CC BY
174
УДК 37
АКТЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ УЗАКОНЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В СФЕРЕ ОБ ОБРАЗОВАНИЯ (XIX - НАЧАЛО XX ВВ.)
ACTS OF SYSTEMATIZATION OF LEGALIZATIONS OF RUSSIAN EMPIRE IN THE SPHERE OF EDUCATION (19-TH - 20-TH CENTURIES)
С. В. КОДАН (S. V. KODAN)
Выделяются этапы систематизации законодательства об образовании. Называются основные акты систематизации. Определяются уровни систематизации: кодификация и инкорпорация.
Ключевые слова: история России, юридическое образование, история образования, история законодательства, систематизация законодательства.
Stages of the systematization of the legislation about education are allocated. The basic certificates of the systematization are known. The levels of the systematization are defined: codification and incorporation.
Key words: history of Russia, law education, history of education, history of legislation, legislation ordering.
Обсуждение проблем развития законодательства в сфере образования выходит на ряд проблем, связанных с упорядоченностью и доступностью законодательства, формированием и оформлением образовательного права как новой отрасли российского права. В этом отношении важное значение имеет отечественный опыт развития законодательства и его систематизации. Уже к середине XIX в. можно говорить о выделении института полицейского законодательства, его раздела - государственное благосостояние, в рамках которого российские полициисты относили к обязанности государства организационно-правовое обеспечение развития образования и науки. Н. Ф. Рождественский, стоявший у основ разработки вопросов политики Российского государства в сфере благоустройства, подчёркивал, что «успехи народного образования и просвещения... во многих случаях требуют внимания и даже положительного содействия правительства», «для образования ума необходимы учебные заведения», что получает закрепление в узаконениях [1]. Законы обеспечивали «содействие развитию населения в физическом и духовном отношении», поскольку «духовно-нрав-
ственный строй населения принадлежит к таким элементам народной жизни, которыми всецело обусловливается состояние и развитие остальных элементов» [2]. Формирование и становление «образовательного законодательства» во многом связано с процессом его упорядочения и изданием актов систематизации в данной сфере.
Учредительные акты, уставы и правила как кодифицированные узаконения в сфере образования Создание систематизированных узаконений в сфере образования проходило в русле определения сфер правового регулирования в начале XIX столетия, когда стали активно использоваться уставы, под именем которых, как подчёркивал историк права П. И. Числов, «разумеется совокупность правил, касающихся управления какою-либо отдельною частью администрирования или определяющих какую-либо отрасль материального права» [3]. Уставы университетов
XIX в. выступали в качестве системообразующих законодательных актов развития высшего образования. Но уже в XVIII в. наряду с отдельными указами, связанными с развитием образования, активно использова-
© Кодан С. В., 2011
лись узаконения кодифицированного характера. Первым таким актом стал «Проект о учреждении Московского университета», утвержденный императрицей Елизаветой 12 января 1755 г. и содержащий 45 статей, регламентирующих деятельность университета [4]. Его можно считать первым университетским уставом в России.
С усилением внимания к развитию образования в начале правления Александра I издаются законодательные акты кодифицированного характера - акты, определяющие общее положение университетов (своеобразные жалованные грамоты), и уставы университетов. Последние стали основным видом актов, определяющих правовое положение университетов.
При этом заметим, что указанные акты сначала последовали для университетов в национальных регионах - в Остзейских губерниях. В 1802 г. последовало восстановление деятельности Дерптского университета, основанного шведским королём Густавом II Адольфом в 1632 г. на территории Ливонии. По этому поводу было издано узаконение учредительного кодифицированного характера - «Акт постановления для Императорского университета в Дерпте» (12 декабря
1802 г.), в котором, подчёркивая значение университетов в развитии образования, император отмечал, что «учреждение сие имеет преимущественно целью распространение знаний в нашем государстве, и купно образование юношества на службу отечества» [5]. В
1803 г. Главная виленская школа (учебное заведение в Вильно, которое было основано в 1579 г. королём Стефаном Баторием и папой римским Григорием XIII) была преобразована в Императорский Виленский университет. По этому поводу последовал также «Акт утверждения для Императорского университета в Вильне (4 апреля 1803 г.) [6]. Указанные «акты для утверждения университетов» узаконения носили учредительный характер и их положения развивались положениями последовавших университетских уставов. 18 мая 1803 г. император утвердил «Устав, или Общие постановления Императорского виленского университета и училищ его округа» - кодифицированный акт, в 56 статьях которого определялись все основные вопросы деятельности университета - общие по-
ложения, состав преподавателей и обучающихся, состав преподаваемых предметов и кафедр, место в учебном округе и подчиненные образовательные учреждения, штат и т. п. [7]. 12 сентября 1803 г. последовал утвержденный Александром I «Устав Императорского Дерптского университета», состоявший из 15 глав и в 290 параграфах подробно регламентировавший все стороны деятельности учебного заведения [8].
