CC BY
5ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА РОССИЙСКОГО ПОЛИЦЕЙСКОГО МИРОТВОРЧЕСТВА В 90-Е ГОДЫ ХХ ВЕКА АННИН Анатолий Геннадьевич,
доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Владимирского филиала РАНХиГС, г. Владимир, Россия. E-mail: annin_ag@mail.ru;
НОВИКОВ Сергей Степанович,
доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Владимирского юридического института ФСИн России, г. Владимир, Россия. E-mail: novikov-sergey@bk.ru
Краткая аннотация: Статья анализирует российское национальное и ведомственное законодательство, связанное с участием российских гражданских полицейских в миротворческих миссиях международных организаций. Авторы отмечают положительные и проблемные аспекты правоприменительной практики. Предложены пути выхода из юридических коллизий.
Abstract: The article analyzes the Russian national and departmental legislation related to the participation of Russian civilian police in peacekeeping missions of international organizations. The authors note positive and problematic aspects of law enforcement practice. The ways out of legal conflicts are proposed.
Ключевые слова: Россия, международные организации, законодательство, нормативная правовая база, правовой механизм, полицейское миротворчество.
Keywords: Russia, international organizations, legislation, regulatory framework, legal mechanism, police peacekeeping
Любое бездействие или отказ от участия в миротворческих операциях Организации Объединенных Наций (далее -ООН) может привести к подрыву авторитета государства на мировой арене. Россия имеет огромный потенциал (военный, полицейский, гуманитарный), а также достаточно богатый опыт участия в миссиях ООН.
Анализ предоставления персонала государствами -постоянными членами Совета Безопасности ООН для миротворческих миссий этой организации наглядно демонстрирует снижении активности Российской Федерации (далее - РФ) в выполнении функции участия в обеспечении мирового порядка с середины 1990-х гг. На пике активности российского миротворчества в 1996 г. было направлено 1 тыс. 177 человек для миротворческого контингента (четвертое место в мире после Пакистана, Индии и Бангладеш). США занимали 18 место, Франция - 25, Великобритания - 27, а Китай был лишь на 49 месте.
Существенно изменилась ситуация уже через 10 лет -в 2006 г. На первое место среди стран «пятерки» постоянных членов Совета Безопасности ООН вышел Китай - 1663 человека (10 место). Франция (806 человек) заняла 16 место, Великобритания (350 человек) - 29 место. Общая численность контингента США превысила аналогичный российский показатель, чего не было даже во времена СССР. США заняли 30 место (345 человек). Российская Федерация опустилась на 33 место (306 человек).
В настоящее время в 14 миротворческих миссиях ООН [1] принимают участие около 119 тысяч человек. В 2019 г. на первом месте оказался Китай - 11 место (2 521 человек). Второе место стабильно занимает Франция - 30 позиция (743 человека). На третьем месте Великобритания - 37 позиция (570 человек). Россия оказалась на 71 позиции (71 человек), опередив лишь США (82 место и 34 человека) [2].
Правовой механизм российского участия полицейских наблюдателей в миротворческих миссиях ООН и ОБСЕ появился лишь в начале 1990-х гг., хотя СССР впервые направил своих военных наблюдателей на Ближний Восток еще в
1973 г. В связи этим, при разработке правовых документов, возникли объективные трудности: отсутствие российского опыта международного сотрудничества в правоохранительной сфере, а сжатые сроки формирования нормативно-правовой базы не позволяли в полной мере использовать зарубежный опыт.
В начале 1992 г. в связи с эскалацией напряженности и военным конфликтом на территории Югославии Россия получила приглашение от ООН о направлении миротворцев в зону конфликта. 6 марта 1992 г. Верховный Совет РФ принял постановление № 2462-1 «Об участии военного контингента в операциях ООН по поддержанию мира в Югославии» [3, Ст.619], которое не урегулировало все правовые вопросы участия сотрудников органов внутренних дел (далее - ОВД) в миротворческой операции ООН.
25 марта 1992 г. Правительством РФ было принято решение № ГБ-А19-11350 о направлении в Югославию 30 сотрудников МВД России в качестве гражданских полицейских наблюдателей ООН, которое не являлось правовым актом. 8 апреля 1992 г. МВД России издало Приказ № 106, в котором были разрешены многие штатно-организационные и правовые вопросы [4]. Пункт 1 определял ответственных за организацию подбора, обучения и направления на территорию конфликта в бывшую Югославию и ими стали Главное управление кадров и Управление международных связей. Пунктом 3 приказа был урегулирован вопрос направления в командировку за пределы страны сотрудников, разрешены финансовые, кадровые, штатные и другие важные вопросы, особо отмечалось, что Положение о службе в ОВД РФ распространяется на всех командируемых.
