CC BY
24ЛЯЛЮК Людмила Валерьевна,
аспирант Московского городского педагогического университета
e-mail: mail@law-books.ru
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ: ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Аннотация. В статье раскрываются предпосылки и особенности становления государственного контроля в системе образования в дореволюционный период российской истории. Показана динамика правового регулирования государственного контроля в образовании. Сделан вывод, что контроль и надзор в сфере образования на разных исторических этапах его развития, как правило, представлял собой совокупность реализуемых органами государственной власти разрозненных мероприятий, направленных на выявление нарушения в деятельности образовательных организаций в части соблюдения ими требований законодательства об образовании и различных показателей качества обучения.
Ключевые слова: образование, государственный контроль, качество образования, Российская Империя, университет, законодательство.
LYALYUK Lyudmila Valeryevna,
post-graduate student of Moscow city pedagogical University
STATE CONTROL IN THE EDUCATION SYSTEM: HISTORICAL AND THEORETICAL ASPECT
Annotation. The article reveals the prerequisites and features of the formation of state control in the education system in the pre-revolutionary period of Russian history. The dynamics of legal regulation of state control in education is shown. It is concluded that the control and supervision in the field of education at different historical stages of its development, as a rule, was a set of implemented by public authorities disparate measures aimed at identifying violations in the activities of educational organizations in terms of compliance with the requirements of legislation on education and various indicators of quality of education.
Key words: education, state control, quality of education, Russian Empire, University, legislation.
Реформирование системы образования, которое продолжается в нашей стране уже не одно десятилетие, привело к существенным изменениям в этой системе, как структурно-функциональным, так и содержательным. Несмотря на усилия, предпринимаемые правительством и научно-педагогическим сообществом, в этой сфере остается немало нерешенных проблем. Они относятся и к качеству образования, и к бюрократизации системы управления образованием [3, с. 10]. Возникает парадоксальная ситуация: в погоне за качеством ужесточается контроль в сфере образования, что влечет за собой ее бюрократизацию. В свою очередь, это негативно сказывается на качестве образования. Выход из этого замкнутого круга следует искать с помощью теоретических разработок в сфере изучения государственного контроля в образовании. Важное значение в этом отношении имеет исследование историко-правового опыта организации такого контроля в иные исторические периоды. Осмыс-
ление этого опыта с помощью методов истори-ко-правовой и теоретико-правовой науки может способствовать нахождению правильных практических решений, совершенствованию современной системы государственного контроля в сфере образования.
В период Российской Империи отсутствовало само понятие качества образования, тем более, отсутствовали и государственные образовательные стандарты. Контроль качества образования фактически был представлен своей первоначальной формой - контролем за соблюдением законодательства об образовании.
Историю становления и развития предпосылок создания государственного контроля качества образования в Российской Империи можно разделить на несколько крупных этапов. Критерием такого разделения будет выступать наличие законодательства, регламентирующего такой контроль, и его полнота [4, с. 175].
Первый этап может быть условно назван доимперским. Он включает в себя всю историю
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
развития законодательства об образовании до создания Российской Империи, которое юридически произошло в 1721 г.
Этот этап применительно к рассматриваемой проблематике отличается следующими особенностями:
- законодательство об образовании отсутствовало;
- государственный контроль качества образования также отсутствовал;
- вопросы качества образования системно не ставились и не решались.
Второй этап включает в себя период от создания Российской Империи до образования Министерства народного просвещения в 1802 г.
На этом этапе начался процесс создания различного рода учебных заведений по инициативе государства. Это относилось и к высшим учебным заведениям (Академический университет при Российской Академии наук, Московский университет), и к остальным учебным заведениям.
Построением системы образования в этот период активно начинает заниматься государство, а сама учеба начинает рассматриваться как служба, что определяло и соответствующие требования к получению.
Источником правового регулирования государственного контроля в сфере образования можно считать применительно к этому периоду Духовный регламент 1721 г. Регулировавший, как правило, церковные вопросы, этот документ определил правила организации духовных школ, в которых преподавали латинский и греческий языки, логику, риторику и т.д.
Так же нормативные основы последующего государственного контроля в сфере образования закладывались на этом этапе и иными важными источниками права, к числу которых относились следующие:
1) Указ об основании Московского университета - фактически первого в стране высшего гражданского учебного заведения, подписанный в 1755 г. императрицей Елизаветой;
2) «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. - впервые в российском законодательстве был определен статус народных школ, поставленных под контроль Приказов общественного призрения;
3) Устав народных училищ 1786 г. - на его основе в губернских городах стали создаваться четырехклассные училища, а в уездных городах - двухклассные. За непродолжительное время число школ для народа в России значительно выросло.
