CC BY
18УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ
ПЕДАГОГИЧЕСКИЕ НАУКИ f?o
УДК - 37 ББК - 74.03
ПАШЕНЦЕВ Дмитрий Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор,
профессор Московского городского педагогического университета, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ
ЛАДНУШКИНА Нина Михайловна,
кандидат педагогических наук, доцент Московского городского педагогического университета
ФЕКЛИН Сергей Иванович,
кандидат юридических наук, руководитель юридической клиники Московского городского педагогического университета
13.00.01 - общая педагогика, история педагогики и образования
СТАНОВЛЕНИЕ НОРМАТИВНЫХ ОСНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКАНСКИЙ ПЕРИОД РОССИЙСКОЙ ИСТОРИИ1
Аннотация. В статье проанализированы нормативные акты, которые устанавливали порядок и направления государственного контроля качества образования в республиканский период. Подчеркивается значение государственной образовательной политики в развитии системы образования и повышении его качества. На основе исторического опыта предлагается прогноз развития контроля качества образования.
Ключевые слова: образование, качество образования, государственный контроль, закон, система образования.
Abstract. The article analyzes the regulations that established the order and direction of the state control of the quality of education in the Republican period. The importance of the state educational policy in the development of the education system and improving its quality is emphasized. On the basis of historical experience the forecast of development of quality control of education is offered.
Key words: education, quality of education, state control, law, education system.
PASHENTSEV Dmitry Alekseevich,
Doctor of law, Professor, Professor of the Moscow city pedagogical University, leading researcher Of the Institute of legislation and comparative law under the government of the Russian Federation
LADUSHKINA Nina Mihaylovna,
Candidate of pedagogical Sciences, associate Professor, Moscow city pedagogical University
FEKLIN Sergey Ivanovich,
PhD in law, head of the legal clinic of the Moscow city pedagogical University
FORMATION OF THE REGULATORY FRAMEWORK OF THE STATE CONTROL OF THE QUALITY OF EDUCATION IN THE REPUBLICAN PERIOD OF THE RUSSIAN HISTORY
При написании статьи использованы материалы СПС «Консультант Плюс».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
Одним из важнейших параметров системы образования и одновременно важным критерием эффективности этой системы выступает такая характеристика, как качество образования. В современных условиях только качественное образование отвечает запросам общества, государства и каждой личности, способствует формированию полноценного гражданского общества и становлению демократического правового государства [5, с. 192].
Совершенствование качества образования представляет собой комплексный процесс, важной составной частью которого выступает контроль качества образования. Такой контроль может и должен осуществляться как государством в лице специализированных органов, так и негосударственными структурами -общественными организациями.
Государственный контроль качества образования не может быть в полной мере делегирован негосударственным структурам, так как создание гарантий для полноценной реализации конституционного права на образование - это функция государства, которая не может быть передана институтам гражданского общества.
На различных этапах своего развития особенности осуществления государственного контроля качества образования определялись, во-первых, государственной образовательной политикой, во-вторых, уровнем развития системы образования, в-третьих, господствовавшими представлениями о качестве образования.
Историю становления и развития государственного контроля качества образования в России можно разделить на несколько крупных этапов. Критерием такого разделения будет выступать наличие законодательства, регламентирующего такой контроль, и его полнота.
В качестве глобального обобщающего критерия, который вполне применим к любым явлениям государственно-правового характера, можно использовать форму правления.
В 1917 г. Россия от монархии перешла к республике, в результате чего поменялась все политика государства, в том числе, в сфере образования, вся система органов государственной власти и вес законодательство.
В результате этого очередной период в развитии государственного контроля качества образования начинается в 1917 г., когда на смену монархической форме правления пришла республика. При Временном правительстве произошли изменения в системе управления образованием. Постановлением Временного правительства «Об упразднении городских, уездных и губернских училищных советов», принятом на заседании 8 мая 1917 г., «в отмену, изменение и дополнение подлежащих узаконений, впредь до издания общего закона о начальном образовании» в местностях, где уже было введено положение о губернских и
уездных земских учреждениях, упразднялись городские, уездные и губернские училищные советы. Заведование начальным образованием временно возлагалось на губернские и уездные земства, а в городах, в которых были учреждены городские училищные советы, - на городские думы.
После Октябрьской революции вопросы управления образованием и контроля качества образования стал решать вновь созданный орган - Народный комиссариат просвещения РСФСР.