Для собственно российских университетов - действовавшего Московского, а также создаваемых Харьковского и Казанского университетов 5 ноября 1804 г. последовали в качестве учредительных узаконений «Утвердительные грамоты», которые как жалованные грамоты даровали учебным заведения «новые права и преимущества, более сообразные с просвещением текущего времени». Одновременно в тот же день император утвердил и уставы для всех трёх университетов. При этом за основу был взят «Устав Императорского Московского университета» (15 глав, 189 параграфов) [9]. При создании Училищ высших наук (впоследствии лицеев) также издавались уставы. Так, например, 28 января 1805 г. императором был утвержден «Устав Ярославского училища высших наук (26 статей)» [10]. Практически роль устава выполняли «Постановления о Лицее (Царскосельском)» от 12 августа 1810 г., созданного с «целью образования юношества, особенно предназначенного к важным частям службы государственной». Постановления регламентировали деятельность этого специального учебного заведения (14 глав, 149 статей) [11]. В русле данных подходов создавались уже и общие университетские уставы - Уставы Императорских университетов (1835, 1863 и 1884 гг.) [12].
Для регламентации образовательной деятельности использовались и такие виды кодифицированных актов, как правила; например: утвержденные императором «Правила для учащихся в Императорском Дерптском университете» (23 августа 1803 г.), 66 параграфов которого определяли положение студентов [13]; «Правила для Педагогического института» в Санкт-Петербурге (14 апреля
1804 г.), который в 136 параграфах (10 глав) определял положения относительно деятельности данного учебного заведения [14] и др.
Кодифицированные акты в сфере образования учредительного («акты, постановления», «утвердительные грамоты») и регламентирующего характера (уставы, постановления, правила), таким образом, определяли правовое положение и содержание деятельности образовательных учреждений. Они в совокупности свидетельствуют о выделении в системе законодательства (а затем и права) достаточно обособленной сферы правового регулирования общественных отношений, связанных с «народным образованием».
Систематизация законодательства об образовании в рамках
Полного собрания и Свода законов
Систематизация законодательства и создание Полного собрания законов Российской империи, а затем и Свода законов Российской империи в 1826-1832 гг. стали знаковыми событиями в истории развития российского права. Впервые узаконения получили официальную обработку и стали доступными для чиновников и подданных.
М. М. Сперанский в январе 1826 г. представил Николаю I «Предположения к окончательному составлению законов». По мнению Сперанского, необходимо было разобрать весь накопившийся законодательный массив страны и начать с хронологической инкорпорации российских узаконений. Результатом этого первого этапа должно было стать Полное собрание законов Российской империи. Следующим этапом должна была стать тематическая инкорпорация государством законодательства России на уровне Свода законов, отдельные части которого (на уровне тематической, отраслевой консолидации) объединили бы отраслевое законодательство. При этом давалось общее понятие свода - «Свод есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке» [15]. Предложения были положительно восприняты императором Николаем I, который и «остановил свой выбор на Своде законов, существующих с исключением всего недействующего, но без всяких изменений в существе их». Организация работ по созданию Свода законов была выделена из общих вопросов государственного управления и предана в ведение Собственной е.и.в. канцелярии -личного учреждения при монархе, в составе
которой указом императора от 31 января 1826 г. было образовано II отделение, созданное специально для проведения система-тизационных работ и участия в законодательной деятельности [16].
