CC BY
79
Бюджетный дисбаланс
дисбаланс бюджетной системы: несоответствие расходных обязательств и доходных полномочий
н. С. ТОИИЛИНА, младший научный сотрудник Институт экономических проблем Вольского научного центра рАН
Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются основой ее эффективного функционирования:
1) четкое разграничение полномочий между уровнями власти по расходам;
2) наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий финансовыми ресурсами;
3) сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы межбюджетных трансфертов, с тем чтобы обеспечить на территории всей страны равный доступ граждан к государственным услугам.
В статье автор оценивает баланс расходных обязательств и доходных полномочий соответствующих уровней власти в Российской Федерации, возможности системы межбюджетных трансфертов нивелировать возникающий дисбаланс бюджетной системы.
Российский федерализм прошел в своем развитии несколько этапов: жесткая унитарная структура советского общества сменилась хаотичной децентрализацией начала 1990-х гг. Рассуждая о современной модели бюджетного федерализма, сложившейся в нашей стране, уместно говорить,
с одной стороны, о тенденции децентрализации расходных обязательств и, с другой, централизации налоговых полномочий.
Количественно оценить ситуацию в сфере распределения расходных обязательств по уровням бюджетной системы страны можно, представив долю расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны (табл. 1).
В среднем расходы субфедеральных бюджетов в расходах консолидированного бюджета России составляют 50 % и за исследуемый период (1995 — 2006 гг.) сократились на 7 процентных пунктов.
Интересной представляется и качественная характеристика расходных полномочий, при оценке которой следует иметь в виду, что предоставление права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Существуют три вида государственных полномочий:
1) полномочия по нормативно-правовому регулированию;
2) полномочия по обеспечению финансовыми средствами;
3) полномочия по исполнению государственных функций [1].
Таблица 1
доля расходов консолидированных бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете Рф, %
Год 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Доля расходов, % 50,8 52,5 55,8 50,2 52,0 52,7
Год 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Доля расходов, % 55 49,3 50 50,8 43,1 43,7
Источник: Госкомстат России: www. gks. ги; расчеты автора.
При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти все три вида полномочий оказываются закрепленными за каким-то одним уровнем и в этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Но на практике такая ситуация касается лишь небольшого перечня государственных функций, и судить о централизации или децентрализации расходных полномочий лишь по доле расходов каждого уровня в совокупных расходах бюджета страны было бы неполно.
В действующем законодательстве отсутствует четкое разграничение полномочий, что влечет трудности измерения степени централизации или децентрализации расходных обязательств, поэтому воспользуемся вариантом разграничения полномочий между уровнями власти, предусмотренных в Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года.
Подсчет общего количества функций и ссылок на различные уровни по отдельным столбцам (видам полномочий) и по функциям в целом дает следующие результаты: из всех 119 функций исключительно за федеральным уровнем закреплено 55, исключительно за региональным — 9, за местным — 12 функций; остальные же функции являются пересекающимися (табл. 2).
Следует отметить, что из 119 функций, упомянутых в Общей схеме, федеральный уровень власти участвует в 97, существуют, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил, норм и стандартов федеральный уровень готов предоставить нижестоящим уровням власти. При
этом из этих 97 функций в предоставлении финансовых средств федеральный уровень участвует лишь в 76, а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше — 70. Для региональных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но на стадиях финансового обеспечения и исполнения их роль возрастает.
В целях анализа основных тенденций в сфере доходных полномочий различных уровней бюджетной системы рассмотрим структуру консолидированного бюджета Российской Федерации и его динамику за ряд лет (табл. 3).
В сфере доходов рассматриваемый период четко делится на два подпериода. Если в 1995 — 1998 гг. наблюдался рост доли консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете РФ, то, начиная с 1999 г., роль бюджетов субъектов в формировании консолидированного бюджета страны сокращается, причем довольно быстрыми темпами. Следует обратить внимание на резкое снижение доли налоговых доходов субъектов РФ в консолидированном бюджете России — 16 процентных пунктов за 12-летний период, что в 2,3 раза больше, чем снижение расходной нагрузки на субфедеральные бюджеты (см. табл. 1).
