CC BY
189
бюджетный федерализм в России и мировой практике
в. к. докальская,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и кредит» Орловского государственного аграрного университета
Понятие «федерализм» не рассматривается как нечто постоянное, оно трактуется как звено в общей эволюции государства. различные этапы государственной трансформации проявляются в разнообразных федеративных формах, одновременно и параллельно при этом изменяются и модели бюджетного федерализма, сохраняя при этом собственную сущность.
В современном мире соседствуют часто противоположные мнения о тенденциях развития федерализма. Его рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. двойственность этого процесса вызвана, с одной стороны, стремлением к большей самостоятельности в административной системе со стороны территорий, которое сочетается с признанием центром определенной политической автономии в исторически сложившихся регионах, жизнеспособных с территориальной, экономической и культурной позиций. с другой стороны, федерализм традиционно определяется как течение к централизации территорий, поскольку вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов Федерации.
Федерализм, традиционно характеризующий -ся наличием разноуровневого государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам и т. п.).
такая децентрализация позволяет увеличить эффективность управления на низовом уровне и в известной мере выбирать способ правления на индивидуальной основе. Подобная тенденция, характерная в последние годы для многих государств,
в том числе нефедеративных, обозначается как движение к большей федерализации.
действительно, в последние годы местное самоуправление становится реальным фактором общественного развития во многих странах.
на сегодняшний день помимо россии насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (сША, ФрГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия, индия, Малайзия и др.). кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и к реформам в области бюджетов и налогов.
изучение опыта федеративного строительства в различных странах позволяет выявить определенные закономерности при распределении государственно-властных полномочий.
институты управления низшего уровня не подчиняются вышестоящим и не связаны какой-либо иерархией, поскольку выполняют различные функции. именно такая схема взаимодействия позволяет устойчиво существовать Федерации. Эта система получает признание как неотъемлемая часть Федерации, существующая во многих государствах в виде законодательных актов о местном самоуправлении. не случайно трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип.
так, все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, социальной, культурной, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федераций. При этом
законодательством многих из них предусматривается также право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов Федерации (ФРГ, Аргентина. Мексика, Бразилия).
Затронутые выше гарантии сохранения единства зарубежных федераций, вне сомнений, направлены в первую очередь на защиту уже существующих принципов государственного устройства. Согласно большинству конституций зарубежных федераций, к предметам исключительно их ведения относятся важнейшие вопросы — организация высших органов власти, оборона, финансы, налогообложение, регулирование торговли, внешняя политика, разрешение конфликтов между субъектами Федерации, развитие транспорта и коммуникаций. Ведение субъектов Федерации ограничено пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны законодательного регулирования.
разделение государственной власти между Федерацией и субъектами дополняет классическое разделение властей между парламентом, правительством и верховным судом. В результате, помимо разграничения и исполнительно-распорядительной компетенции Федерации и субъекта, субъекты в лице верхней палаты парламента наделены органом своего прямого представительства на федеральном уровне.
Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере, т. е. форма государственного и административного устройства страны определяет построение бюджетной системы.
Значительное влияние на выбор модели бюджетного федерализма оказывают декларируемые центральной властью цели социально-экономической политики. В частности, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Реализация этого принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым землям. Для обеспечения такого перераспределения ресурсов необходимы относительно высокие федеральные налоги. соответственно, снижаются возможности для использования местных налогов. Иначе резко возросло бы общее налоговое бремя. Тем не менее после объединения западных и восточных немецких земель и введения специального налога для выравнивания уровней экономического развития тенденция к централизованной модели стала заметной.
Модель бюджетного федерализма, используемую в Германии, можно охарактеризовать как смешанную. В состав этого федеративного государства входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти.
Федеральные, региональные и местные налоговые доходы составляют, соответственно, 73,0; 21,0; 6,0 % совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи — 60,0; 23,0; 17,0 %.
Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в конституции Германии. к совместно взимаемым регулирующим налогам относятся: подоходный налог с физических лиц, налог на доходы корпораций, косвенные налоги (НДС и налог на импорт). В сумме данные налоги составляют около 70 % доходов консолидированного бюджета.
