CC BY
152
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 1 (46). С. 30-35.
УДК 340
ПОНЯТИЕ ЗАКОНА В СОВЕТСКОМ ПРАВОВЕДЕНИИ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ В 1917-1936 ГГ.
THE CONCEPT OF THE LAW IN THE SOVIET JURISPRUDENCE AND LEGAL PRACTICE IN THE 1917-1936
Т. Ф. ЯЩУК (T. F. YASHCHUK)
Выделяются источники права. Показана специфика источников права в советский период истории права.
Ключевые слова: источники права; советское право; история права; советское законодательство; система права; система законодательства; нормативный правовой акт; законодательные органы; законотворчество.
The sources of law are allocated. The specificity of the sources of law in the Soviet period in the history of law are described.
Key words: sources of law; Soviet law; history of law; the Soviet legislation; the legal system; the system of law; the normative legal act; the legislature; the legislation.
Вопрос о системе источников советского права, месте закона в этой системе стал вызывать в последние годы значительный интерес среди исследователей. Причины обозначенного научного тренда могут находить разное объяснение. Сказываются хронологическая «удаленность» советского периода государства и права, утрата чрезмерной политической актуальности советской истории, появление нового поколения историков права, чьи теоретические и методологические установки формировались в современной Российской Федерации.
В ряде современных публикаций, публичных выступлениях на научных конференциях высказывается позиция о неверности утверждений о дискретном развитии отечественного права, опровергается тезис, что его поступательная эволюция была прервана в советский период.
Изучение понимания закона на разных этапах развития советского государства и права представляет научную значимость не только в связи с необходимостью объективного анализа более чем семидесятилетнего
© Ящук Т. Ф., 2016
периода отечественного прошлого, но и в более широком историческом контексте.
В российском праве и в государственной практике достаточно долго отсутствовал сам термин «закон». Высшей юридической силой обладало выражение воли верховной власти. В условиях монархического государства верховная власть была персонифицирована. По мере утверждения регулярного государства начиная с XVIII в. появляется представление и формируется порядок признания только за некоторыми распоряжениями императора значения закона. Устанавливается процедура легитимации таких актов. Практическое значение проблема отграничения законов от иных документов приобрела во время систематизации законодательства под руководством М. М. Сперанского.
Огромным прорывом в признании верховенства закона над иными актами стали Основные государственные законы 1906 г. Закреплялась формализованная процедура прохождения и принятия документа, который в итоге становился законом. Однако в отдельных случаях допускалась самостоятельная
(без участия Государственной Думы и Государственного Совета) законодательная деятельность императора. В среде российских юристов-государствоведов до 1917 г. продолжалась дискуссия о соотношении «закона» и «указа». Причем реализации многих указов, т. е. актов, утвержденных единолично императором, минуя законодательные органы, уделялось приоритетное внимание, выделялись финансовые ресурсы, осуществлялись иные меры поддержки и содействия. Надо признать, что ряд таких указов затрагивали наиболее значимые общественные отношения, имели важное социальное значение и вызывали существенные юридические последствия. Такую роль, например, успешно выполнил Указ от 9 ноября 1906 г., положивший начало так называемой столыпинской аграрной реформе. Его содержание и реализация способствовали стабилизации общественных отношений. Авторы, которые не приравнивали указы императора к законам, отмечали отсутствие таких важных для закона признаков, как нарушение установленного самим же императором законодательного процесса и особого процессуального порядка.
Таким образом, к 1917 г. ни в доктрине, ни в правоприменительной практике не сложилось безусловного отношения к закону как акту высшей юридической силы, возглавлявшему иерархию источников права. В революционный период всяческое одобрение получило непосредственное правотворчество народных масс. Утрачивалась ценность закона. В. И. Ленин писал, что «законы в переходное время имеют временное значение» [1]. Такой политический посыл делал необязательным соблюдение правил юридической техники, ориентацию документа на длительное применение. Т. Е. Новицкая пишет: «Среди законодательных актов первых месяцев советской власти имелось немало обращений, воззваний; в декретах содержатся преамбулы и пункты, носящие декларативный характер, объясняющие политику партии» [2].