Если сопоставить данные табл. 1 и 3, то можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации при том, что расходы, возложенные на субфедеральные бюджеты, остаются практически на прежнем уровне. Все
Таблица 2
й между уровнями власти
Функции и ссылки Нормативно-правовое регулирование Обеспечение финансовыми средствами Организация предоставления
Всего функций, перечисленных в схеме 119 119 119
Количество ссылок на каждый уровень власти Ф-97 Р-40 М-27 Ф-76 Р-43 М-28 Ф-70 Р-42 М-31
Обозначения: Ф — федеральные органы власти; Р — региональные (субъекты РФ); М — местные.
Таблица 3
Доля доходов и налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации
в консолидированном бюджете РФ, %
Показатель ——— 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Доходы* 46,7 49,1 50,4 51,5 48,0 46,0
Налоговые доходы 43,2 45,5 46,6 45,3 41,0 35,4
Показатель ——^^ТОД 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Доходы* 41,2 39,0 39,7 40,3 29,8 30,0
Налоговые доходы 33,0 31,3 32,4 32,9 27,9 27,8
* без учета финансовой помощи из федерального бюджета
Источник: Госкомстат России: www. gks. ги; расчеты автора.
это говорит о том, что дисбаланс в распределении доходных источников и закреплении расходных обязательств между федеральным и региональным уровнями власти существует и, мало того, ситуация в этой сфере общественных финансов усугубляется.
Но, может быть, процессы централизации и связанные с этим выпадающие доходы региональных бюджетов компенсируются Федерацией в виде финансовой помощи территориям? Тогда все шаги центрального правительства по концентрированию финансовых ресурсов в федеральном бюджете видятся логичными, и не стоит критиковать централизацию бюджетной системы. Проверим данное предположение: какая доля налоговых доходов, перечисляемых регионами в федеральный бюджет, компенсируется финансовой помощью (табл. 4).
таким образом, доля финансовой помощи бюджетам других уровней в налоговых доходах федерального бюджета за двенадцать лет снизилась в 3 раза — с 21,7 % в 1995 г. до 7 (!) в 2006 г.
Финансовую помощь из федерального бюджета в том или ином виде получают все субъекты Федерации. Основная доля этой помощи приходится на дотации из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), именно этот механизм призван выравнивать дисбаланс бюджетной системы, возникающий при распределении расходных обязательств и доходных полномочий.
Ответить на вопрос насколько трансфертный механизм отвечает поставленной перед ним задаче выравнивания, можно, сопоставив бюджетную обеспеченность до и после получения трансфертов из центра (табл. 5).
