CC BY
13ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 37.07 ББК 74.4
ПАШЕНЦЕВ Дмитрий Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор Московского городского педагогического университета,
ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ
ЛАДНУШКИНА Нина Михайловна,
кандидат педагогических наук, доцент Московского городского педагогического университета
ФЕКЛИН Сергей Иванович,
кандидат юридических наук, руководитель юридической клиники Московского городского педагогического университета
ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДПОСЫЛОК ДЛЯ СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
[ПРИ НАПИСАНИИ СТАТЬИ ИСПОЛЬЗОВАНЫ МАТЕРИАЛЫ СПС «КОНСУЛЬТАНТПЛЮС»]
Аннотация. В статье проанализированы исторические предпосылки создания государственного контроля качества образования. Авторы выделяют этапы развития российского образования в дореволюционный период, дают характеристику каждому этапу, подчеркивают значение нормативных актов для развития образования. нормативные акты, которые устанавливали порядок и направления государственного контроля качества образования в республиканский период.
Ключевые слова: образование, качество образования, государственный контроль, закон, Российская Империя
PASHENTSEV Dmitry Alekseevich,
Doctor of Law, Professor, Professor of Moscow city pedagogical University, leading researcher at the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation
LADNUSHKINA Nina Mikhaylovna,
candidate of pedagogics, associate Professor of Moscow city pedagogical University
FECKIN Sergey Ivanovich,
PhD in Law,
head of the legal clinic of the Moscow city pedagogical University
FORMATION OF PREREQUISITES FOR THE ESTABLISHMENT OF STATE CONTROL OVER THE QUALITY OF EDUCATION IN THE RUSSIAN EMPIRE
Annotation. The article analyzes the historical background of the state control of the quality of education. The authors identify the stages of development of Russian education in the pre-revolu-tionary period, characterize each stage, emphasize the importance of regulations for the develop-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2018
ment of education. normative acts, which established the order and directions of the state control of the quality of education in the Republican period.
Key words: education, quality of education, state control, law, Russian Empire.
В современных условиях качественное образование - одна из важнейших составляющих жизни общества и каждого человека. Совершенствование качества образования представляет собой необходимый и комплексный процесс, в рамках которого составной частью выступает контроль качества образования. В статье, ранее опубликованной на страницах журнала «Образование и право», авторы исследовали развитие государственного контроля качества образования в советский период нашей истории [2]. Представляет также интерес и процесс формирования предпосылок для создания государственного контроля качества образования в более ранее время - в период Российской Империи.
Исходными предпосылками для исследования истории становления государственного контроля качества образования выступают следующие положения:
1) понятие качества образования в исторической ретроспективе отличается определенной динамикой, так как менялись научно-доктри-нальные и системно-государственные представления о содержании данного понятия;
2) формы и методы государственного контроля в сфере образования постепенно эволюционировали от более простых к более сложным, что, с одной стороны, повышало эффективность проводимых контрольных мероприятий, с другой - означало их неизбежную бюрократизацию;
3) система органов государственного контроля в сфере образования с течением времени претерпела значимые изменения, и этот процесс продолжается.
Исследование истории становления и развития государственного контроля качества образования представляется важным, так как соответствующий исторический опыт может не только предоставить современным ученым и практикам богатый материал для размышления, но и способен показать отечественные традиции в сфере образования, которые необходимо учитывать при совершенствовании образовательной деятельности в современных условиях.
В период Российской Империи отсутствовало само понятие качества образования, тем более отсутствовали и государственные образовательные стандарты. Контроль качества образования фактически был представлен своей первоначальной формой - контролем за соблюдением законодательства об образовании.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2018
Историю становления и развития предпосылок создания государственного контроля качества образования в Российской Империи можно разделить на несколько крупных этапов. Критерием такого разделения будут выступать наличие законодательства, регламентирующего такой контроль, и его полнота.
Первый этап может быть условно назван доимперским. Он включает в себя всю историю развития законодательства об образовании до создания Российской Империи, которое юридически произошло в 1721 г.
Этот этап применительно к рассматриваемой проблематике отличается следующими особенностями:
- законодательство об образовании отсутствовало;
- государственный контроль качества образования также отсутствовал;
- вопросы качества образования системно не ставились и не решались.
Второй этап включает в себя период от создания Российской Империи до образования Министерства народного просвещения в 1802 г.
На этом этапе начался процесс создания различного рода учебных заведений по инициативе государства. Это относилось и к высшим учебным заведениям (Академический университет при Российской Академии наук, Московский университет), и к остальным учебным заведениям.
Построением системы образования в этот период активно начинает заниматься государство, а сама учеба начинает рассматриваться как служба, что определяло и соответствующие требования к получению образования [5, с. 217].
Источником образовательного права можно считать применительно к этому периоду Духовный регламент 1721 г. Регулировавший, как правило, церковные вопросы, этот документ определил правила организации духовных школ, в которых преподавали латинский и греческий языки, логику, риторику и т.д. [3].