Проблема соотношения законов и иных нормативных правовых актов получила особую актуальность и прикладное значение в начале 1920-х гг. в связи с начавшейся кодификацией советского права. Юристы первого советского поколения, чье научное мировоззрение сформировалось в дореволюционных
университетах, перейдя на службу в советские научные учреждения, руководствовались классификацией нормативных правовых актов, сложившейся в зарубежной и отечественной правовой науке. Понятие закона как акта суверенной воли, верховной власти в современном государстве органически вытекало из реализации принципа разделения властей, где законодательные прерогативы сосредоточены у законодательных органов [3].
С другой стороны, уже в этот период вполне обозначилась иная традиция, основанная на том, что к анализу советского государства и права не применимы категории буржуазной науки. Так, К. А. Архипов писал, что в государстве сложившейся диктатуры нет разделения властей, поэтому не должно быть органа, «который бы только законодательствовал», «советские конституции и советская практика всеми своими принципами противоречат монополизации нормотворче-ской функции», «законы в советском государстве это - все общего характера юридические правила, независимо от какого органа они исходят» [4]. Сходную позицию занимал С. С. Кишкин, утверждая, что закон входит в состав широко распространенной формулировки «революционная законность» [5].
Надо признать, что разделение властей как рациональный способ организации государственной власти, утвердившийся в европейских странах в ХХ в., сохранял некоторые черты и в советском государственном аппарате, утратив при этом такой важнейший составляющий элемент, как система сдержек и противовесов. Подвергнутый значительной деформации, он свелся к тому, что наблюдалась специализация государственных органов по предмету осуществляемых функций. При этом декларировалось полновластие Советов, что провозглашалось в Конституции, и на чем основывалась государственно-правовая доктрина [6]. Н. И. Челяпов, как и М. А. Рейс-нер, доказывал, что Советы надо рассматривать не как учреждения непрерывного законодательства, а как рабочие органы, стоящие в самой гуще практической жизни» [7]. Можно предположить, что, постоянно повторяя тезис о полновластии Советов, сами теоретики нарождающегося советского права хорошо понимали непродуктивность и даже бесполезность его применения и в области
практического государственного строительства, и при анализе советского права. Поэтому многие авторы, осознавая необходимость какого-либо структурирования нового нормативного материала, объем которого стремительно увеличивался, предлагали различать нормативные акты по органам, от которых они исходили. Эта позиция отчетливо выражена в работах К. А. Архипова [8], она использована в качестве методологической посылки в публикациях, посвященных компетенции отдельных центральных и местных учреждений [9].
Законодательными органами РСФСР согласно Конституции РСФСР 1918 г. являлись Всероссийский съезд Советов и образуемый им ВЦИК.
Первый итог процессу оформления российских законодательных органов подвел VIII Всероссийский съезд Советов, состоявшийся в декабре 1920 г. В его резолюции прямо указывалось, что никакие органы, кроме Всероссийского съезда Советов, Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения [10]. Таким образом, резолюция съезда дополнила перечень законодательных органов, что можно считать отступлением от конституционной нормы.
Закрепленный в 1920 г. перечень законодательных органов был подтвержден в Конституции РСФСР 1925 г.
После образования СССР, союзная Конституция аналогичным образом оформила систему законодательных органов СССР, в которую были включены Всесоюзный съезд Советов, ЦИК СССР, Президиум ЦИК.
Включение в состав законодательных органов Президиума ВЦИК, а позднее Президиум ЦИК Союза ССР также объясняется эволюцией политической системы и государственного аппарата. Ликвидация многопартийности и, соответственно, упразднение партийных фракций во ВЦИК, а также переход от постоянного к сессионному порядку ВЦИК существенно понизили влияние данного органа. Подготовительные законотворческие работы перешли от фракций к специально создаваемым комиссиям, возглавляли которые, как правило, руководители наркоматов.
В отличие от ВЦИК и ЦИК Союза ССР, которые собирались только на сессионные заседания, их Президиумы являлись постоянно действующими. Именно они демонстрировали высокую законодательную активность.
Порядок формирования описываемых учреждений позволяет выстроить их иерархию: съезды Советов (российский и союзный) возглавляли систему законодательных органов, избираемые ими исполнительные комитеты занимали следующий уровень, президиумы исполнительных комитетов ее завершали. Логично предположить, что исходя из положения органа в системе определялась и его законодательная компетенция. Однако такое разграничение и уточнение системным образом проведено не было. В законодательстве исследуемого периода можно найти только отдельные примеры закрепления за конкретным органом исключительного права принятия законов по определенному вопросу.