К расходным полномочиям федеральных властей Германии относятся оборона, социальная сфера, почта, телекоммуникации, транспорт, а также определенная доля расходов на образование (5 %) и здравоохранение. Основная доля расходов на образование (95 %) приходится на бюджеты земель.
Австралия является федеративным государством, состоящим из шести штатов и двух внутренних территорий — федеральной столицы и Северной территории. Последняя получила в 1978 г. право самоуправления и ныне наделена полномочиями по формированию доходов за счет собственных налогов и осуществлению расходов в пределах своих полномочий. несмотря на федеральное устройство государства, используемая в Австралии модель бюджетного федерализма является централизованной, включающей как аккумуляцию финансовых ресурсов в федеральном бюджете, так и их последующее распределение между штатами. До 2000 г. в этих целях использовался фонд финансовой поддержки штатов, который формировался за счет общих федеральных доходов. После 2000 г. средства для поддержки штатов составляют поступления от налога с продаж по ставке 10 %. Эти средства используются для обеспечения единого для всех штатов уровня бюджетных услуг. Доля налогов федерального правительства в консолидированном бюджете страны составляет 76.6 %, доля налогов штатов — 19,8 %, доля местных налогов — 3,6 %. Доли доходов с учетом финансовой помощи равны, соответственно, 56,2; 38,4; 5,4 %.
Таким образом, используемая в Австралии централизованная модель характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объемами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг. Главным инструментом финансовой политики центральной власти является формирование денежных ресурсов за счет налога с продаж и распределения этих ресурсов между штатами на основе единой формализованной методики с выделением в конкретных случаях дополнительной помощи штатам, носящей разовый характер.
В Канаде используется децентрализованная модель межбюджетных отношений. Она характеризуется, прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причем перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Канаде нет. Это означает, что субнациональные власти проводят полностью самостоятельную налоговую политику.
В консолидированном бюджете Канады доля налоговых доходов федерального правительства составляет 48,2 %; в бюджетах провинций — 43,3 %; муниципалитетов — 8,5 %; а с учетом финансовой помощи, соответственно, 42,7; 46,1; 11,2 %. Однако в бюджетах конкретных провинций страны федеральная финансовая помощь колеблется от 14 до 42 %. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства.
Бюджетная система Канады состоит из трех уровней. Два из них (федеральный и региональный) составляют государственную власть; третий (муниципальный) подчиняется законодательным властям провинций и территорий. К расходным полномочиям центрального правительства Канады относятся оборона, железнодорожный и воздушный транспорт, помощь безработным. совместные полномочия центрального и субнационального правительств включают расходы на поддержку промышленности и сельского хозяйства, на пенсионное обеспечение. К компетенции субнациональных властей относится финансирование образования, здравоохранения, социального
обеспечения, правоохранительной деятельности, дорожного строительства.
Входящие в состав сША 50 штатов обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. В частности, они имеют право вводить такие же прямые налоги, которые существуют на уровне Федерации, и определять как ставки, так и базу налогообложения. Тем не менее штаты не обладают полномочиями по установлению косвенных налогов — налога с оборота или НДС. Считается, что использование штатами таких налогов препятствовало бы свободе торговли на территории страны в целом, а это запрещено Конституцией США. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете сША составляют, соответственно, 66,3; 20,6; 13,1 %; а с учетом финансовой помощи — 49,7; 28,3; 22,0 %.
К расходным полномочиям федерального правительства относится финансирование обороны, международных отношений, космических исследо -ваний, почты и частично — охрана правопорядка. Все три уровня бюджетной системы осуществляют расходы на образование, жилищное строительство, общественный транспорт.
В США не декларировалась необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение относительно равных среднедушевых расходов по стране в целом. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока и достигает 2,5 раз. Тем не менее из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам. На эти цели используется до 16,5 % всех расходов бюджета центрального правительства. Финансовая помощь оказывается в виде 160 целевых трансфертов. Кроме того, большие ресурсы выделяются для финансирования проектов на конкурсной основе.
Рассматривая процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, можно выделить конкретные его этапы.