Следует отметить, что процесс создания учебных заведений был инициирован государ-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
ством, которое на данном этапе осознало необходимость подготовки квалифицированных кадров. Соответственно, появились первые представления о качестве образования при отсутствии самого данного термина. Под качеством образования на этом этапе понималось получение обучающимися тех знаний и навыков, которые требовались для их дальнейшей службы на благо государства. Соответственно, на этом этапе стали формироваться первые предпосылки для начала государственного контроля качества образования. Но говорить о системном характере данного вида контроля еще не приходилось. Скорее такой контроль можно охарактеризовать как ситуативный, он осуществлялся лишь эпизодически в связи с тем или иным поводом.
Третий период хронологически простирается от 1802 до 1917 г.
В 1802 г. в Российской Империи были созданы министерства, и одним из них стало Министерство народного просвещения. Главная функция этого органа - развитие образования и осуществление контроля в указанной сфере.
Фактически впервые в России появился специальный государственный орган, наделенный контрольными полномочиями в сфере образования.
На данном этапе происходило активное развитие законодательства Российской Империи об образовании. Первая половина XIX в. выделяется в этом отношении по сравнению с предшествующими периодами значительной активизацией законотворческой деятельности в сфере образования.
В 1803 г. император Александр I утвердил Предварительные правила народного просвещения. В Правилах регламентировалась работа приходских училищ, уездных и губернских гимназий, а также университетов.
Начало XIX в. стало периодом создания новых отечественных университетов: Дерпт-ского, Виленского, Казанского, Харьковского, Петербургского. Для каждого университета принимался особый устав, определявший нормативные основы его деятельности и контроля за ней.
12 декабря 1802 г. был утвержден Устав Дерптского университета, 18 мая 1803 г. - Устав Виленского университета и училищ его округа, 5 ноября 1804 г. - утвердительные грамоты и уставы университетов Московского, Харьковского и Казанского. Последние три названных устава различались лишь в небольших деталях. Фактически они заложили основы для создания единого для всей страны университетского устава, который вводил бы единые для всех высших учебных заведений требования, в том числе, и относительно качества образования. За основу
была взята германская система автономного университета с выборными (на один год) ректором и деканами, выборным инспектором; советом из ординарных и заслуженных профессоров, получившим право выбирать профессоров, утверждать составляемые факультетом планы преподавания, расписание экзаменов и т.д.
В уставах были закреплены первые требования, которые относились к качеству образования. Профессора должны были читать лекционные курсы в строгом соответствии с утвержденными Советом университета программами.
Таким образом, законодательные акты первой четверти XIX в. заложили основы системы организационно-правового регулирования деятельности в сфере образования, что выступало важной предпосылкой создания государственного контроля за качеством образования. Следует учитывать, что такой контроль подразумевает наличие механизмов его осуществления, в том числе, организационных, в виде системы соответствующих органов, наделенных контрольными полномочиями. Именно такие органы и начали создаваться в рассматриваемый период, в том числе, главную роль играло создание Министерства народного просвещения.
Отметим, что, несмотря на всю важность названных выше нормативных актов, их принятия, было еще недостаточно для создания эффективной системы контроля качества образования, так как отсутствовали предпосылки доктри-нально-методологического характера. В частности, не сложились единые представления о качестве образования и требованиях к нему, соответственно, не было четкого представления о целях такого контроля.
В качестве важного аспекта еще раз назовем принятие Указа от 26 декабря 1833 г. об учреждении инспекторов для наблюдения над частными учебными заведениями в столицах. Создание института инспекторов имело существенное значение в контексте истории становления государственного контроля в сфере образования, так как инспектор стал лицом, в непосредственные полномочия которого входили вопросы наблюдения за соблюдением законодательства об образовании, что непосредственным образом влияло и на качество образования в частных учебных заведениях.
В середине XIX столетия в период «великих реформ» Александра II была проведена и школьная реформа, в рамках которой ее разработчики старались повысить уровень знаний, получаемый обучавшимися в школах, в том числе, за счет совершенствования государственного контроля качества образования.
В основе школьной реформы лежали такие акты, как Положение о начальных народных училищах от 14 июля 1864 г., которое дополнил Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства народного просвещения от 19 ноября 1864 г.
18 июня 1863 г. был принят новый Общий устав императорских российских университетов - самый либеральный университетский устав дореволюционной России.