В Конституции РСФСР 1918 г. была поставлена задача - в целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию предоставить полное, всестороннее и бесплатное образование рабочим и беднейшим крестьянам. По нашему мнению, такие характеристики образования, как «полное и всестороннее», относятся к его качеству и говорят о том, на какое понимание качества образования ориентировались государственные органы, осуществлявшие контроль качества образования.
В статье 8 Конституции РСФСР 1925 г. законодатель снял упоминание о «рабочих и беднейших крестьянах», оставив слова о полноте и всесторонности бесплатного образования.
Мероприятия, которые проводились в первые годы советской власти в сфере образования, были нацелены на решение следующих задач:
- создание новой системы образования и новой системы управления образованием;
- ликвидация неграмотности в масштабах всей страны.
Главной задачей было обеспечить получение образования всеми слоями населения, вопросы качества образования при этом отходили на второй план.
В советский период нашей истории государственному контролю качества образования уделялось больше внимания, чем в дореволюционный период. Это объясняется тем, что, во-первых, для советской модели государственного управления было характерно наличие более тотального контроля всех сфер общественной жизни, чем для имперской полицейской государственности; во-вторых, сфера образования стала играть большую роль в качественном и количественном отношениях. В то же время, как и в период Российской империи, окончательные представления о качестве образования и его стандартах еще не были сформированы. Анализ нормативных актов первой половины ХХ в. показывает, что государственный контроль в сфере образования в качестве своей главной задачи имел наблюдение за исполнением органами и организациями образования действовавших в данной сфере постановлений и указаний партийных органов.
На первом этапе развития советской государственности на приоритетное место в системе образования выходили не качественные, а количественные параметры. Стояла задача ликвидации безграмотности, успешно решенная в короткие сроки, а также
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
задача развития сети образовательных учреждений различных уровней и подготовки для них квалифицированных кадров. Вопросы качества образования в тот период не могли быть поставлены даже в силу того, что еще не имели такой актуальности, как впоследствии. В правовых актах говорилось об «эффективности просветительской работы», при этом эффективность в сфере образования оценивалась по таким показателям, как отсев учащихся, выпуски, второгодничество [4, с. 148].
В Инструкции инспектору организационно-планового управления Народного комиссариата просвещения от 23 июля 1929 г. впервые говорится о качестве: при посещении учреждений образования инспектору, в числе прочего, предписывалось изучить «качественную и количественную стороны работы учреждения (методы преподавания, качество выпускаемых, нагрузку учреждения и работников, отсев, второгодничество, выпуски)» [3, с. 152].
Несмотря на то что на качество образовательной деятельности руководящие органы уже стали обращать внимание, основной упор при осуществлении государственного контроля образовательной деятельности предписывалось делать на иные вопросы. В нормативных актах, определявших порядок и особенности работы контролирующих органов в сфере образования, предлагалось оценивать работу контролируемых структур «в первую очередь с точки зрения классовой выдержанности этой работы» [7, с. 11].
В Постановлении СНК и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г., посвященном высшей школе, ставился вопрос о качестве обучения в вузах, хотя термин «качество» еще не употреблялся. Там говорилось, что уровень обучения в ряде высших учебных заведений немногим отличался от уровня средней школы и техникумов. Такую неудовлетворительную ситуацию с качеством обучения государство связывало с упущениями в вопросах обеспечения вузов научно-педагогическими кадрами, лабораториями, кабинетами и библиотеками [8]. Ставилась задача подготовки в высшей школе высококвалифицированных, всесторонне образованных, политически воспитанных, культурных кадров.
Понятие «качество образования» было употреблено в таком нормативном акте, как «Временное положение о работе школьного инспектора Нарком-проса РСФСР» от 25 марта 1939 г. В данном нормативном акте в число обязанностей школьного инспектора входило знание состояния учебно-воспитательной работы в школах, в том числе «качество преподавания отдельных учебных предметов» [1, с. 5].
После Великой Отечественной войны, когда вопросы создания целостной и развитой системы образования были решены, а неграмотность ликвидирована, появились условия для целенаправленной работы над совершенствованием качества образования. Только
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
во второй половине ХХ в. в отечественных нормативных актах стали более часто появляться такие термины, как «качество» и «качественное образование».
Вопрос о контроле качества образования был поставлен с появлением в системе образования общественных инспекторов.