В 1991 — 1993 гг. происходила стихийная децентрализация бюджетной системы. согласно статистике доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на субнациональные бюджеты были возложены расходы, которые ранее финансировались из российского и даже союзного бюджета. Принятые в этот период законы («Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», «Об основах налоговой системы», «О бюджетных правах субъектов Федерации»), основополагающие для новой бюджетной системы, до конца не исполнялись, а ее
развитие происходило в основном под воздействием политических факторов, а также индивидуальных согласований между центром и регионами.
Результатом проведения первой системной реформы межбюджетных отношений (в конце 1993 г. — начале 1994 г.) было расширение налоговых прав региональных и местных властей, применение единых, и, как правило, стабильных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации.
Основная часть финансовой помощи стала распределяться на основе хотя и не совершенных, но формализованных критериев и процедур.
Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений в значительно большей степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма. Тем не менее, по мнению российских аналитиков, это был не более чем «экспериментальный» бюджетный федерализм, не имевший целостной правовой базы и практически не затрагивающий основы любой бюджетной системы — местных бюджетов.
Данная система опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете, оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой.
Несмотря на определенный прогресс, достигнутый в первой половине 1990-х гг., система межбюджетных отношений, сложившаяся во многом стихийно, к 1997 — 1998 гг. представляла собой период углубления кризиса межбюджетных отношений и одновременного появления предпосылок для их реформирования [1].
Поскольку отношения между центром и субъектами Федерации зафиксированы в Конституции РФ, то основным вопросом, рассматриваемым теорией бюджетного федерализма, выступает оптимальное разделение полномочий. Как показывает история, государствами с федеральным характером правительственных структур реализовано несколько моделей — от федерализма, ориентированного на конкуренцию, до модели сотрудничества. Так, в США действует модель федерализма, ориентированного на конкуренцию, в Германии используется модель сотрудничества, в Канаде и Швейцарии — смешанные формы [2].
В России сегодня четко не сформировалась конкретная модель бюджетного федерализма, хотя, на наш взгляд, бюджетное устройство больше тяготеет к смешанному типу.
Согласно традиционной нормативной теории бюджетного федерализма [3], в России федераль-
ный уровень отвечает за такие сферы государственной деятельности, как оборона, внешняя политика, внешнеэкономические отношения и макроэкономическая стабилизация. Такое распределение полномочий заключается, прежде всего, в «отсутствии соответствующих данным задачам политических инструментов на более низких уровнях власти».
В соответствии с традиционным теоретическим подходом к бюджетному федерализму в России, федеральный уровень отвечает также за разработку и проведение федеральных программ экономического, политического и социального развития. Эти задачи можно рассматривать как инструменты перераспределения доходов в пользу беднейшей части населения. Кроме того, Конституция РФ (ст. 71) утверждает, что важнейшие вопросы безопасности и технологии создания единого рынка также находятся в сфере полномочий федерального уровня.
По результатам дискуссии о системах бюджетного федерализма можно сформулировать наиболее существенные его принципы. Одним из них является принцип субсидарности. Согласно этому принципу, каждое решение правительства должно выполняться на возможно более низком уровне и согласие должно достигаться между группой получателей помощи и теми, кто принимает решение по данному вопросу на местах. Необходимым также представляется выполнение принципа единства (общегосударственных интересов и интересов населения), в соответствии с которым право принимать решение должно принадлежать группе, отвечающей за финансовую сторону вопроса.
Сущность бюджетного федерализма в полной мере раскрывается через наиболее часто встречающиеся в литературе основные принципы:
• единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
• сочетание принципов централизма и децент-рализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
• высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории,
имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы; • активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
следовательно, наибольшую реализацию бюджетного федерализма может обеспечить только совокупность всех четырех основных его принципов, которые и определяют его основу.
Принимая во внимание изложенные аспекты, в качестве более или менее исчерпывающего можно выделить определение бюджетного федерализма, предложенное А. Г. Игудиным — это «отношения на основе сочетания принципов централизма и децен-трализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований» [4].
Автор также справедливо отмечает, что термин «бюджетный федерализм» по непонятным причинам не упоминается в Бюджетном кодексе, в то время как именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. На наш взгляд, это и является первопричиной проблемы межбюджетных отношений.