Новый университетский Устав внес прогрессивные элементы в деятельность высших учебных заведений. Университеты получили больше самостоятельности в вопросах внутреннего управления. Создавались правовые рамки для относительно свободной научной и учебной деятельности, что в итоге способствовало повышению привлекательности преподавательской работы в университетах. Есть основания полагать, что это объективно способствовало повышению качества университетского образования. В то же время государственный контроль за качеством образования в результате такой либерализации был несколько ослаблен. В этой связи отметим, что далеко не всегда сильный контроль может выступать прочным залогом качества образования. Чрезмерный контроль способен убить академические свободы, которые выступают необходимым условием полноценного и качественного университетского образования.
Усиление государственного контроля качества образования произошло с принятием нового университетского Устава в 1884 г.
По университетскому Уставу 1884 г. российские университеты состояли «под особым покровительством» императора. Административный надзор за деятельностью университетов осуществлял попечитель учебного округа. Он наблюдал «за ходом университетского преподавания», за порядком и дисциплиной, следил за точным исполнением установленных правил или распоряжений правительства, в случае выявления нарушений мог возбуждать дела об ответственности виновных. С принятием университетского Устава 1884 г. административные начала в правовом регулировании деятельности высших учебных заведений стали преобладать над элементами университетского самоуправления. Вместо выборности руководства вузов была установлена их назначаемость [2, с. 130].
Таким образом, в дореволюционный период нашей истории целенаправленный контроль качества образования отсутствовал. Вместе с тем в процессе становления системы образования и системы ее нормативного правового регулирования происходило формирование предпосылок, необходимых для последующего становления
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
государственного контроля в сфере образования и представлений о качестве образования. В этих условиях, когда большинство населения было неграмотным, а выпуск в университетах не превышал нескольких десятков человек в год, о полноценном качестве образования не могло быть и речи. Но предпосылки для создания нормативной основы повышения уровня образования уже появились [1, с. 43]. Таким образом, первый шаг в направлении создания государственного контроля качества образования был сделан.
Таким образом, контроль и надзор в сфере образования на разных исторических этапах его развития, как правило, представлял собой совокупность реализуемых органами государственной власти разрозненных мероприятий, направленных на выявление нарушения в деятельности образовательных организаций в части соблюдения ими требований законодательства об образовании и различных показателей качества обучения. Единой системы оценки образовательной деятельности, в том числе, с позиций оценки качества образования, выработано не было. Применительно к современным условиям это позволяет высказать рекомендацию о необходимости уточнить процедуру проведения контроля качества образования, приведя ее к единым формам и методам, используя современные цифровые технологии.
Проведенное историко-теоретическое исследование позволило сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию действующего российского законодательства об образовании. В частности, предлагается дополнить статью 2 Федерального закона № 273-ФЗ понятиями «содержание подготовки» и «качество подготовки» обучающихся, что внесет вклад в создание необходимой теоретической основы для совершенствования процедуры и
содержания контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования.
Список литературы:
[1] Звонарев A.B., Пашенцев Д.А. Законодательная деятельность Временного правительства в области народного образования // Вестник МГПУ. Сер.: Юридические науки. - 2017. - № 4 (28).
[2] Ладнушкина Н.М., Звонарев A.B., Пашенцев Д.А. Развитие источников образовательного права в дореволюционной России // Право и образование. - 2017. - № 6.
[3] Пашенцев Д.А. Право на образование и проблемы его реализации // Вестник МГПУ. Сер.: Юридические науки. - 2014. - № 2 (14).
[4] Пашенцев Д.А., Ладнушкина Н.М., Феклин С.И. Формирование предпосылок для создания государственного контроля качества образования в Российской Империи / / Образование и право. - 2018. - № 8.
Spisok literatury:
[1] Zvonarev A.V., Pashencev D.A. Zakonod-atel'naya deyatel'nost' Vremennogo pravitel'stva v oblasti narodnogo obrazovaniya // Vestnik MGPU. Ser.: Yuridicheskie nauki. - 2017. - № 4 (28).
[2] Ladnushkina N.M., Zvonarev A.V., Pashencev D.A. Razvitie istochnikov obrazova-tel'nogo prava v dorevolyucionnoj Rossii // Pravo i obrazovanie. - 2017. - № 6.
[3] Pashencev D.A. Pravo na obrazovanie i problemy ego realizacii // Vestnik MGPU. Ser.: Yuridicheskie nauki. - 2014. - № 2 (14).
[4] Pashencev D.A., Ladnushkina N.M., Fek-lin S.I. Formirovanie predposylok dlya sozdaniya gosudarstvennogo kontrolya kachestva obra-zovaniya v Rossijskoj Imperii // Obrazovanie i pravo. - 2018.- № 8.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 5 • 2019
