CC BY
136
Бюджетная политика
УДК 336.15
ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ
Ф. И. НИНАЛАЛОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и страхования Е-mail: ambra05@rambler.ru Дагестанский государственный университет
В статье раскрыто содержание бюджетного федерализма, выявлены элементы и основные проблемы формирования эффективной модели бюджетного федерализма в России, предложены меры по совершенствованию бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в стране.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, расходные полномочия, трансферты.
Проблема формирования эффективной модели бюджетного федерализма является одной из наиболее злободневных в современной России, но, несмотря на многочисленные усилия, предпринимаемые в данной области, не решенной на сегодняшний день. Само понятие «федерализм» очень многогранно и противоречиво. Трактовать его можно и с политической, и с правовой, и с экономической, социальной сторон. Центральным звеном системы федерализма в России является бюджетная система. Именно поэтому проблема бюджетного федерализма представляется весьма актуальной.
Современное состояние бюджетного федерализма в России свидетельствует об отсутствии надлежащих экономических, правовых, теоретических разработок этого института. Как следствие, его проявления в практике федеральных органов и органов власти субъектов РФ неоднозначны. Правовое регулирование бюджетного федерализма не имеет отчетливо выраженной концепции. Одной из причин отсутствия в настоящее время оптимальной модели бюджетного федерализма, на взгляд автора, является то, что до сих пор нет единой трактовки понятия «бюджетный федерализм» , поскольку Бюджетным кодексом РФ данная
дефиниция не определена. Бюджетный кодекс РФ содержит лишь разрозненные элементы правового регулирования бюджетного федерализма (например, ст. 10 — бюджетная система, гл. 2 — бюджетные полномочия, гл. 16 — межбюджетные трансферты). Поэтому, по мнению автора, в первую очередь необходимо скорейшее законодательное определение в Бюджетном кодексе РФ данного понятия.
Его отсутствие приводит к тому, что в экономической литературе встречаются различные определения данного термина. Например, под бюджетным федерализмом понимают форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Или предлагается считать, что финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов и, в частности, в бюджетной сфере.
Бюджетный федерализм предполагает, что финансовые взаимоотношения субъектов РФ с федеральным центром должны быть нацелены на эффективное формирование и использование общегосударственных финансовых ресурсов. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами Федерации должны строиться с учетом влияния многообразных факторов исторического, географического, политического, экономического и культурного значения в интересах населения государства.
Анализируя многочисленные определения бюджетного федерализма, можно предложить следующую его трактовку. Бюджетный федерализм — это взаимоотношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, основанные на разграничении прав и полномочий в области формирования бюджетных доходов и осуществления бюджетных расходов, исходя из соблюдения интересов всего населения страны.
При раскрытии понятия «бюджетный федерализм» необходимо не только рассмотреть отдельные элементы и категории, характеризующие данное понятие, но и исследовать его как целостную систему, содержание и структура которой определены традиционно сложившейся в стране системой финансово-бюджетных отношений.
Большинство ученых-экономистов раскрывают определенные элементы бюджетного федерализма, но четкого состава этих элементов, опять-таки, законодательно не определено.
Составными частями эффективной модели бюджетного федерализма, по мнению автора, являются:
— оптимальное разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
— наделение всех уровней власти доходными источниками, достаточными для выполнения возложенных на них полномочий;
— сглаживание возникающих вертикальных и горизонтальных диспропорций с помощью межбюджетных трансфертов с целью обеспечения равного доступа населения страны к потреблению общественных услуг на территории всего государства.
Первое направление связано с выполнением государством своих основных функций по предоставлению общественных услуг путем распределения государственных полномочий и ответственности за их исполнение между всеми уровнями власти и управления.
Второе направление предполагает реализацию закрепленных за каждым уровнем власти полномочий за счет доходов, аккумулируемых на данном уровне или передаваемых в распоряжение данных органов власти.
В связи с тем, что распределение расходных полномочий осуществляется исходя из сопоставимого уровня потребления общественных благ населением на всей территории страны, а доходный потенциал размещается неравномерно в силу различных при-
чин (природные условия, наличие трудовых ресурсов, уровень социально-экономического развития и т. д.), возникает несбалансированность расходных и доходных полномочий. В результате вступает в силу третье направление бюджетного федерализма — сглаживание возникающих дисбалансов с помощью бюджетного регулирования.
