансово-го контролю та аудиту, ускладнюе процедури оцшки ефективностi та результативности створюе умови для порушень бюджетного законодавства i зловжи-вань у фшансовш сферi.
Загальний рiвень фiскальноí децентралiзацii може бути оцшений на основi комплексного вивчен-ня рiвнiв податково! децентралiзацii, автономностi у провадженш бюджетно! полiтики у сферi видаткiв, прозоростi та функцiональноí ефективносп використання мiжбюджетних трансфертiв.
Зштавлення рiвня фiскальноi децентралiзацií iз загальною макроекономiчною динамiкою дае пiдстави для певних висновшв. Ретроспектив-ний аналiз доводить, що висока централiзацiя характерна переважно для постколошальних кра!н, що розвиваються (як наслiдок фiнансово-економiчноi полiтики колишнiх метрополiй), а також для низки емерджентних економш, у межах яких здшснюеться початковий етап переходу в1д ригiдноi та шерцшно! командно-адмiнiстративноi до ринково'1' економь ки. Класичш ринковi економiки розпочали проце-си фiскальноi децентралiзацií та федералiзацii ще в 1960-1970-х рр.., набуття транзитивними економь ками базових рис нових ринкових також здебмьшого супроводжуеться iмплементацiею децентралiзованоí моделi бюджетно'1 системи, а достатшй рiвень децен-тралiзацii свiдчить про успiшнiсть обрано'1 крашою стратеги розвитку.
На основi значного досв1ду провадження розви-неними ринковими та транзитивними економшами фiскальноí децентралiзацií можна вид1лити низку за-кономiрностей, зокрема:
+ за ефективного Парето-розподку ресурсiв можна висунути презумпцiю про в^чутну перевагу децентралiзованого надання суспкь-них благ i послуг з урахуванням локальних ефекпв та звичаево-традицшно! складово! iнституцiйного середовища; + величина сукупних i граничних вигод, одер-жуваних населенням регiону за умов децен-тралiзованого надання благ, залежить одно-часно вiд ступеня неоднородной сусп1льних запитiв у рiзних територiально-адмшiстра-тивних одиницях та в^ розбiжностей у сукупних i граничних витратах, необхiдних для надання в^дпов^них благ; + вiдносна варпсть сусп1льних благ може бути визначена одним iз основних критерив та ка-талiзаторiв механiчного руху населення.
НаЫдки фiскальноi децентралiзацГi для на-цiональноi економiки в ц1лому е прогнозо-вано позитивними, проте неоднозначними та контроверсiйними для рiзних економiчних аген-тiв. Наприклад, розглядаючи податкову складову цього явища, можна стверджувати, що регулювання бази оподаткування органами центрально! виконав-чо! влади дозволяе створювати ^ентичш умови для платнишв податкiв на всiй територи кра!ни, нехтую-чи водночас вiдмiнностями в податковому потенцiалi адмiнiстративно-територiальних одиниць; водночас базисний принцип едност при реалiзацГi податково! полiтики проявляеться в регулюванш ставок з метою ушфкаци податкового навантаження. 1снування iн-ституту державного контролю за встановленням по-даткових тльг виконуе превентивну функцiю щодо небажаного мехашчного руху населення, проте сут-тево знижуе стимули економiчних агенпв для шд-вищення ефективностi та результативност власно! дiяльностi. Здiйсненню ефективно! фiскально! децен-тралiзацii мае передувати масштабна шдготовча робота, що включатиме планово-прогностичну дiяльнiсть iз визначення всiе! множини потенцiйних наслiдкiв фккального федералiзму. Доц1льним видаеться по-шук нових способiв i моделей взаемодш фiнансових iнституцiй (одночасно на макро-, мезо- та мiкрорiв-нях) iз платниками податкiв, використання класичних важелiв та iнструментiв ризик-менеджменту тощо.
1нституцшна спроможнiсть владних iнституцiй (за умов шнування належних нормативно-правово! бази, аналiтичного iнструментарiю та шформацшно-го забезпечення для коригування певних податшв) мае бути ультимативним критерiем при розподш податкiв за рiвнями бюджетно! системи в контекста фккально! децентралiзацГi.