Нормативные основы последующего государственного контроля в сфере образования также закладывались на этом этапе и иными важными источниками права, к числу которых относились следующие:
Указ об основании Московского университета - фактически первого в стране высшего
гражданского учебного заведения, подписанный в 1755 г. императрицей Елизаветой;
«Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г., - впервые в российском законодательстве был определен статус народных школ, поставленных под контроль Приказов общественного призрения;
Устав народных училищ 1786 г., - на его основе в губернских городах стали создаваться четырехклассные училища, а в уездных городах - двухклассные. За непродолжительное время число школ для народа в России значительно выросло.
Следует отметить, что процесс создания учебных заведений был инициирован государством, которое на данном этапе осознало необходимость подготовки квалифицированных кадров. Соответственно, появились первые представления о качестве образования при отсутствии самого термина. Под качеством образования на этом этапе понималось получение обучающимися тех знаний и навыков, которые требовались для их дальнейшей службы на благо государства. Соответственно, на этом этапе стали формироваться первые предпосылки для начала государственного контроля качества образования. Но говорить о системном характере данного вида контроля еще не приходилось. Скорее такой контроль можно охарактеризовать как ситуативный, он осуществлялся лишь эпизодически в связи с тем или иным поводом.
Третий период хронологически простирается от 1802 до 1917 г.
В 1802 г. в Российской Империи были созданы министерства, и одним из них стало Министерство народного просвещения. Главная функция этого органа - развитие образования и осуществление контроля в данной сфере.
Фактически впервые в России появился специальный государственный орган, наделенный контрольными полномочиями в сфере образования.
На данном этапе происходило активное развитие законодательства Российской Империи об образовании. Первая половина XIX в. выделяется в этом отношении по сравнению с предшествующими периодами значительной активизацией законотворческой деятельности в сфере образования.
В 1803 г. император Александр I утвердил «Предварительные правила народного просвещения». В «Правилах» регламентировалась работа приходских училищ, уездных и губернских гимназий, а также университетов.
Начало XIX в. стало периодом создания новых отечественных университетов: Дерпт-ского, Виленского, Казанского, Харьковского, Петербургского. Для каждого университета принимался особый устав, определявший нормативные основы его деятельности и контроля за ней.
12 декабря 1802 г. был утвержден устав Дерптского университета, 18 мая 1803 г. - устав Виленского университета и училищ его округа, 5 ноября 1804 г. - утвердительные грамоты и уставы университетов Московского, Харьковского и Казанского. Последние три названных устава различались лишь в небольших деталях. Фактически они заложили основы для создания единого для всей страны университетского устава, который бы вводил единые для всех высших учебных заведений требования, в том числе и относительно качества образования. За основу была взята германская система автономного университета с выборными (на один год) ректором и деканами, с выборным инспектором; с советом из ординарных и заслуженных профессоров, получившим право выбирать профессоров, утверждать составляемые факультетом планы преподавания, расписание экзаменов и т.д. [1, с. 26].
В уставах были закреплены первые требования, которые относились к качеству образования. Профессора должны были читать лекционные курсы в строгом соответствии с утвержденными Советом университета программами.
Таким образом, законодательные акты первой четверти XIX в. заложили основы системы организационно-правового регулирования деятельности в сфере образования, что выступало важной предпосылкой создания государственного контроля за качеством образования. Следует учитывать, что такой контроль подразумевает наличие механизмов его осуществления, в том числе организационных, в виде системы соответствующих органов, наделенных контрольными полномочиями. Именно такие органы и стали создаваться в рассматриваемый период, в том числе главную роль играло создание Министерства народного просвещения.
Отметим, что, несмотря на всю важность названных выше нормативных актов, их принятия было еще недостаточно для создания эффективной системы контроля качества образования, так как отсутствовали предпосылки доктри-нально-методологического характера. В частности, не сложились единые представления о качестве образования и требованиях к нему, соответственно, не было четкого представления о целях такого контроля.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2018
В качестве важного аспекта еще раз назовем принятие Указа от 26 декабря 1833 г. об учреждении инспекторов для наблюдения над частными учебными заведениями в столицах. Создание института инспекторов имело существенное значение в контексте истории становления государственного контроля в сфере образования, так как инспектор стал лицом, в непосредственные полномочия которого входили вопросы наблюдения за соблюдением законодательства об образовании, что непосредственным образом влияло и на качество образования в частных учебных заведениях.
В середине XIX столетия, в период «великих реформ» Александра II, была проведена и школьная реформа, в рамках которой ее разработчики старались повысить уровень знаний, получаемый обучавшимися в школах, в том числе за счет совершенствования государственного контроля качества образования.
В основе школьной реформы лежали такие акты, как Положение о начальных народных училищах от 14 июля 1864 г., которое дополнил Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения от 19 ноября 1864 г. [4; с. 185].
18 июня 1863 г. был принят новый Общий устав императорских российских университетов - самый либеральный университетский устав дореволюционной России.