Российская Федерация относится к странам, в которых весьма значительны различия в уровнях бюджетной обеспеченности регионов. Правительство РФ вынуждено активно использовать различные методы бюджетного выравнивания. В доходах региональных бюджетов таких стран преобладают совместные налоги. При этом около 65 % — подоходные налоги и около 15 % — косвенные налоги на потребление. В России доля регулирующих налогов в доходах региональных бюджетов составляет более 60 %. Это в среднем по стране. А в большинстве регионов ситуация еще хуже. Например, в бюджете Республики Дагестан доля поступлений от федеральных налогов и сборов в налоговых доходах составляет около 90 % (в общей сумме доходов бюджета республики около 75 % приходится на безвозмездные поступления из федерального бюджета).
Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с конституционно декларированным распределением предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. Россия — крайне дифференцированная страна по уровню развития регионов, их обеспеченности материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами. Сейчас идет поиск оптимальной модели бюджетного федерализма, для того чтобы обеспечить каждому жителю страны определенный набор социальных услуг вне зависимости от места проживания, повысить ответственность органов власти всех уровней за выполнение возложенных функций.
Развитие бюджетного федерализма в России сталкивается с рядом проблем, среди которых:
— несоответствие расходных полномочий органов власти определенного уровня имеющимся доходным источникам;
— большие встречные финансовые потоки, когда доходы, взимаемые на территории, изымаются в вышестоящий бюджет, а затем в виде финансовой помощи, дотаций и субвенций передаются обратно;
— несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение в ряде случаев федеральных законов.
Таблица 1
Распределение доходов и расходов консолидированного бюджета РФ по уровням бюджетной системы РФ
в 2007-2008 гг., млрд руб.
Наименование Федеральный бюджет Консолидированные бюджеты субъектов РФ
2007 | 2008 | 2009 2007 | 2008 | 2009
Доходы
Налог на прибыль организаций 641,3 761,1 195,4 1 530,7 1 752,0 1 069,2
НДФЛ - - - 1 266,6 1 666,3 1 665,8
ЕСН 405 506,8 509,8 0,1 0,2 0,2
НДС 2 261,5 2 132 2 050 0,2 0,3 0,3
Акцизы 135 160,5 101,5 179,3 189,4 245,7
Налоги на совокупный доход - - - 123,7 161,3 151,6
Налоги на имущество - - - 411,2 493,4 569,7
Доходы от внешнеэкономической деятельности 2 408,3 3 584,9 2 683,3 - - -
Безвозмездные поступления 231,1 1,3 6,2 645 1 204,7 1 618,8
Всего... 7 781,1 9 274,1 7 336,8 4 828,5 6199,1 5 927,2
Расходы
Общегосударственные вопросы 815,7 835,2 829,4 348 444,3 455,3
Национальная оборона 831,9 1 040,8 1 188,2 2,1 2,8 3
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 667 835,6 1 004,5 197,3 256,5 241,4
Национальная экономика 692,6 1 025 1 651 865,4 1 228,1 1 131,3
ЖКХ 294,9 129,5 151,6 807,4 1 019,8 854,4
Социально-культурные мероприятия 776,1 1 015,7 1 205,5 2 531 3 076,5 3 276,4
Межбюджетные трансферты 1 043,9 1 580 2 113,2 19 197,6 266,7
Всего... 5 986,6 7 566,6 9 636,8 4 790,5 6 253,5 6 256,3
В табл. 1 приведены данные, характеризующие степень централизации финансовых ресурсов в бюджетной системе страны.
Данные табл. 1 демонстрируют сложившуюся в России систему распределения доходов и расходов, поступающих в консолидированный бюджет РФ, по уровням бюджетной системы страны. Анализ показывает, что большая часть доходов, поступающих в консолидированный бюджет РФ, концентрируется в федеральном бюджете РФ: в 2007 г. — 58,2 %, в 2008 г. - 59,9 %, в 2009 г. - 55,3 %.