Первым этапом явилось составление Полного собрания законов Российской империи. В связи с тем, что действующим в России считалось законодательство Соборного уложения 1649 г., оно и было отправной точкой в составлении Полного собрания законов. Сперанский указывал, что «все законные книги» разделены на два собрания: первое «начинается. с 1649 года и продолжается по 12 Декабря 1825 г. - до вступления на престол Николая I; второе - с началом последнего. Полному собранию законов предавался статус текущего официального издания законодательства Российской империи. Полное собрание законов Российской империи включило и узаконения в сфере образования, которые были представлены в виде официально изданных и доступных для государственных учреждений актов. Предметный указатель к Полному собранию законов свидетельствует о выделении узаконений, относящихся к сфере образования» [17]. Так, например, в словнике были выделены «Министерство народного просвещения», «университет», «высших наук училище», «лицей» и т. п. С 1863 г. законодательные акты в сфере образования стали публиковать в Собрании узаконений и распоряжений правительства.
Свод законов Российской империи должен был включить действующие узаконения в сфере образования. План его создания, разработанный М. М. Сперанским, предполагал, что «все законы в Своде разделены на восемь главных книг, или разрядов», а книга шестая будет включать «Уставы Государственного Благоустройства (Государственное Хозяйство)», к числу которых «принадлежать будут Уставы учебных и учёных заведений». К 1832 г. - времени издания Свода законов Российской империи - узаконения об образовании ещё не были систематизированы, и планировалось, что «по окончательном образовании сей части они приведены будут в составе Свода» [18].
Переиздания Свода законов российской империи 1832 и 1857 г., тем не менее, проблему инкорпорации законодательства в
сфере образования не решили. И только в 1868 г. Государственный совет, рассматривая представление министра просвещения о внесении корректив в законодательство о частных училищах, обратил внимание главноуправляющего II отделением с.и.в. канцелярии «на необходимость ввести узаконения, до Министерства народного просвещения относящиеся, в состав общего свода законов» и «привести ныне же в окончательное исполнение давно имеющуюся в виду правительства мысль о составлении из означенных узаконений особого тома свода». Работы затянулись и только в 1893 г. были завершены [19].
В рамках Свода законов Российской империи 1893 г. издания был выделен и издан «Свод уставов учёных учреждений и учебных заведений», который включал 6 739 статей и ряд приложений. В свою очередь, он делился на два свода уставов по ведомственной принадлежности. Был выделены два «свода уставов». Первым был «Свод Уставов учёных учреждений и учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения» - инкорпорация узаконений в трёх разделах (3 883 статей): (1) «Об управлении учёной и учебной частью ведомства Министерства народного просвещения» - ст. 1-92; (2) «Об учёных учреждениях и обществах ведомства Министерства народного просвещения, а также о народных чтениях» ст. 93395; (3) «Об учебных заведениях ведомства Министерства народного просвещения» -ст. 396-3883. Далее следовал акт консолидации узаконений относительно организации научной и образовательной деятельности на уровне отдельных ведомств - «Свод Уставов учёных учреждений и учебных заведений Министерств Императорского двора, Торговли и промышленности, Внутренних дел, Юстиции, Путей сообщения и Финансов, Главного управления землеустройства и земледелия, Собственной его императорского величества канцелярии и Императорского человеколюбивого общества», который
включал 9 разделов по указанным ведомствам (ст. 1-2856) [20].
Узаконения в сфере образования публиковались в различных ведомственных изданиях Министерства народного просвещения, а с 1838 г. в его постоянном издании - Жур-
нале Министерства народного просвещения. С 1864 г. стали официально издаваться узаконения в сфере образования в рамках «Сборника постановлений по министерству народного просвещения». В предисловии к первому тому заведующий делами Совета министра народного просвещения и правитель дел Учёного комитета Министерства народного просвещения И. Галанин подчёркивал, что «постановления по Министерству народного просвещения большей частью напечатаны в Полном собрании законов, прочие же рассеяны в повременных изданиях министерства ... и архивах П-го отделения Собственной его императорского величества канцелярии. Посему было затруднительно, а для большей части лиц учебного ведомства и совершенно невозможно ознакомиться с сими постановлениями. С целью устранения на будущее время сего неудобства, г. министр народного просвещения признал нужным напечатать хронологический сборник постановлений по министерству». Первый том начался с царствования Александра I, и его открыло извлечение из Манифеста об учреждении министерств от 1 сентября 1802 г. Издание осуществлялось в 1864-1904 гг. и включило в 17 томов законодательного материала в сфере образования за 1802-1900 гг. [21].