В условиях практически полной неурегулированности правоотношений, связанных с направлением российских сотрудников ОВД в зоны конфликтов, где учреждаются миротворческие миссии ООН, приказ № 106 стал приоритетным при разрешении различных организационных и правовых вопросов вплоть до его отмены в апреле 1999 г. Он стал основой решения задач по отправке российского полицейского контингента в другие миссии ООН и ОБСЕ по поддержанию мира и безопасности, принуждения
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 1(181)
к миру, постконфликтному миростроительсту. Так, приказ МВД России от 3 апреля 1995 г. № 127 [5] в констатирующей части полностью отправляет к нормам отмеченного выше приказа по направлению сотрудников правоохранительных органов России в состав сил обеспечения организованной ООН миротворческой операции по разрешению конфликта на Гаити.
Правительство РФ своим постановлением 13 июля 1993 г. № 671 «Об участии сотрудников органов Министерства внутренних дел РФ в полицейском контингенте Сил ООН по охране в Югославии» [6, Ст.2718] определило годичный период службы в миротворческих миссиях с возможностью продления по запросу ООН, периодичность замены российских мониторов (наблюдателей ООН). Таким образом, был создан реальный нормативный правовой акт в масштабах государства.
Вопросы создания и осуществления единой государственной политики по вопросам миротворчества должны были быть решены новым полномочным органом. 29 марта 1994 г. Правительство РФ приняло постановление № 254 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по координации участия РФ в миротворческой деятельности и ее состава» [7, Ст.1063]. В нее вошел лишь один представитель МВД России, в функции которого входила межведомственная координация. В результате деятельности комиссии был принят Федеральный закон «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (далее - Закон) [8, Ст.2401]. Основным его недостатком, как показала практика, стала проблема недостаточной проработки вопросов, связанных с деятельностью МВД России.
Статья 1 Федерального закона определила порядок предоставления военного и гражданского персонала, организации его подготовки и обеспечения для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Основным недостатком рассматриваемого нормативного правового акта является то обстоятельство, что гражданские полицейские наблюдатели ООН неправомерно отнесены к «гражданскому персоналу» - такого (за исключением Болгарии нет ни в одном зарубежном аналоге). Одновременно, в ч. 2 ст. 3 Закона говорится об участии гражданского персонала в выполнении милицейских (полицейских) и других функций по обеспечению безопасности и прав человека. Соответственно гражданская полиция опосредованно выделяется в самостоятельную, отличную от родового понятия «гражданский персонал», компоненту, что требует соответствующего законодательного закрепления.
В соответствии со ст.9 Закона Правительство РФ обладает прерогативой в решении вопроса об откомандировании гражданского персонала в качестве сотрудников миротворческих операций. Теоретически данное положение поставило точку в разрешении правовой коллизии по вопросу принятия со-
ответствующего решения о направлении граждан РФ в зоны конфликтов. В действительности, с начала 1990-х гг. этим правом обладали одновременно глава государства и Правительство. Принятие Закона должно было упорядочить ситуацию с принятием подобных решений. Но этого не произошло, так как на практике последней и главной инстанцией в решении вопроса об откомандировании оставался Президент страны.
Налицо несоответствие складывавшейся правоприменительной практики нормам Закона. Президент принимает решение об отзыве гражданского персонала, а не об его направлении. Правительство обеспечивает реализацию принятого Президентом решения. Полагаем, что этот юридический пробел возник из-за нерационального включения в понятие «гражданский персонал» гражданских полицейских наблюдателей.
По мнению экс-сотрудников центрального аппарата МВД России, занимавшихся подбором и обучением кандидатов (Коротенков М.П,, Борисов А.А, Богомолов Ю.), такая практика оправдана и отвечает интересам министерства. В соответствии с требованиями Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 [9, Ст.3605], данный орган напрямую и непосредственно подчиняется главе государства и соответственно он и принимает окончательное решение, касающееся деятельности сотрудников ОВД в миротворческих миссиях и операциях по поддержанию мира.
Адекватным разрешением данного юридического тупика должны стать пересмотр и улучшение Закона, т.е. внесение изменений и дополнений в вышеназванный Федеральный закон, направленных на обособление в самостоятельную категорию гражданских полицейских наблюдателей и предоставление Президенту РФ правомочия по откомандировании в структуры ООН, ОБСЕ и Совета Европы гражданских полицейских сотрудников для участия в выполнении мандатов международных миссий.
По мнению Ю.В. Земскова из Академии управления МВД России «принятие базового Федерального закона, который по своему содержанию является рамочным и потому требует всемерной детализации и конкретики в подзаконных нормативных правовых актах, должно было дать толчок к дальнейшему поступательному развитию законодательства в области миротворчества» [10, С. 36], но этого не произошло.
В последнее время прослеживается тенденция расширения географии самих операций (Африка, Юго-Восточная Азия), и это предъявляет повышенные требования к психологическому, профессиональному и физическому состоянию сотрудников правоохранительных органов, которых командируют для работы в миссиях международных организаций. Понимаем, что эти все разноплановые аспекты практически решить на уровне Федерального Закона не представляется возможным. Он должен быть ядром и базисом для миротворческой деятельности гражданских полицейских. Национальное внутреннее законодательство по данному вопросу
не соответствует роли и участия России в органе, который принимает решения по миротворческим вопросам - в Совете Безопасности ООН. Нерешенность многих аспектов миротворчества может в дальнейшем привести и уже приводит к отдельным конфликтным ситуациям, которых избежали наши зарубежные партнеры. Это, практически полная неурегулированность правового статуса сотрудника правоохранительных органов, откомандированного для выполнения специальных миротворческих функций, а также определения различных социальных гарантий (что давно и качественно решено в иностранных полицейских структурах).