Вышеназванное определение можно сконцентрировать и изложить как отношения на основе сочетания принципов централизма и децентра-лизма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов субъектов Федерации.
В теоретической литературе рассматриваются положительные и отрицательные стороны конкуренции между субъектами Федерации в бюджетной области. При этом критическая сторона данного вопроса состоит в следующем: конкуренция в области налогообложения, направленная на привлечение в регион мобильных факторов производства, ведет к снижению налоговых ставок и в конечном
счете к такому уровню региональных доходов, который не соответствует необходимому уровню финансирования общественных услуг. Наряду с этим существует тенденция развивать услуги на привлечение мобильных факторов, т. е. капитала и квалифицированного труда.
В результате возникает чрезмерная поддержка инфраструктуры, ориентированной на бизнес, в ущерб частным индивидуальным хозяйствам в обеспечении государственными услугами. Из этого следует, что конкуренция в области налогообложения не всегда приводит к повышению эффективности и определение налоговой политики региона должно координироваться с налоговой политикой Федерации.
В условиях федеральной системы функционирования экономики, для которой характерно разделение полномочий между несколькими уровнями власти, регионы, находящиеся в трудной финансовой ситуации, могут получить поддержку как от более благополучных регионов, так и от Федерации. с точки зрения Федерации, это позволит им выполнять обязательства в соответствии с Конституцией РФ. Наиболее адекватным способом реализации механизма выравнивания в данном случае являются, как принято считать, трансферты из специальных фондов.
Однако существуют экономические причины выделения дополнительных средств местным органам власти в виде дотаций. Так, например, финансово благополучные регионы имеют удачное расположение и привлекают капитал и человеческие ресурсы, прежде всего, благодаря высокому уровню развития инфраструктуры, а также преимуществам в области управления. Если в этих регионах концентрация рабочей силы (и населения) вызвана указанными факторами, то увеличиваются расходы на агломерацию в связи с растущими потребностями в развитии инфраструктуры в этих районах. В результате возникает ситуация, которую возможно лишь частично решить путем дальнейшего развития существующей инфраструктуры.
Межрегиональные трансферты могут послужить решению проблемы пространственного перелива услуг. Поэтому важно зафиксировать размеры средств, предоставленных регионами, для уверенности в том, что получатели услуг одновременно являются плательщиками. Как правило, это приводит к заключению договоров между соседними регионами, придавая трансфертам горизонтальный характер.
Что касается принципа равенства прав субъектов Федерации в межбюджетных отношениях, то вопрос, насколько данный принцип должен
соблюдаться внутри Федерации в отношении людей, находящихся в сравнимых ситуациях, т. е. в примерно одинаковых финансовых условиях, остается нерешенным. Это означает, что региональные полномочия в сфере налогообложения должны быть ограничены, а уровень предоставляемых государственных услуг не должен существенно различаться между регионами. В свою очередь, необходимо отметить, что следствием переоценки принципа равенства может оказаться ситуация, когда утрачивается значение конкуренции между региональными правительствами как стимула к большей эффективности.
Реальная система бюджетного федерализма, учитывая необходимость равенства жизненных стандартов и обеспечения услугами государства, заключается в основном в бюджетном выравнивании, причем последнее, а также выражение «межбюджетное регулирование» стали применять в целях избежания разночтений в понимании бюджетного регулирования.
Финансово-кредитный словарь называет бюджетным регулированием предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим в целях выравнивания их доходов и расходов. Такое понимание этого выражения содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклонениями. Однако очевидно, что авторы Финансово-кредитного словаря не до конца следовали данному определению, отмечая, что в капиталистических странах бюджетное регулирование является одним из видов государственно-монополистического регулирования экономики и социальных отношений, придавая бюджетному регулированию еще одно значение, иное, чем выравнивание доходов и расходов бюджета.
