CC BY
64
РАЗВИТИЕ ФОРМАЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРАВА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД (1917-1936 ГГ.)1
ЗВОНАРЕВ Андрей Владимирович, ЛАДНУШКИНА Нина Михайловна, ПАШЕНЦЕВ Дмитрий Алексеевич
Аннотация. В статье раскрывается динамика источников образовательного права в советский период (до принятия Конституции СССР 1936 г.). Показаны наиболее важные нормативные правовые акты, охарактеризовано их содержание. Сделан вывод о существенной роли формальных источников права данного периода в развитии системы образования.
Annotation. The article reveals the dynamics of sources of educational law in the Soviet period (before the adoption of the 1936 Constitution of the USSR). The most important normative legal acts are shown, their content is characterized. It is concluded that the formal sources of law of this period play an important role in the development of the education system.
Ключевые слова: образование, образовательное право, источник права, нормативный правовой акт, советский период.
Keywords: education, educational law, source of law, normative legal act, the Soviet period.
Динамичное развитие образовательного права в условиях продолжающейся реформы системы образования актуализирует обращение к историко-правовому опыту, связанному с правовым регулированием образовательной деятельности и образовательных отношений.
Как и в ранее опубликованной статье, посвященной истории источников образовательного права в дореволюционный период, авторы рассматривают понятие источника права с формально-юридических позиций, фактически отождествляя источник права и форму права2. В данном случае такой подход представляется оправданным, так как, во-первых, подобное отождествление было в значительной мере характерно для исследуемого периода, во-вторых, эта позиция позволяет сосредоточить внимание именно на динамике нормативных правовых актов, связанных с регулированием образовательной сферы.
Развитие формальных источников образовательного права в советский период нашей истории определялось рядом объективных и субъ-
1 Статья подготовлена по итогам выполнения научно-исследовательской работы в рамках государственного задания ГАОУ ВО МГПУ на 2017 г.
2 Ладнушкина Н.М., Звонарев А.В., Пашенцев Д.А. Развитие источников образовательного права в дореволюционной России // Право и образование. 2017. № 6. С. 128-137.
ективных факторов, среди которых отметим следующие:
- советское правительство уделяло повышенное внимание развитию народного образования, начиная с вопроса о ликвидации неграмотности и заканчивая поиском новых форм получения высшего образования;
- сама система формальных источников права претерпела существенные изменения: появились новые по сравнению с дореволюционным периодом формы, начиная с конституции и заканчивая декретами.
Также следует отметить, что формальные источники права на протяжении советского периода развивались достаточно динамично, их структура менялась, отражая развитие государства и права.
Представляется возможным разделить с точки зрения развития источников права весь советский период на два основных подпе-риода, взяв за рубеж 1936 г. Именно в 1936 г. была принята новая Конституция СССР, которая изменила ситуацию с формализованной иерархией источников советского права. Эта Конституция установила, что законом является нормативный правовой акт, принятый Верховным советом СССР. Все прочие нормативные правовые акты стали считаться подзаконными.
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
В первый период существования советский власти в соответствии с ленинским учением о Советской республике (отсутствие принципа разделения властей на законодательную и исполнительную) законодательная власть принадлежала Всероссийскому съеду Советов рабочих и солдатских депутатов3 и Всероссийскому Центральному исполнительному комитету (далее - ВЦИК), избранному данным съездом. По мнению Ю.А. Тихомирова, понятия «закон», «законодательство» в тот период не получили четкой юридической регламентации. В Конституции РСФСР общегосударственное законодательство выделено как один из предметов ведения высших органов власти. Однако термин «закон» отсутствует среди актов, издаваемых Всероссийским съездом Советов, ВЦИК и Советом народных комиссаров (далее - СНК)4. Главной формой (источником) права стали декреты, принимавшиеся новым Временным рабоче-крестьянским правительством5 - СНК. Прежнее дореволюционное понятие закона утратило свое значение. Декреты, а также иные формы нормативных правовых актов (например, положения, постановления или инструкции), принимавшиеся новой властью, можно было трактовать как законы, так как они имели высшую юридическую силу.
В условиях отсутствия системы разделения властей понимание иерархии источников права существенно изменилось. «Декрет о порядке утверждения и опубликования законов» от 29 октября 1917 г. установил, что законы утверждались СНК, т. е. исполнительным органом. Отдел законодательных предположений при СНК издавал сборники узаконений и распоряжений правительства, имеющих силу закона.