На процеси формування мкцевих бюджетiв впливають:
+ державний устрiй та адмшштративно-тери-торiальний под1л, делегування управлiнських
функцш, характер розподку повноважень мiж iерархiчними рiвнями влади; + соцiально-економiчний розвиток територь альних утворень та економiчний потенцiал регiонiв;
+ iнституцiйнi традици мiсцевого самовряду-вання, тип економiчноi культури, наявнiсть базисних ознак громадянського сусшльства.
Прiоритетного вирiшення вимагають питання оптимiзащi кiлькостi територiальних громад, вкнов-лення та розвитку регiональноi шфраструктури, вдо-сконалення iнституту публiчного адмшштрування на основi запровадження стандартiв якост надання вiдповiдних послуг, запровадження механiзмiв гро-мадського контролю, дiевих планово-прогностичних практик, зокрема процедур оцшювання ефективност фiскальноi полiтики адмiнiстративно-територiальноi одиницi ще на стади 11 планування тощо.
Оптимiзацiя кiлькостi територiальних громад на практищ вiдбуваеться шляхом !х укрупнення, внасл^док чого скорочуються видатки на утримання адмШстративного апарату, акумулюеться фшансо-вi ресурси, необхiднi для реал1заци програм регю-нального розвитку. Таке укрупнення вiдбуваеться не довiльно, а з урахуванням об'ективних критерив (можлившть своечасного надання специфiчних послуг, наприклад у сферi безпеки й оборони, охорони здоров'я, освiти тощо) та думки громадськость Удо-сконалення композицiйноi структури територiаль-них громад мае створити базис для посилення ефек-тивност та результативностi !х фiнансовоi полiтики у сферах доходiв та видаткiв, синхронiзувати ресурс-ш потоки, максимального задоволення потреб i запи-тiв споживачiв сусп1льних благ i послуг.
Отже, процеси фискально! децентралiзацГí ха-рактернi для вах розвинених ринкових та бiльшостi емерджентних економiк iз сощ-альними прюритетами. Фiскальна децентралiзацiя передбачае не лише структурну трансформацш бю-джетно-податково! системи, а й перегляд концепту-альних онтолопчних засад публiчних фiнансiв. Деле-гування частини функцiй i повноважень центральни-ми органами виконавчо! влади шституцям мiсцевого самоврядування е виправданим з огляду на необйд-нить реалiзацГí принципу субсидiарностi. Водночас розмежування зазначених функцш i повноважень мiж владними iнститутами мае вiдбуватися виваже-но та з належним науковим обГрунтуванням. Одним iз визначальних критерив фiскальноi децентр^заци е щiльнiсть зв'язку мiж територiальною громадою та самоврядним органом, що Г! репрезентуе, здатнiсть владних шституцш забезпечити максимально ефек-тивне формування та виконання мкцевих бюджетiв, продукування сусшльних благ i послуг в обсязi та зi структурою, як задовольняють iснуючi й потенцш-ш запити громадськостi. Фiскальна децентралiзацiя
повинна розглядатися комплексно, з придгленням достатньо! уваги ii дохГдному (у т. ч. податковому) та видатковому компонентам, налагодженням меха-шзму мГжбюджетних трансферов, спрямуванням на економГчне зростання. ■
Л1ТЕРАТУРА
1. Afonso A., Hauptmeier S. Fiscal Behavior in the European Union: Rules, Fiscal Decentralization and Government Indebtedness. ECB Working Paper. 2009. No. 1054.
2. De Mello L. Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis. World Development. 2000. Vol. 28. No. 2. P. 365-380.
3. Martinez-Vazquez J., Lago-Penas S., Sacchi A. The Impact of Fiscal Decentralization: A Survey. Journal of Economic-Surveys. 2017. Vol. 31. Issue 4. P. 1095-1129.
4. Musgrave R. Theories of Fiscal Federalism. Public Finance. 1969. Vol. 24. Issue 4. P. 521-532.
5. Tanzi V. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects. In Paper presented at Annual World Bank Conference on Development Economics. 1995. P. 295-316.
6. Ter-Minassian T. Decentralization and Macroeconomic Management. IMF Working Paper. 1997. No. 97/155.
7. Oates W. E. An Essay on Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature. 1999. Vol. 37, No. 3. P. 1120-1149.