Фактически сложилась некоторая «специализация» в области законодательной деятельности. Во многом она обуславливалась регулярностью и периодичностью работы высших законодательных органов. Очередные Съезды Советов созывались один раз в год, допускаемые конституционным законодательством внеочередные съезды (что позволяло тому же депутатскому корпусу в полном составе встретиться еще раз) в исследуемый период не собирались. При таком режиме работы, когда становилась невозможной серьезная законотворческая депутатская деятельность, принимаемые съездами постановления и резолюции намечали политическую стратегию развития государства. Они не были рассчитаны на непосредственное применение, напротив, являясь по форме законами, требовали дальнейшей конкретизации и «перевода» на юридический язык.
Отдельно следует остановиться на законодательных функциях советского правительства, представленного первоначально Совнаркомом РСФСР, а затем и Совнаркомом СССР. В историко-правовой литературе, например, в работах О. И. Чистякова, А. П. Ко -сицына, отмечалось, что чрезвычайно сложные условия утверждения новой власти благоприятствовали наделению исполнительного органа законодательными полномочиями.
Наблюдавшееся непосредственно после революции дублирование компетенции отделов ВЦИК с одной стороны и Совнаркома с его наркоматами с другой стороны, сопровождавшееся конкуренцией за властные полномочия, завершилось в пользу Совнаркома. Немаловажное значение имел и личностный фактор, поскольку председатель Совнаркома В. И. Ленин пользовался безусловным авторитетом и влиянием среди советского руководства.
Сосредоточению законодательных
функций у советского правительства способствовали и более ранние исторические обстоятельства. Я. М. Магазинер правильно писал, что на Западе мы также встречаем практику совмещения различных функций в одном органе. В условиях Первой мировой войны в европейских странах, а особенно в России, первостепенное значение приобрели административные акты, указы, издаваемые правительствами воющих держав, роль закона в нормативном регулировании, напротив, уменьшилась. Кроме того, надо учитывать, что законодательный порядок, установленный Основными государственными законами 1906 г. и предусматривавший обязательное участие в нем представительного органа, был разрушен после Февральской революции, и силу закона приобрели акты Временного правительства, т. е. по статусу - исполнительного органа.
Помимо описанных выше республиканских и союзных органов, законодательные полномочия которых получили конституционное закрепление, нормотворческими правами обладали некоторые центральные государственные органы, которые даже не упоминались в Конституциях. К их числу в первую очередь следует отнести Совет Труда и Обороны (под таким названием работал с 16 апреля 1920 г.), преобразованный из ранее действовавшего Совета Рабоче-Крестьянской Обороны. После образования СССР создается общесоюзный орган, а 21 августа 1923 г. принимается Положение о СТО СССР [11]. При СНК РСФСР учреждается Экономическое Совещание РСФСР, Положение об ЭКОСО издается 16 августа 1923 г. [12]. Оба Положения рассматривали СТО и ЭКОСО в качестве не самостоятельных учреждений, а комиссий, что подтверждалось и совмеще-
нием поста главы правительства и председателя комиссии. В задачи этих комиссий входило предварительное рассмотрение и согласование вопросов, выносимых на заседания правительства. Действительно, многие законы, касающиеся местного управления, прошли обсуждение в СТО или ЭКОСО, а затем были переданы на утверждение правительства. В то же время совмещение поста председателя правительства и комиссии позволяло СТО и ЭКОСО принимать самостоятельные решения, которые, как справедливо отметил С. С. Кишкин, по своей юридической силе ничем не отличаются от законодательных актов других наших центральных органов [13]. Хотя в данном случае автор писал о СТО, но его оценка вполне применима и для актов, принимаемых ЭКОСО РСФСР. Содержание Положения об ЭКОСО, а также реальная деятельность этого органа свидетельствуют, что он имел законосовещательные права, а также издавал обязательные для центральных и местных органов власти РСФСР постановления и распоряжения экономического характера. Совпадение законодательных полномочий СНК СССР и СТО, СНК РСФСР и ЭКОСО отмечала, в частности, С.М. Бродо-вич [14]. Акты СТО и ЭКОСО регулярно публиковались в систематизированных сборниках советского законодательства.