Подзаконные акты принимались народными комиссариатами, акты которых в условиях нехватки нормативного материала иногда выполняли функции законов, а также местными Советами, общественными организациями (профсоюзами и др.), судами второй инстанции. Основными источниками образовательного права в данный период являются нормативные акты, принятые Народным комиссариатом просвещения РСФСР.
3 Начиная с января 1918 г. Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, с июля 1918 г. -Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов.
4 Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. : Наука, 1982. С. 18.
5 Временным впредь до созыва Учредительного собрания.
После образования в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик (далее -СССР) изменяется система высших органов Советского государства. Съезд Советов СССР, ЦИК Союза и его Президиум являлись органами законодательными, т. е. им принадлежало право издания законов как актов с высшей юридической силой на территории Союза ССР, причем Съезд Советов и ЦИК Союза являлись верховными законодательными органами, т. е. суверенными, а Президиум ЦИКа - высшим законодательным органом по отношению к нижестоящим органам, но его акты могли быть отменены ЦИКом Союза ССР. Совет народных комиссаров СССР, избираемый ЦИКом СССР, являлся также не только «исполнительным и распорядительным органом ЦИКа», но и носителем законодательной власти6. Законодательные полномочия были предоставлены также образованному Совнаркомом Союза ССР Совету труда и обороны (далее - СТО) Союза СССР7.
Наряду с законодательством об образовании Союза СССР издавались нормативные правовые акты РСФСР. Одним из видов таких нормативных актов являлись акты, принимаемые Всероссийским ЦИК и СНК РСФСР: декреты (Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. «Положение о Народном комиссариате просвещения РСФСР») и постановления («По докладу народных комиссаров Рабоче-крестьянской инспекции Союза ССР и РСФСР о пересмотре прав и обязанностей местных органов советского управления» от 23 июля 1927 г., «Об утверждении положения о губернских отделах народного образования» от 16 июля 1928 г.), которые имели силу закона.
Другим видом нормативно-правовых актов РСФСР были постановления СНК РСФСР («Об утверждении Положения о Комитете по просвещению национальных меньшинств РСФСР при коллегии Народного комиссариата просвещения РСФСР» от 1 февраля 1929 г., «Об условиях труда инспекторов народного образования», утвержденное в марте 1930 г.).
Основными источниками образовательного права в России в данный период, как и ра-
6 Магазинер Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Его же. Избранные труды по общей теории права / отв. ред. А.К. Кравцов. СПб. : Юридический центр Пресс, 2006. С. 75.
7 Постановление ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. «О Совете Труда и Обороны Союза Советских Социалистических Республик // СУ РСФСР. 1923. № 81. Ст. 784.
нее, являются нормативные акты, принятые Народным комиссариатом просвещения РСФСР. В соответствии с Конституцией СССР 1924 г. Наркомат просвещения относился к республиканским наркоматам, т. е. на уровне Союза СССР наркомата с соответствующим названием и компетенцией не создавалось.
Народный комиссариат просвещения издавал нормативные акты в форме положения («Положение об инспекторе Инспекции народного просвещения» от 20 ноября 1923 г., «Положение о Центральной инспекции Народного комиссариата просвещения РСФСР, утвержденное коллегией Наркомпроса 3 августа 1930 г.), постановления (Постановление Народного комиссариата по просвещению «О контроле над высшими учебными заведениями» от 11 апреля 1919 г., Постановление коллегии Наркомпроса по докладу МОНО8 и содокладу комиссии, обследовавшей МОНО, утвержденное Президиумом коллегии НКП 1 сентября 1925 г.), инструкции («Инструкция, как проводить в жизнь намеченный в декрете план организации дела народного образования» от 8 января 1918 г., «Инструкция участковой (районной) инспекции соцвоса и политпросвета», утвержденная коллегией Наркомпроса 31 декабря 1927 г., «Инструкция инспектору организационно-планового управления НКП», утвержденная замнаркомпрос В. Яковлевым 23 июля 1929 г.), распоряжения (Распоряжение Наркомпроса от 11 декабря 1925 г. № 116435 «О подборе ответственных работников ОНО и инспектуры»), циркулярных писем (Циркулярное письмо № 4746 от 21 февраля 1923 г., Письмо НКП от 31 марта 1924 г. «О местной инспекции», Письмо Наркомпроса «Об организации инспекторской работы в районе», опубликованное в сентябре 1930 г.), приказов (Приказ Народного комиссара просвещения РСФСР от 7 января 1937 г. № 70 «О Главной инспекции при наркоме»).