Что касается расходов, распределяемых по уровням бюджетной системы РФ, то здесь также прослеживается аналогичная ситуация - более 50 % всех расходов бюджетной системы РФ осуществляется за счет федерального бюджета РФ: в 2007 г. -58,2 %, в 2008 г. - 54,8 %, в 2009 г. - 60,6 %.
Таким образом, большая часть бюджетных доходов поступает в федеральный бюджет РФ. Однако анализ распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы страны демонстрирует иную картину (табл. 2).
Анализ данных табл. 2 показывает, что более половины всех налогов поступает в консолидированные бюджеты субъектов РФ. В разрезе отдельных налогов картина следующая: налог на прибыль организаций большей частью поступает в доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, при-
Таблица 2
Распределение налогов, администрируемых ФНС России, по уровням управления в 2008-2009 гг., млрд руб.
Налоги и сборы 2008 2009
В федеральный бюджет 4 078,7 3 012,4
В консолидированные бюджеты субъектов РФ 4 377 3 785,7
Всего... 8 455,7 6 798,1
Налог на прибыль организаций В том числе: в федеральный бюджет в консолидированные бюджеты субъектов РФ 2 513 1 264,4
761,1 195,4
1 751,9 1 069
Налог на доходы физических лиц 1 665,6 1 665
Единый социальный налог 506,8 509,8
Налог на добавленную стоимость 1 038,7 1 207,2
Акцизы В том числе: в федеральный бюджет в консолидированные бюджеты субъектов РФ 314,7 327,4
125,2 81,7
189,4 245,7
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами В том числе: в федеральный бюджет в консолидированные бюджеты субъектов РФ 1 742,6 1 080,9
1 637,5 1 006,3
105,1 74,7
чем доля консолидированных бюджетов субъектов РФ увеличилась за 2008-2009 гг. с 69,7 до 84,6 %. НДФЛ полностью поступает в доходы консолидиро-
ванных бюджетов субъектов РФ, а НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет РФ. Акцизы большей частью поступают в консолидированные бюджеты субъектов РФ (доля субъектов РФ возросла за данный период с 60,2 до 75 %). Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами практически полностью (94 %) поступают в доходы федерального бюджета РФ.
Таким образом, более 50 % всех доходов, поступающих в бюджетную систему России, централизуется в федеральном бюджете РФ. Однако что касается налоговых доходов, то, наоборот, — более 50 % налоговых поступлений зачисляется в бюджеты субъектов РФ. Данную ситуацию можно было бы прокомментировать как положительную тенденцию. Но если внимательно рассмотреть структуру налоговых доходов бюджетов субъектов РФ, то становится очевидным, что большая часть всех доходов формируется именно за счет отчислений от федеральных налогов.
Таким образом, анализ действующей практики межбюджетных отношений позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России действуют две тенденции: централизация доходов бюджетной системы страны с одновременной децентрализацией налоговых доходов этой системы.
Бюджетное регулирование в России в настоящее время сводится в основном только к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. До сих пор эффективно не решен основополагающий вопрос бюджетного устройства — нет оптимального разграничения доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней.
Первоочередной проблемой бюджетного федерализма является разграничение именно расходных полномочий бюджетов всех уровней. При распределении расходных полномочий между уровнями власти следует исходить из следующего принципа: рсходные полномочия должны быть закреплены за тем нижним уровнем власти, который может осуществить их с наибольшей эффективностью. Например, предоставление услуг, которыми в основном пользуется население муниципального образования, должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги, которыми пользуются несколько муниципальных образований, обязаны предоставлять власти субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, — финансироваться из федерального центра.
Однако следует помнить, что децентрализация полномочий целесообразна в той мере, в какой она позволяет выполнять функции государства на всех уровнях с максимальной эффективностью использования государственных финансовых ресурсов. Ряд функций государства носит общегосударственный характер (оборона, государственная безопасность и др.), поэтому децентрализация финансовых ресурсов для их осуществления нецелесообразна. Затраты на финансирование этих функций должны раскладываться на все субъекты РФ. Это достигается расщеплением системы налогов и формированием федерального бюджета.