Таблица 4
Доля налоговых доходов
ПокаЗатель _____ 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Налоговые доходы федерального бюджета, млрд руб. (до 1998 — трлн руб.) 175,3 218,7 262,6 253,3 509,7 964,8
Финансовая помощь бюджетам других уровней из федерального бюджета, млрд руб. (до 1998 — трлн руб.) 38 54,6 63,5 45,6 62,7 101,2
Доля финансовой помощи в налоговых доходах федерального бюджета, % 21,7 25 24,2 18 12,3 10,5
ПокаЗатель ____Г°д 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Налоговые доходы федерального бюджета, млрд руб. (до 1998 — трлн руб.) 1 460,4 2 035,6 2 394,2 3 154,3 4 925,6 6 101,9
Финансовая помощь бюджетам других уровней из федерального бюджета, млрд руб. (до 1998 — трлн руб.) 230 294,5 347,6 354,7 358,4 424,6
Доля финансовой помощи в налоговых доходах федерального бюджета, % 15,7 14,5 14,5 11,2 7,3 7
Таблица 5
Бюджетная обеспеченность федеральных округов (до и после получения трансфертов; средний показатель по России — 1)*
До получения трансфе ртов
Округ 2000 2001 2002 2003 2004
Центральный 1,58 1,58 1,50 1,54 1,39
Северо-Западный 1,11 1,14 1,09 1,09 1,13
Южный 0,23 0,28 0,31 0,33 0,36
Приволжский 0,85 0,62 0,55 0,59 0,62
Уральский 1,94 1,58 1,67 1,60 1,65
Сибирский 0,46 0,50 0,52 1,20 0,68
Дальневосточный 0,71 1,21 1,18 1,14 1,15
После получения транс >ертов
Центральный 1,42 1,39 1,36 1,40 1,32
Северо-Западный 1,02 1,05 1,07 1,05 1,08
Южный 0,40 0,50 0,63 0,58 0,62
Приволжский 0,84 0,76 0,66 0,67 0,67
Уральский 1,74 1,36 1,44 1,39 1,49
Сибирский 0,60 0,68 0,74 0,77 0,81
Дальневосточный 1,13 1,74 1,66 1,58 1,49
*Данные www. ттйп. го, расчеты автора.
Федеральные округа, в которых до получения трансфертов из федерального бюджета бюджетная обеспеченность была ниже среднероссийской, после их получения не улучшили своего положения.
Число регионов — получателей финансовой помощи из федерального бюджета не уменьшается (порядка 75 субъектов Федерации ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР) — это еще одно свидетельство того, что сглаживания дисбаланса бюджетной системы с помощью трансфертного механизма не происходит, а его действие в лучшем случае консервирует возникший дисбаланс, в худшем — усугубляет его.
В контексте проведенного анализа говорить о соответствующей реализации основных принципов бюджетного федерализма, об эффективной и сбалансированной бюджетной системе можно лишь условно.
Расходные обязательства, возложенные на субфедеральные бюджеты, растут. Если к расходным полномочиям органов власти субъекта Федерации в
2003 г. относилось решение 43 вопросов, то к 2007 г. этот перечень состоит уже из 76 пунктов, а влиять на законодательную составляющую расходных полномочий региональная власть может лишь в половине случаев (см. табл. 2).
Финансовые ресурсы, за счет которых субъекты Федерации должны реализовывать свои расходные полномочия, концентрируются в центре (см. табл. 3). В 1998 г. существовало 19 федеральных налогов. К налогам республик, краев, областей относилось 6, а к местным бюджетам — 20 [2], к
2004 г. число федеральных налогов сократилось до 10, региональных — до 3, а к местным налогам относятся всего 2 (!) налога [3]. У региональных и местных органов власти попросту не существует возможности маневра, чтобы улучшить ситуацию в бюджетной сфере.
Третья составляющая бюджетного федерализма — межбюджетные трансферты — чаще всего
критикуемая за свои чрезмерные размеры, оказывается не такой уж и большой: 10 % от налоговых доходов федерального бюджета не могут в полной мере компенсировать выпадающих доходов субфедеральных бюджетов и обеспечить надлежащий объем предоставления государственных услуг населению.
Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов Федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако идеал достижим лишь теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. Задачей здесь является сведение к минимуму возникающего дисбаланса бюджетной системы, которая устроена как весы, где на одну чашу помещена ответственность за предоставление государственных услуг, а на другую — финансовые возможности для их реализации.
Литература
1. Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Правовая база «КонсультантПлюс».
2. Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.1991 №2118-1 // Правовая база «консультантПлюс».
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 №146-ФЗ // Правовая база «консультантПлюс».
4. Законы о федеральном бюджете за 1995—2006 гг // Правовая база «консультантПлюс».
5. Государственный комитет статистики Российской Федерации [Электронный ресурс] /. — Режим доступа: www. gks. ru.
6. Министерство финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] /. — Режим доступа: www. minim. ru.