Во второй четверти XIX - начале XX вв., таким образом, сложилась система текущего и систематизированного издания узаконений в сфере образования. В Полном собрании законов Российской империи были опубликованы ранее изданные и публиковались по мере издания узаконения указанного характера. В Своде законов Российской империи были инкорпорированы и выделены в особый раздел в 1893 г. образовательные узаконения, которые составили «Свод уставов учёных учреждений и учебных заведений». Было также организовано и ведомственное издание нормативно-правовых актов об образовании Министерством народного просвещения.
* * *
Итак, в XIX - начале XX в. законодательство в сфере образования получило довольно стройную систему актов систематизации законодательства. Первый уровень составляли кодифицированные акты («акты,
постановления», «утвердительные грамоты», уставы, постановления, правила), которые определяли правовое положение отдельных учебных заведений и содержание их деятельности образовательных учреждений.
Второй - инкорпорированное законодательство в сфере образования в рамках Свода уставов учёных учреждений и учебных заведений как составной части Свода законов Российской империи. В системе российского законодательства с систематизацией узаконений и обособлением в Своде законов законоположений, относящихся к сфере науки и образования, начинает оформляется соответствующая отрасль законодательства.
1. См.: Рождественский Н. Ф. Основания государственного благоустройства с применением к российским законам. - СПб., 1840. -С. 8, 185.
2. См.: Антонович А. Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). - Киев, 1890. - Ч. 1. - С. 25.
3. См.: Числов П. И. История русского права московского и петербургского периодов. -М., 1902. - С. 130-136.
4. См.: Именной указ «Об учреждении Московского университета и двух гимназий. С приложением высочайше утвержденного проекта по сему предмету». 21 января 1755 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1-е. (далее - ПСЗРИ-1). - Т. 14. -№ 10346.
5. ПСЗРИ-1. - Т. 27. - № 20551.
6. ПСЗРИ-1. - Т. 27. - № 20701.
7. ПСЗРИ-1. - Т. 27. - № 20765.
8. Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. - СПб., 1864. - Т. 1. - № 24.
9. ПСЗРИ-1. - Т. 28. - № 21498-21500, 2150221504.
10. ПСЗРИ-1. - Т. 28. - № 21606.
11. ПСЗРИ-1. - Т. 31. - № 24325.
12. См.: ЗипунниковаН. Н. Законодательство об образовании и научной деятельности и его систематизация в императорской России // Систематизация законодательства в России. -М. ; Н. Новгород ; Екатеринбург, 2008.
13. ПСЗРИ-1. - Т. 27. - № 20905.
14. ПСЗРИ-1. - Т. 28. - № 21265.
15. См.: Сперанский М. М. Краткое историческое
обозрение комиссии составления законов Предположения к окончательному составлению законов // Русс. старина. - 1876. - № 2. -С. 435. См. более подробно анализ указанных записок М. М. Сперанского: Кодан С. В.
М. М. Сперанский и систематизация законодательства в России // Сов. государство и право. - 1989. - № 6.
16. См.: Майков П. М. О Своде законов Российской империи. - СПб., 1905. - С. 40-41; Кор-кунов Н. М. Значение Свода законов // Корку-нов Н. М. Сб. статей. - СПб., 1898. - С. 7796; Корево Н. Н. Об изданиях законов Российской империи. 1830-1899. - СПб., 1900.
17. См.: Кодан С. В. Полное собрание законов Российской империи (к 175-летию издания) // Росс. юридический журнал. - 2006. - № 1.
18. Сперанский М. М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. - СПб., 1833. -С. 116-117.
19. Майков П. М. О своде законов российской империи. - СПб., 1905. - С. 170.
20. См.: Свод законов Российской империи. -СПб., 1893. - Т. 11. - Ч. 1.
21. См.: Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. - СПб., 1864. -Т. 1. - С. Ш-^; Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. -СПб., 1864-1904. - Т. 1-17.