Положение об общественном инспекторе в системе образования было принято 23 марта 1963 г. В первом пункте этого правового акта говорилось о повышении качества обучения и воспитания подрастающего поколения, для чего требовалось «систематическое и глубокое изучение» состояния народного образования. С целью осуществления общественного контроля над работой всех школ, внешкольных и дошкольных учреждений создавались группы общественных инспекторов. Одной из задач общественных инспекторов являлся контроль над «улучшением качества учебно-воспитательной работы в школах и других учреждениях народного образования» [6, с. 25-27].
Для выполнения своих функций, в том числе контроля качества обучения, общественные инспекторы должны были посещать школы и другие детские учреждения, присутствовать на занятиях, изучать письменные работы учащихся, участвовать в работе педагогических советов и методических объединений.
Принятие этого акта можно рассматривать как важное событие, так как он представлял собой попытку внедрить в практику, наряду с государственным контролем, общественный контроль в системе образования, в том числе общественный контроль качества образования.
Результаты проводившихся контрольных мероприятий говорили о том, что система образования была далека от совершенства, что получаемое образование не всегда было качественным. Это отмечалось, например, в Постановлении ЦК КПСС и Совета министров СССР от 10 ноября 1966 г. «О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы». В постановлении говорилось, что «уровень учебной и воспитательной работы общеобразовательной школы все еще не отвечает возросшим требованиям жизни» [9].
В 1973 г. были приняты «Основы законодательства Союза СССР и Союзных республик о народном образовании». Данный правовой акт отнес вопросы государственного контроля в области народного образования к компетенции Союза СССР.
На базе Основ в 1974 г. был принят Закон РСФСР «О народном образовании». В Законе конкретизировалось, что осуществление государственного контроля над деятельностью учебных заведений и других учреждений народного образования на территории РСФСР относится к компетенции РСФСР.
В данном Законе несколько раз упоминается качество образования. Прежде всего, в нем говорилось,
что на современном этапе важнейшее значение приобретают повышение качества обучения и воспитания.
Устанавливалось, что Государственный комитет РСФСР по профессионально-техническому образованию обеспечивает контроль над качеством подготовки квалифицированных рабочих кадров в профессионально-технических учебных заведениях РСФСР,
В разделе, посвященном среднему образованию, говорилось, что учебные заведения, их педагогические коллективы несут ответственность за качество обучения и воспитания учащихся.
Контроль над деятельностью учебно-воспитательных учреждений возлагался на государственные органы управления народным образованием.
Контроль над деятельностью высших и средних специальных учебных заведений РСФСР по вопросам учебной, методической и воспитательной работы осуществляло Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР.
Таким образом, анализ нормативных правовых актов, принимавшихся в сфере народного образования в советский период, показывает, что государство все больше внимания обращало на вопросы повышения качества образования и контроля этого процесса. В то же время для этого периода типично отсутствие единых стандартов качества образования, соблюдение которых могли бы контролировать государственные органы. Контроль качества нередко понимался как контроль над соблюдением действовавших правовых норм, над установлением и соблюдением определенного порядка в осуществлении деятельности в сфере образования. Несмотря на это, качество образования в советский период для своего времени было довольно высоким, о чем косвенно свидетельствуют многочисленные научно-технические достижения того времени.
Зарубежный опыт также показывает, что далеко не всегда высокое качество образования определяется введением единых образовательных стандартов и контролем государства над их соблюдением. Нередко более эффективными оказываются принципиально иные механизмы, например стремление ведущих мировых вузов сохранять свою сложившуюся веками высокую репутацию.
В постсоветский период вопрос о единых государственных образовательных стандартах возник вполне закономерно, так как появление негосударственных учебных заведений и стремительная либерализация отношений в сфере образования принесли свои плоды в виде резкого падения качества последнего. В этих условиях выход видели в установлении единых формализованных требований в системе образования [2, с. 23-34]. В конечном итоге сложилась система государственного контроля качества образования, основанная на единых федеральных государственных образовательных стандартах.
Исторический опыт позволяет прогнозировать развитие государственного контроля качества образования следующим образом: в перспективе следует ожидать создания более гибкой системы образовательных стандартов, которая будет допускать большую вариативность и больше возможностей для реализации академической свободы в преподавании. Можно предположить введение такой необходимой меры, как уменьшение отчетности, в первую очередь бумажной, и внедрение новых форм контроля, позволяющих осуществлять его без вмешательства в учебный процесс, без отвлечения учителей и преподавателей на составление многочисленных и нередко бессмысленных отчетов. В этом плане большие возможности предоставляет внедрение цифровой среды в системе образования.