Бюджетное выравнивание в Российской Федерации выступает одной из важнейших задач, требующих скорейшего и приемлемого разрешения. Изучение опыта некоторых развитых стран — Германии, Канады, Франции, Японии — показывает, что в последние годы в них произошло существенное изменение в понимании бюджетного выравнивания. Сейчас оно воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, а как выравнивание доходов (а следовательно, и расходов) государственных образований одного вида в расчете на одного жителя [5].
Поскольку государственные образования одного вида развиты неодинаково и обладают разными возможностями для привлечения налогов и сборов, то главной задачей бюджетного выравнивания
рассматривается выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня расходов, примерно равных расходам государственных образований среднего уровня обеспеченности.
Некоторые регионы расположены в значительно худших природных условиях, где в целях предоставления государственных услуг требуются большие расходы по сравнению со «средними», например по Федерации. В этом случае бюджетное выравнивание приобретает значение выравнивания возможностей государственных образований оказывать одинаковый набор государственных услуг на примерно равном качественном уровне независимо от места их расположения.
В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и осуществляется разными методами: как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов».
Бюджетное выравнивание в условиях СССР рассматривалось как выравнивание доходов и расходов для сбалансирования каждого бюджета, а его механизм заключался, главным образом, в отчислениях от союзных регулирующих налогов, взимаемых в том или ином государственном образовании.
Сегодня Российская Федерация от союзного бюджетного выравнивания позаимствовала отчисления от регулирующих налогов, но установив единые для всех субъектов Федерации проценты отчислений. Федеральный центр, таким образом, в значительной мере ослабил их регулирующую роль. При этом начали перечислять средства также тем субъектам Федерации, в которых регулирующих налогов было достаточно для выравнивания их бюджетов. В связи с этим более половины (в 1994 г. — 64 субъекта РФ) субъектов Федерации стали «дотационными», а с созданием Фонда финансовой поддержки регионов, средства которого распределялись в форме трансфертов, их количество возросло (в 2000 г. трансферты получали уже 75 субъектов Федерации из 89). Бюджетное выравнивание в России не ограничивается указанными двумя способами, как это видно из таблицы.
Формы и масштабы бюджетного выравнивания различны. Особенно обширны формальные системы финансового выравнивания: в них различия налогового потенциала субъектов Федерации компенсируются дотациями в определенных объемах. Таким образом, трансферты в конечном счете всегда перераспределяются из более обеспеченных регионов в менее обеспеченные. Перераспреде-
Федеральная финансовая помощь бюджетам субъектов Федерации в 1992 — 2003 гг. (в % ВВП)
Показатель 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2003
Дотации и субсидии 0,00 0,09 0,09 0,10 0,15 0,54 0,34
Субвенции* 0,79 0,42 0,12 0,02
Трансферты из ФФПР 0,00 1,36 1,04 1,12 0,96 1,14 1,62
Субсидии и субвенции из Фонда компенсаций 0,37 0,45
Государственная поддержка дорожного хозяйства** 0,11 0,27 0,33
Средства, переданные по взаимным расчетам 0,61 2,54 0,81 0,36 0,28 0,05 0,00
Прочие виды финансовой помощи*** 0,09 0,02 0,28 0,00 0,03 0,19 0,29
Всего: средства, переданные бюджетам других уровней власти 1,49 3,40 2,30 1,60 1,54 2,56 3,03
* До 1999 г. субвенции выделялись отдельной строкой в отчетности об исполнении федерального бюджета. ** В 1999 г. — 0,18 % ВВП.
*** Включает сальдо по федеральным бюджетным ссудам. Рассчитано на основе данных Министерства финансов РФ.
ление может осуществляться и косвенно, путем вертикального выравнивания, когда центральная власть переводит часть своих доходов в наименее благополучные регионы. В этом случае все налоговые доходы, как правило, поступают из экономически более сильных регионов и происходит их перераспределение, вместо того, чтобы, как в условиях горизонтального выравнивания, более низкие уровни власти отвечали за выравнивание различий налогового потенциала.
Кроме трансфертов, средством финансового выравнивания являются целевые субсидии органам местного управления. Они обычно выплачиваются центральными органами более низким уровням власти. В одном случае субсидии могут выплачиваться за выполнение важных государственных функций в национальных интересах, например на обеспечение населения социальными услугами, дополняющее, таким образом, местные финансовые ресурсы.