Еще одним источником права, регулирующим образовательные правоотношения, были нормативные акты, принимаемы местными органами власти. Примером могут служить постановления Московского совета народных депутатов (Постановление Президиума Московского совета рабочих депутатов «Об образовании отдела народного образования» от 15 мая 1918 г.).
8 МОНО - Московский отдел народного образования.
В первой советской конституции, которой стала Конституция РСФСР 1918 г., право на образование отсутствовало, так как новая власть на этом этапе еще не могла гарантировать его реализацию9. В ст. 17 Конституции РСФСР была лишь поставлена задача в целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию предоставить полное, всестороннее и бесплатное образование рабочим и беднейшим крестьянам. В ст. 8 Конституции РСФСР 1925 г. законодатель снял упоминание о «рабочих и беднейших крестьянах» («8. В целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика ставит своей задачей предоставить им полное, всестороннее и бесплатное образование»).
Совет народных комиссаров 11 декабря
1917 г. принял постановление «О передаче дела воспитания и образования из духовного ведомства в ведение Народного комиссариата по просвещению». На основе норм этого источника стала формироваться новая система государственного управления образованием.
Структура этой системы была заложена целым рядом таких источников права, как декреты. Именно декретами в составе СНК был создан Народный комиссариат просвещения, определены полномочия этого органа и его задачи.
Важным для развития народного образования источником стало Постановление Советского правительства от 20 ноября 1917 г., которое упразднило все чины и сословия и соответственно связанные с этим сословные ограничения. В итоге были ликвидированы «привилегированные» учебные заведения, связанные с образовательным цензом привилегии, форма для учащихся10.
Одним из первых источников образовательного права на этом этапе стал «Декрет об отделении церкви от государства и школы от церкви» от 20 января (2 февраля) 1918 г. Этот источник установил светский характер образования в советском государстве.
Важным источником образовательного права также можно считать принятое 18 июня
1918 г. Положение СНК РСФСР «Об организа-
9 Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 г. М. : ЗерцалоМ, 2003. С. 69.
10 Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936 гг.): историко-правовое исследование. М. : Наука, 1985. С. 77.
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ции дела народного образования в Российской Социалистической Советской Республике».
Декретом от 16 октября 1918 г. «Об единой трудовой школе РСФСР» вводилось единое название для всех типов школ, кроме высшей. Единая школа разделялась на две ступени: первая - для детей от восьми до тринадцати лет (пятилетний курс) и вторая - от тринадцати до семнадцати лет (четырехлетний курс). К Единой школе присоединялся детский сад для детей от шести- до восьмилетнего возраста. Посещение школы первой и второй ступеней было обязательным для всех детей школьного возраста и бесплатным.
Особую роль сыграл декрет СНК от 26 декабря 1919 г. «О ликвидации безграмотности среди населения РСФСР». Принятие данного источника права было нацелено на организацию системы обучения грамоты всего населения страны в возрасте от 8 до 50 лет.
Новая структура школьного образования создавалась в соответствии с «Уставом единой трудовой школы», который был утвержден Декретом СНК РСФСР от 18 декабря 1923 г. Этот источник установил возраст обучения (от 7 до 17 лет), закрепил совместное обучение полов, определил порядок управления школой. Особенностью его стал приоритет, отдававшийся детям трудящихся.
В соответствии с Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР от 14 августа 1930 г. «О всеобщем обязательном начальном обучении» с 1930-1931 гг. вводилось повсеместно в Союзе ССР всеобщее обязательное обучение детей (мальчиков и девочек) в возрасте 8, 9 и 10 лет в объеме не менее четырехлетнего курса начальной школы. Осенью 1930 г. в трудовую школу принимались все дети данных возрастов, которые до настоящего времени не обучались в школе. Предусматривалось обязательное прохождение всего курса для I ступени (первых четырех групп трудовой школы) для всех детей, обучающихся в этих школах, независимо от возраста. Для детей в возрасте от 11 до 15 лет в зависимости от их подготовки организовывались ускоренные специальные двухгодичные и одногодичные школы-курсы и группы при школах.