Новый университетский Устав внес прогрессивные элементы в деятельность высших учебных заведений. Университеты получили больше самостоятельности в вопросах внутреннего управления. Создавались правовые рамки для относительно свободной научной и учебной деятельности, что в итоге способствовало повышению привлекательности преподавательской работы в университетах. Есть основания полагать, что это объективно влияло на повышение качества университетского образования. В то же время государственный контроль за качеством образования в результате такой либерализации был несколько ослаблен. В этой связи отметим, что далеко не всегда сильный контроль может выступать прочным залогом качества образования. Чрезмерный контроль способен убить академические свободы, которые выступают необходимым условием полноценного и качественного университетского образования.
Усиление государственного контроля качества образования произошло с принятием нового Университетского устава в 1884 г.
По Университетскому уставу 1884 г. российские университеты состояли «под особым покровительством» императора. Администра-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2018
тивный надзор за деятельностью университетов осуществлял попечитель учебного округа. Он наблюдал «за ходом университетского преподавания», за порядком и дисциплиной, следил за точным исполнением установленных правил или распоряжений правительства, в случае выявления нарушений мог возбуждать дела об ответственности виновных. С принятием Университетского устава 1884 г. административные начала в правовом регулировании деятельности высших учебных заведений стали преобладать над элементами университетского самоуправления. Вместо выборности руководства вузов была установлена их назначаемость.
Таким образом, в дореволюционный период нашей истории целенаправленный контроль качества образования отсутствовал. Вместе с тем в процессе становления системы образования и системы ее нормативного правового регулирования происходило формирование предпосылок, необходимых для последующего становления государственного контроля в сфере образования и представлений о качестве образования. В этих условиях, когда большинство населения было неграмотным, а выпуск в университетах не превышал нескольких десятков человек в год, о полноценном качестве образования не могло быть и речи. Но предпосылки для создания нормативной основы повышения уровня образования уже появились. Таким образом, первый шаг в направлении создания государственного контроля качества образования был сделан.
Список литературы:
[1] Капралова Е.В., Голованова В.Ф. Первые уставы университетов как правовая основа реформы высшего образования в Российской империи в начале XIX века // Юридическое образование и наука. 2011. № 1.
[2] Пашенцев Д.А., Ладнушкина Н.М., Феклин С.И. Становление нормативных основ государственного контроля качества образования в республиканский период российской истории // Образование и право. 2018. № 6. С. 239 -243.
[3] Томсинов В.А. Юридическое образование и юриспруденция в России в XVIII столетии: учеб. пособие. М.: Зерцало-М, 2010.
[4] Усанов В.Е., Земляная Т.Б., Павлычева О.Н. Государственное и правовое регулирование образования в истории России. М., 2010.
[5] Чернявский А.Г., Грудцына Л.Ю., Пашенцев Д.А. История образования и педагогической мысли. Т. 1. История. М.: Инфра-М, 2017.
Spisok literatury:
[1] Kapralova E.V., Golovanova V.F. Pervye ustavy universitetov kak pravovaya osnova reformy vysshego obrazovaniya v Rossijskoj imperii v nachale XIX veka // Yuridicheskoe obrazovanie i nauka. 2011. № 1.
[2] Pashencev D.A., Ladnushkina N.M., Feklin S.I. Stanovlenie normativnyh os-nov gosudarstvennogo kontrolya kachestva obrazovaniya v respublikanskij period rossijskoj istorii // Obrazovanie i pravo. 2018. № 6. S. 239 -243.
[3] Tomsinov V.A. Yuridicheskoe obrazovanie i yurisprudenciya v Rossii v XVIII stoletii: ucheb. posobie. M.: Zercalo-M, 2010.
[4] Usanov V.E., Zemlyanaya T.B., Pavlycheva O.N. Gosudarstvennoe i pravovoe regu-lirovanie obrazovaniya v istorii Rossii. M., 2010.
[5] Chernyavskij A.G., Grudcyna L.Yu., Pashencev D.A. Istoriya obrazovaniya i peda-gogicheskoj mysli. T. 1. Istoriya. M.: Infra-M, 2017.
Объединенная электронная редакция
ЮРКОМПАНИ www.publish.law-books.ru
Научно-издательская группа «ЮРКОМПАНИ»
осуществляет оперативную полиграфию и издание рукописей (монографий, учебников, учебных пособий, учебно-методических изданий и др.). Редакционно-издательский цикл включает несколько стадий: Sрецензирование рукописи;
редактирование рукописи; Sпервая корректура рукописи;
•Sформатирование и подготовка рукописи к верстке; Jверстка рукописи;
вторая корректура рукописи и снятие вопросов, возникших в процессе верстки текста, согласование с автором сверстанного текста руко писи в формате pdf (по желанию автора), Sсогласование с автором макета обложки рукописи
(по желанию автора), ■Sпечать согласованного с автором тиража книги.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2018