В российском собрании узаконений (СУ РСФСР) помещались и некоторые постановления еще одной комиссии СНК РСФСР -Малого Совнаркома. Он был образован в 1918 г., 18 октября 1921 г. выходит первое Положение о Малом Совете Народных Комиссаров, а 31 октября 1922 г. - новое Положение [15]. После образования союзного правительства Малый СНК действовал при нем. Поскольку неизбежно возникал вопрос о разграничении деятельности СНК, СТО и Малого СНК, то он разрешался в специальном Наказе [16]. В соответствии с ним Малый СНК обладал законосовещательными и законодательными полномочиями.
В систематизированные сборники советского законодательства иногда включались и акты, изданные отдельными наркоматами [17], хотя ни конституционное законодательство, ни государственно-правовая доктрина 1920-х гг. не признавали за наркоматами законодательных полномочий. Вряд ли
включение в сборники законодательства актов, исходящих от комиссий правительства и отдельных наркоматов, можно объяснить погрешностью, неумышленно допустимой составителем. В данном случае социальная целесообразность, а именно необходимость быстрого ознакомления граждан с документом и важность регулируемых общественных отношений, превалировала над требованием соблюдения законотворческой процедуры и правил юридической техники.
Констатируя, что «наш законодательный аппарат характеризуется множественностью органов и некоторой сложностью взаимоотношений между ними» [18], советские юристы пытались произвести группировки государственных учреждений, а затем на этой основе предложить классификацию нормативных правовых актов. В целом можно считать, что ученые подошли к дифференциации государственных органов с точки зрения объема законодательных полномочий. Так, К. А. Архипов писал, что все нормотворче-ские органы распадаются на две группы -общей и специальной компетенции, которые соответственно издают акты общего и специального управления. Причем это различие более отчетливо прослеживается на уровне центрального государственного аппарата, а на низовом уровне оно почти незаметно [19].
С. С. Кишкин оперировал категориями «исключительная» и «конкурирующая компетенция». Кроме того, он выделял восемь типов общегосударственного законодательства, используя для построения такой классификации два признака: положение органа в иерархии советской государственной системы и социальную значимость нормативных актов. Сообразовываясь со вторым критерием, он выделял, например, основное конституционное законодательство, общее конституционное законодательство, крупное общеполитическое и экономическое законодательство и т. д. Применяя первый критерий, выделял органы, в компетенцию которых входил данный вид законодательства [20]. Однако предложенная схема не позволила скорректировать ранее высказываемые ученым идеи о множественности законодательных органов и о размытости самого понятия «советский закон».
Особенностью нормотворчества исследуемого периода являлась, как справедливо
отмечал К. А. Архипов, совместная законодательная деятельность правительства и центрального исполнительного комитета. Проявлением начал этого сотрудничества является чрезвычайно устойчивая с точки зрения формально иерархического подчинения необъяснимая формула, которой начинается большинство законов, - «ЦИК и СНК постановляют» [21].
Следует отметить, что применению и научной идентификации понятия закона препятствовало отсутствие единого категориального аппарата, используемого в процессе советского нормотворчества. Хотя один из первых актов СНК назывался «О порядке утверждения и опубликования законов», в дальнейшее слово «закон» было вытеснено термином «декрет», как полагают, заимствованным из французской революционной терминологии [22]. В союзном и республиканском конституционном законодательстве говорится о декретах и постановлениях высших органов власти (ст. 34, 38 Конституции СССР 1924 г. и ст. 26, 34 Конституции РСФСР 1925 г.), хотя наряду с ними употребляется термин «законодательство». Общесоюзные сборники нормативных актов, к изданию которых приступили по постановлению в 1924 г., выходили под названием «Собрание законов».
На терминологическое многообразие обозначения юридических документов обращает внимание Е. А. Лукьянова. Она отмечает, что нормы государственного права, содержались в декларациях, постановлениях, наказах, резолюциях, обращениях, положениях, инструкциях, полагая, что наиболее распространенным наименованием советских правовых актов был декрет [23].