Список литературы:
[1] Временное положение о работе школьного инспектора Наркомпроса РСФСР» от 25 марта 1939 г. // Сборник приказов и распоряжений по Наркомпросу РСФСР. 1939. № 8.
[2] Долинская В.В. Новый Закон об образовании: вопросы взаимодействия государства, вузов и профессорско-преподавательского состава в обеспечении ФГОС ВПО // Цивилист. 2013. № 3.
[3] Инструкция инспектору организационно-планового управления НКП от 23 июля 1929 г. // История государственного контроля (надзора) в сфере образования в России (XVIII - начало XXI в.). Т. 2. Советская Россия: Хрестоматия. М.: Книгодел, 2016.
[4] Инструкция организационно-плановому инспектору краевого (областного) и окружного отдела народного образования // История государственного контроля (надзора) в сфере образования в России (XVIII - начало XXI в.). Т. 2. Советская Россия: Хрестоматия. М.: Книгодел, 2016.
[5] Молчанов С.В., Грудцына Л.Ю. Эволюция образовательных отношений в аспекте трансформации систем управления финансовыми ресурсами // Образование и право. 2018. № 3.
[6] Положение об общественном инспекторе районного, городского, окружного, областного, краевого отделов народного образования, Министерства просвещения АССР и Министерства просвещения РСФСР // Сборник приказов и инструкций Министерства просвещения РСФСР. 1963. № 9.
[7] Положение о Центральной инспекции Народного комиссариата просвещения РСФСР от 3 августа 1930 г. // Бюллетень народного комиссариата просвещения РСФСР. 1931. № 1.
[8] Постановление СНК и ЦК ВКП(б) от 23 июня 1936 г. «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой» // СПС «Консультант плюс».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
[9] Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР от 10 ноября 1966 г. «О мерах дальнейшего улучшения работы средней общеобразовательной школы» // СПС «Консультант Плюс».
Spisokliteratury:
[1] Vremennoepolozhenie o raboteshkol'nogoinspe ktoraNarkomprosa RSFSR» ot 25 marta 1939 g. // Sbornikprikazov i rasporyazhenijpoNarkomprosu RSFSR. 1939. № 8.
[2] Dolinskaya V.V. Novy'jZakonobobrazovanii: voprosy' vzaimodejstviyagosudarstva, vuzov i professorsko-prepodavatel'skogosostava v obespechenii FGOS VPO // Civilist. 2013. № 3.
[3] Instrukciyainspektoruorganizacionno-planovogoupravleniya NKP ot 23 iyulya 1929 g. // Istoriya gosudarstvennogokontrolya (nadzora) v sfereobrazovaniya v Rossii (XVIII - nachalo XXI v.). T. 2. SovetskayaRossiya: Xrestomatiya. M.: Knigodel, 2016.
[4] Instrukciyaorganizacionno-planovomuinspektor-ukraevogo (oblastnogo) i okruzhnogootdelanarodnogoobr azovaniya // Istoriyagosudarstvennogokontrolya (nadzora)
v sfereobrazovaniya v Rossii (XVIII - nachalo XXI v.). T. 2. SovetskayaRossiya: Xrestomatiya. M.: Knigodel, 2016.
[5] Molchanov S.V., Grudcy'naL.Yu. E'volyuciyaob razovatel'ny'xotnoshenij v aspektetransformaciisistemupr avleniyafinansovy'miresursami // Obrazovanie i pravo. 2018. № 3.
[6] Polozhenieobobshhestvennominspektorerajonn ogo, gorodskogo, okruzhnogo, oblastnogo, kraevogootdel ovnarodnogoobrazovaniya, Ministerstvaprosveshheniya ASSR i Ministerstvaprosveshheniya RSFSR // Sbornikprikazov i instrukcijMinisterstvaprosveshheniya RSFSR. 1963. № 9.
[7] Polozhenie o Central'nojinspekciiNarodnogoko missariataprosveshheniya RSFSR ot 3 avgusta 1930 g. // Byulleten' narodnogokomissariataprosveshheniya RSFSR. 1931. № 1.
[8] Postanovlenie SNK i CK VKP(b) ot 23 iyunya 1936 g. «O rabotevy'sshixuchebny'xzavedenij i o rukovodstvevy'sshejshkoloj» // SPS «Konsul'tantplyus».
[9] Postanovlenie CK KPSS i Sovetaministrov SSSR ot 10 noyabrya 1966 g. «O meraxdal'nejshegouluch sheniyaraboty' srednejobshheobrazovatel'nojshkoly'» // SPS «Konsul'tantPlyus».
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2018