В промышленных городах, фабрично-заводских районах и рабочих поселках вводилось всеобщее обязательное начальное обучение в объеме школы-семилетки и устанавливалось обязательное прохождение всего курса
семилетней школы для всех детей, оканчивающих школу I ступени (первые четыре группы трудовой школы), начиная с окончивших в 19291931 гг. В этих местностях должно было быть обращено особое внимание на развертывание сети фабрично-заводских школ семилеток.
Правительства союзных и автономных республик и краевые (областные) исполнительные комитеты, а также районные исполнительные комитеты могли вводить обязательное семилетнее обучение и в других местностях, в первую очередь в районах сплошной коллективизации. В сельской местности Постановлением предусматривалось развертывание школ колхозной молодежи (как дневных, так и вечерних) с таким расчетом, чтобы в 1932-1933 гг. охватить ими основную массу колхозной молодежи.
Обязанность посылать в школу детей, для которых введено обязательное обучение, возлагалась на их родителей, а также на тех лиц и на те учреждения, на попечении которых находятся дети. За неисполнение этой обязанности устанавливалась ответственность в порядке законодательства союзных республик.
Ответственность за проведение всех практических мероприятий, обеспечивающих осуществление всеобщего обязательного начального обучения, возлагалась на городские, поселковые и сельские советы и районные исполнительные комитеты.
В Постановлении устанавливались меры, необходимые для обеспечения всеобщего обязательного начального обучения. В том числе предполагалось для обеспечения школы необходимыми педагогическими кадрами поручить правительствам союзных республик провести следующие мероприятия:
а) срочно развернуть сеть педагогических институтов и техникумов, а также специальных педагогических курсов, увеличить количество учащихся в них, а также вводить применение других форм подготовки учителей;
б) принять меры к привлечению на педагогическую работу учителей, работающих не по специальности;
в) привлечь к работе по всеобщему обучению в порядке производственной практики учащихся педагогических учебных заведений;
г) усилить коммунистическое и рабочее ядро среди учителей.
Особое внимание в Постановлении уделялось положению учителя. Учитывая важность
и сложность новых задач, возлагаемых на учителей, правительствам союзных республик было дано поручение значительно улучшить материальное положение учителей трудовой школы и обеспечить снабжение учителей сельской трудовой школы продовольствием и промышленными товарами по нормам, установленным для промышленных рабочих. Кроме того, правительства союзных республик должны были установить нормальное количество учащихся на одного учителя.
Таким образом, в развитии формальных источников образовательного права в рассматриваемый период можно выделить следующие тенденции:
1. В отсутствие четко установленной иерархии нормативных правовых актов и критериев отделения законов от подзаконных актов не всегда возможно систематизировать источники образовательного права данного периода по юридический силе.
2. Для источников образовательного права в данный период характерна активная динами-
ка, так как органы государственной власти постоянно занимались правотворческой деятельностью в сфере образования.
3. Большое количество источников образовательного права, принимавшихся в данный период, было вызвано тем, что вся система образования после прихода к власти большевиков стала перестраиваться на основе совершенно новых принципов. Фактически речь идет о формировании новой целостной системы образования, что требовало соответствующего нормативного регулирования.
4. Развитие системы источников образовательного права в рассматриваемый период принесло свои плоды: была создана новая, целостная система образования; была почти ликвидирована неграмотность; были урегулированы нормами права все наиболее важные группы общественных отношений в сфере образования. В итоге были сформированы правовые предпосылки для дальнейшего развития системы формальных источников образовательного права.
Библиографический список
1. Ладнушкина, Н.М. Развитие источников образовательного права в дореволюционной России / Н.М. Ладнушкина, А.В. Звонарев, Д.А. Пашенцев // Право и образование. - 2017. - № 6.
2. Магазинер, Я.М. Общая теория права на основе советского законодательства // Его же. Избранные труды по общей теории права / отв. ред. А.К. Кравцов. - СПб. : Юридический центр Пресс, 2006.
3. Постановление ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. «О Совете Труда и Обороны Союза Советских Социалистических Республик // СУ РСФСР. - 1923. - № 81. - Ст. 784.
4. Тихомиров, Ю.А. Теория закона. - М. : Наука, 1982.
5. Чистяков, О.И. Конституция РСФСР 1918 г. - М. : Зерцало-М, 2003.
6. Штамм, С.И. Управление народным образованием в СССР (1917-1936 гг.): историко-правовое исследование. - М. : Наука, 1985.