Отличительным признаком закона являлось его обязательное обнародование посредством публикации в специальных изданиях. Общие принципы утверждения и опубликования советских законов были установлены специальным Постановлением СНК РСФСР, принятым непосредственно после создания этого органа в октябре 1917 г. Устанавливалось, что акт приобретал законную силу с момента опубликования в официальной газете Временного рабочего и крестьянского правительства либо вводился в действие в иной срок. В дальнейшем статусом официальных изданий обладали Собрание
узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства РСФСР, Собрание законов СССР, газеты «Известия ЦИК и ВЦИК» и «Экономическая жизнь».
Сложившийся законодательный порядок сохранялся до принятия Конституции СССР 1936 г. Конституция существенно изменила систему центральных государственных учреждений. Вместо двухуровневой модели Советов (съезд и избираемый им исполнительный комитет) на союзном и республиканском уровнях единственными законодательными органами утверждались Верховные Советы. Проводилось разграничение закона и указа. Законы принимал Верховный Совет СССР, а указы - подотчетный ему Президиум Верховного Совета.
В условиях утверждения тоталитарного режима происходит вытеснение законодательного регулирования общественных отношений подзаконным регулированием. Наблюдается сокращение числа законов. Зачастую они включали нормы, которые требовали последующей конкретизации и уточнения, что могло осуществляться на уровне ведомственных распоряжений и инструкций. Нередко такие документы не обнародовались, а, напротив, предназначались для служебного пользования.
Серьезно сократилась научная проблематика советского правоведения, в том числе и в области теории права. Возрождение интереса к этим темам произошло после либерализации политического режима и приобрело особую актуальность в связи с кодификацией советского законодательства, начавшейся в конце 1950-х гг.
1. Ленин В. И. Полн. собр. соч. - Т. 36. - С. 504.
2. Источники российского права. Вопросы теории и истории / отв. ред. М. П. Марченко. -М., 2005. - С. 31.
3. См. например: Понтович Э. Э. Понятие и значение закона в советском государстве // Советское строительство. - 1929. - № 7. -С. 52.
4. Архипов К. Понятие закона // Советское право. - 1924. - № 2. - С. 67, 69, 71.
5. Кишкин С. О порядке опубликования общесоюзных законов // Советское право. - 1924. -№ 6. - С. 76.
6. См., например: Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. - М., 1923. - С. 389.
7. Челяпов Н. И. Государственная система // Конституция пролетарской диктатуры и пролетарская демократия : сб. ст. / Г. С. Гурвич и др. - М., 1928. - С. 42.
8. Архипов К. А. Закон в советском государстве.
- М. ; Л., 1926. - С. 114.
9. См. например: Турубинер А. Организация Президиума союзного ЦИКа // Советское право. - 1924. - № 2. - С. 126-141 ; Киш-кин С. Центральные органы РСФСР // Советское право. - 1923. - № 2. - С. 58-91.
10. Резолюции VIII Всероссийского съезда Советов // СУ РСФСР. - 1921. - № 1. - Ст. 1. -Разд. III.
11. Известия ЦИК СССР и ВЦИК. - 1923. - 26 авг.
12. Положение об Экономическом совещании РСФСР : Декрет СНК РСФСР от 16 августа 1923 г. // СУ РСФСР - 1923. - № 73. -Ст. 709.
13. Кишкин С. Центральные органы РСФСР -С. 89.
14. Бродович С. СТО и ЭКОСО РСФСР // Власть Советов. - 1924. - № 5. - С. 30.
15. СУ РСФСР. - 1922. - № 75. - Ст. 927.
16. Там же. - 1924. - № 23. - Ст. 288.
17. См., например: Инструкция о порядке производства кредитных операций местных Советов : Совместное постановление НКВД, НКФ и НКЮ от 21 февраля 1924 г. // СУ РСФСР -1924. - № 24. - Ст. 231.
18. Кишкин С. Центральные органы РСФСР. -С. 87.
19. Архипов К. А. Закон в советском государстве.
- С. 114.
20. Кишкин С. Центральные органы РСФСР. -С. 87-88.
21. Архипов К. А. Закон в советском государстве.
- С. 123.
22. Кишкин С. О порядке опубликования общесоюзных законов. - С. 76.
23. Лукьянова Е. А. Российская государственность и конституционное законодательство в России. 1917-1993. - М., 2000. - С. 37.