В другом случае целевые субсидии могут принимать форму смешанного финансирования, обусловливая также вклад регионов в формирование соответствующих фондов. Однако здесь трудно однозначно судить об эффективности перераспределения, поскольку у финансово слабых регионов могут быть проблемы со сбором необходимых денежных средств, особенно в ситуациях, когда их сбор с правовой точки зрения не относится к ведению органов местного управления.
Итак, системы финансового выравнивания выполняют две функции.
Во-первых, они предотвращают эффект асимметрии в результате внешних воздействий и односторонний экономический регресс как одно
из последствий разделения полномочий между регионами и их воздействия на региональные экономические структуры.
Во-вторых, они выполняют функцию перераспределения, сокращая различия в налоговом потенциале, вызванные экономической дифференциацией регионов.
Как показывает практика, для систем финансового выравнивания характерен один существенный недостаток — они могут привести к риску морального характера. Такой риск связан с тем, что выравнивание различий в доходах снижает стимулы к поощрению экономической деятельности в регионах. Финансово сильные регионы, выделяющие средства, в итоге должны отдавать свои финансовые ресурсы по мере того, как их экономический успех увеличивает различие между ними и экономически слабыми регионами; кроме того, от них требуется внесение средств и из дополнительных доходов. Экономически слабые регионы, напротив, лишаются права на финансовые трансферты в случае увеличения их доходной базы и, следовательно, не получают пользы от дополнительных доходов, поскольку одновременно теряют право на получение части денежных средств. Эти регионы, таким образом, не заинтересованы в использовании трансфертов для улучшения экономической ситуации и увеличения доходной базы.
В данных условиях потребность в финансовой помощи сохраняется, тогда как в противном случае она должна постепенно уменьшаться.
Существует также еще один важный аспект — это противоречие между центральной властью и представителями регионов. Представители федерального уровня как высшая власть должны убе-
дить представителей регионального уровня власти предоставить полную информацию о доходах и финансовом потенциале региона. Регионы же, руководствуясь стратегическими интересами, стремятся представить экономическую ситуацию хуже, чем в действительности. При занижении экономических показателей они будут вносить меньшие ресурсы в фонд бюджетного выравнивания. В результате завышения показателей экономического неблагополучия появляются большие возможности получения финансовой поддержки, чем при объективном представлении финансовой информации. Очевидно, что доверие регионов как друг к другу, так и к центральной власти является далеко не последним фактором в принятии системы финансового выравнивания. Готовность регионов вносить вклад в развитие этой системы будет все меньшей по мере увеличения вероятности непредоставления каким-либо уровнем власти объективной информации о своей экономической ситуации в силу стратегических интересов только своего уровня.
Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. При этом основным
стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях для достижения высоких социально-экономических показателей выступает четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы с уменьшением доли необоснованных субвенций из вышестоящих бюджетов в условиях относительно стабильного налогового и бюджетного законодательства.
Литература
1. Бушмин Е. В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2001. № 6. с. 4 - 8.
2. Шуба В. Б. Модели межбюджетных отношений конкретных стран: общее и особенное // Финансы. 2003. №10. с. 62 - 64.
3. Оатс В. Э. Эссе по бюджетному федерализму: Дневник экономической литературы. 1999. Т. 37.
4. Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8. с. 6 - 9.
5. Лавриков И. Н. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации и пути их решения // Финансы. 2002. №5. с. 6 - 8.
Реклама в журналах Издательского дома «Финансы и кредит»
Мы гарантируем Вам:
S Оперативное размещение S Гибкую систему скидок S Индивидуальный подход S Особые условия для рекламных агентств. Ваши выгоды очевидны, потому что у нас: S Самые низкие цены
S Широкая профессиональная аудитория по всей территории России и СНГ S Оперативная публикация рекламы осуществляется в необходимые Вам сроки S Высокая эффективность рекламы проверена временем.
Реклама в наших журналах — прямой путь к конечному потребителю.
Тел./факс: (495) 621-69-49, http: www.financepress.ru
(495) 621-91-90 E-mail: [email protected]
(495)621-72-79