Данный принцип предполагает движение в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В то же время необходимо учитывать трудности, возникающие в связи с данной децентрализацией. В первую очередь это связано с тем, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, приводит к большим проблемам органов местного самоуправления в связи с невозможностью самостоятельного финансирования данных полномочий.
После установления сфер ответственности бюджетов различных уровней встает задача определения потребности бюджетов всех уровней в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этих проблем можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников, прежде всего в части налоговых платежей, который должен стимулировать регионы к развитию своего доходного потенциала.
Процесс децентрализации, проводимый в нашей стране, в основном означает передачу большинства функций федерального правительства на места без соответствующего наделения региональных и местных органов власти необходимыми источниками доходов. Это приводит к противоречию между возложенными задачами и реально располагаемыми возможностями по их решению. Главный недостаток бюджетной системы РФ—чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов территориальных бюджетов. Основная причина больших встречных потоков — одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим их видам. Сложившаяся система межбюджетных отношений, когда применяются единые нормативы отчислений от НДФЛ, налога на прибыль и т. д. независимо от социально-экономического положения региона,
приводит к тому, что регионы оказываются в действительно неравных условиях. Тем самым усугубляется положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.
Это значит, что регулирующие налоги по существу перестают выполнять в полной мере свою функцию. Они не могут учитывать особенности каждой территории, и вся нагрузка по бюджетному регулированию переносится на прямые перечисления из федерального бюджета в различных формах, включая трансферты. Между тем единый подход к территориям состоит не в одинаковых размерах нормативов отчислений, а в едином методе их исчисления.
В решении этого вопроса обсуждаются различные, в том числе диаметрально противоположные подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.
Ряд авторов, например, предлагает отказаться от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие (например США). Однако данная точка зрения в условиях России неприемлема, так как целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. А он в нашей стране весьма дифференцирован по отдельным регионам.
Построение эффективной модели бюджетного федерализма в России невозможно без создания реального механизма стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. Пока такого механизма нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд Правительство РФ вправе приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральных программ, реализуемых на территории субъекта Федерации, и т. д. Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных
лиц, причастных к решению соответствующих задач. Подобная схема взаимоотношений не стимулирует получателей бюджетной помощи к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета.
Достижение финансовой самостоятельности регионов возможно только путем создания реальных инструментов, стимулирующих субъекты РФ к пополнению свои доходов. Здесь можно выделить следующие два экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.
Во-первых, необходимо предоставить субъектам Федерации реальное право устанавливать региональные налоги или регулировать ставки действующих налогов, поступающих в территориальные бюджеты. Данное право закреплено в Бюджетном кодексе РФ, но не реализуется.
Во-вторых, пора поставить объем межбюджетных трансфертов в бюджет субъекта РФ в зависимость от роста или снижения бюджетной потребности данного региона. То есть в случае, например, снижения доходов бюджета субъекта РФ по сравнению с предыдущим годом соответственно сокращать и объем межбюджетных трансфертов в данный регион. И, наоборот, в случае увеличения объема бюджетных доходов и снижения потребности в межбюджетных трансфертах не снижать объем финансовой помощи региону На взгляд автора, данный подход может стимулировать субъекты РФ к увеличению собственных доходов, так как в условиях, когда проблемы бюджетной обеспеченности регионов полностью ложатся на федеральный бюджет и региональные власти надеются на помощь центра, необходимы меры, «принуждающие» субъекты Федерации к поиску резервов пополнения своей доходной базы.
Подводя итог, можно сказать, что без экономической самодостаточности регионов эффективной модели бюджетного федерализма не создать. Иначе в России еще долгое время будет использоваться модель с высокой степенью централизации доходов, большими объемами финансовой помощи и делегированием финансируемых мандатов центра территориальным властям.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 №145-ФЗ.
2. Бюджетная система России / под ред. Г. Б. Поляка. М.: Юнити-Дана. 2007. С. 703
3. Ковалев В. В. Финансы. URL: http://wwwi-u.ru/biblio/ archive/kovalev_finansi/08.aspx.
4. URL: http://www.gks.ru.
5. URL: http://www.nalog.ru.