8. Oates W. E. Of the evolution of fiscal federalism: theory and institutions. National Tax Journal. 2008. Vol. 61. P. 313-334.
9. Tiebout C. M. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy. 1956. Vol. 64. No. 5. P. 416-424.
10. Варналш З. С., Бугай Т. В., Онищенко С. В. Бю-джетний процес в УкраУ: стан та проблеми шституцмного забезпечення : монографiя. Полтава : ПолтНТУ, 2014. 271 с.
11. Кансва Т. В., Рубан М. О. Податкове регулювання в контекст вдосконалення мiжбюджетних вщносин. Бiзнес 1нформ. 2017. № 8. C. 225-230.
12. Лисяк Л. В. Розвиток мiжбюджетних вщносин в Укра'ш в умовах податкового реформування. Економiчний прост'р. 2014. № 81. С. 125-137.
13. Лунша I. О. Бюджетна децентралiзацiя в УкраУ у контекст европейських тенденцм. 36ipHUK наукових праць Нацюнального ушверситету державноi' податковоi' служби Украни. 2016. № 2. С. 155-171.
14. Чугунов I. Я., Паачний М. Д. Фшансова полiтика Укра'ни в умовах глобалiзацN економ^и. ВсникКНТЕУ. 2016. № 5. С. 5-18.
REFERENCES
Afonso, A., and Hauptmeier, S. "Fiscal Behavior in the European Union : Rules, Fiscal Decentralization and Government Indebtedness". ECB Working Paper, no. 1054 (2009).
Chuhunov, I. Ya., and Pasichnyi, M. D. "Finansova poli-tyka Ukrainy v umovakh hlobalizatsii ekonomiky" [The financial policy of Ukraine in the conditions of globalization of the economy]. VisnykKNTEU, no. 5 (2016): 5-18.
De Mello, L. "Fiscal Decentralization and Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis". World Development. Vol. 28 (2) (2000): 365-380.
Kanieva, T. V., and Ruban, M. O. "Podatkove rehuliuvannia v konteksti vdoskonalennia mizhbiudzhetnykh vidnosyn" [Tax
regulation in the context of improving inter-budgetary relations]. Biznes Inform, no. 8 (2017): 225-230.
Lunina, I. O. "Biudzhetna detsentralizatsiia v Ukraini u konteksti yevropeiskykh tendentsii" [Budget Decentralization in Ukraine in the Context of European Trends]. Zbirnyk nau-kovykh prats Natsionalnoho universytetu derzhavnoi podatkovoi sluzhby Ukrainy, no. 2 (2016): 155-171.
Lysiak, L. V. "Rozvytok mizhbiudzhetnykh vidnosyn v Ukraini v umovakh podatkovoho reformuvannia" [Development of intergovernmental fiscal relations in Ukraine in the context of tax reform]. Ekonomichnyiprostir, no. 81 (2014): 125-137.
Martinez-Vazquez, J., Lago-Penas, S., and Sacchi, A. "The Impact of Fiscal Decentralization: A Survey". Journal of Economic Surveys. Vol. 31. No. 4 (2017): 1095-1129.
Musgrave, R. "Theories of Fiscal Federalism". Public Finance. Vol. 24, no. 4 (1969): 521-532.
Oates, W. E. "An Essay on Fiscal Federalism". Journal of Economic Literature. Vol. 37, no. 3 (1999): 1120-1149.
Oates, W. E. "Of the evolution of fiscal federalism: theory and institutions". National Tax Journal. Vol. 61 (2008): 313-334.
Tanzi, V. "Fiscal Federalism and Decentralization : A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects". Paper presented at Annual World Bank Conference on Development Economics (1995): 295-316.
Ter-Minassian, T. "Decentralization and Macroeconomic Management". IMF Working Paper, no. 97/155 (1997).
Tiebout, C. M. "A Pure Theory of Local Expenditures". Journal of Political Economy. Vol. 64, no.5 (1956): 416-424.
Varnalii, Z. S., Buhai, T. V., and Onyshchenko, S. V. Biu-dzhetnyi protses v Ukraini: stan ta problemy instytutsiinoho za-bezpechennia [Budget Process in Ukraine: Status and Problems of Institutional Support]. Poltava: PoltNTU, 2014.
<
O u
302 BI3HECIHQOPM № 5 '2018
www.business-inform.net