Сегодня сложно предусмотреть все потенциальные коллизионные ситуации, которые объективно возникают в процессе проведения миротворческих операций и участия в них наших сотрудников ОВД. Неуклонно растет количество миссий, количество международных организаций, учреждающих их, расширяется многообразие функций и полномочий. Если ранее, главной и единственной функцией была функция наблюдения, то, начиная с операций ООН в Косово, Гаити, Судана, появилась функция поддержания правопорядка на территории конфликта, предотвращения массовых беспорядков, задержания военных преступников, замена и переобучение местных полицейских подразделений. Соответственно, гражданские полицейские наблюдатели подвержены серьезной опасности. В ходе исполнения ими обязанностей по реализации соответствующего мандата ООН их жизни и здоровью может быть нанесен вред. По данным ООН на 13 августа 2019 г. во всех миссиях ООН погибло 280 гражданских полицейских, а всего ООН потеряла 3868 своих сотрудников [11]. Потери России - 51 человек. Таким образом, крайне важно иметь всеобъемлющую и эффективную нормативно - правовую базу участия и деятельности российских полицейских наблюдателей в миротворческих операциях.
С целью дальнейшего совершенствования российского законодательства в сфере участия сотрудников ОВД в операциях ООН по поддержанию мира необходимо переработать и усовершенствовать некоторые положения Федерального закона; утвердить президентским актом Концепцию участия российского персонала в операциях по поддержанию мира, выделив специальный раздел, посвященный гражданскому полицейскому контингенту; создать, учитывая уже имеющийся опыт Федеральную Про-Библиография:
грамму отбора и подготовки сотрудников ОВД РФ для работы в миротворческих миссиях ООН и ОБСЕ; сформировать полноценную ведомственную нормативно-правовую базу.
Несмотря на то, что системообразующий элемент юридической базы (имеется в виду Закон) присутствует и действует достаточно давно, подзаконные нормативные акты, включая ведомственные, требуют серьезного анализа, в ряде случаев пересмотра, углубленного развития. С учетом накопленного опыта, новых требований Секретариата ООН необходимо доработать и принять государственную Концепцию миротворчества. За последние 10 лет Россия несколько десятков раз отказывала Секретариату ООН в предоставлении сил для участия в миротворческих операциях, заявленных в подписанном в 2002 г. Россией с Секретариатом ООН «Меморандуме о взаимопонимании и российском вкладе в систему резервных соглашений ООН (СРС)».
Существует еще целый ряд нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы миротворчества, которые актуальны и сегодня и которые уже утратили силу в связи с изменившейся ситуацией. Это: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.1999 г. № 921 «Об обеспечении сотрудников органов внутренних дел МВД России и военнослужащих ФПС РФ, направляемых для несения службы в составе международного полицейского персонала в Косово»; Постановление Правительства Российской Федерации от 31.03.2001 г. № 247 «О финансовом обеспечении российских военных и полицейских наблюдателей ООН»; Приказ МВД России от 26.05.2000 г. № 571 «О совершенствовании отбора и организации подготовки сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих ВВ МВД России, направляемых в миротворческие миссии»; Приказ МВД России от 30.08.2000 г. № 914 «Об организации участия сотрудников органов внутренних дел МВД России в миротворческих миссиях»; Приказ МВД России от 29.10.2001 г. № 953 «О составе Мандатной комиссии МВД России»; Приказ МВД России от 06.02.2002 г. № 99 «О создании резерва для участия в миротворческой деятельности»; Приказ МВД России от 10.12.2002 г. № 1214 «Об обеспечении форменным обмундированием сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих ВВ МВД России, участвующих в миротворческих миссиях». Все эти документы составляют правовую основу механизма российского полицейского миротворчества.
1. http://www.un.org/ru/peacekeeping/operations/current.shtml (дата обращения: 30.11.2019).
2. http://www.un.org/ru/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml (дата обращения: 30.11.2019).
3. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 г. № 2462-1 «Об участии военного контингента в операциях ООН по поддержанию мира в Югославии» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 12. Ст. 619.
4. Приказ МВД России от 8 апреля 1992 года № 106.
5. Приказ МВД России от 3 апреля 1995 года № 127.
6. Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 13 июля 1993 года № 671 «Об участии сотрудников органов Министерства внутренних дел РФ в полицейском контингенте Сил ООН по охране в Югославии» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 29. Ст. 2718.
7. Постановление Правительства РФ от 29 марта 1994 г. № 254 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по координации участия РФ в миротворческой деятельности и ее состава» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. № 14. Ст.1063.
8. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. № 93-ФЭ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2401.
9. Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 1039 "Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.
10. Земсков, Ю. В. Международно-правовые проблемы организации и деятельности российских полицейских наблюдателей в операциях ООН по поддержанию мира : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.10. - Москва, 2003. - 220 с.
11. https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/statsbymissionappointmenttype_3_24.pdf
