CC BY
87
УДК 336.2
НАЛОГОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК БАЗИС СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СТРАНЫ
Мащенко Екатерина Станиславовна
канд. экон. наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и аудита,
Донецкий национальный технический университет, г. Донецк E-mail: [email protected]
TAX FEDERALISM AS THE BASIS SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE COUNTRY
Catherine Mashchenko
Candidate of Science, Head of Tourism Department, Assistant Professor of Accounting and Auditing Department Donetsk National Technical University, Donetsk
АННОТАЦИЯ
В статье анализируются рекомендации по последовательной реализации механизма бюджетного федерализма в условиях ограниченности бюджетных средств. Выделены четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России, выполнена их характеристика. Дана оценка выполнению Программы развития бюджетного федерализма в РФ.
ABSTRACT
В статье анализируются рекомендации по последовательной реализации механизма бюджетного федерализма в условиях ограниченности бюджетных средств. Выделены четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России, выполнена их характеристика. Дана оценка выполнению Программы развития бюджетного федерализма в РФ.
Ключевые слова: налоговый федерализм, социально-экономическое развитие, страна, базис
Keywords: fiscal federalism, social and economic development, a country,
basis
Нынешний этап бюджетной и налоговой реформы в Российской Федерации отличается высокой динамичностью. Приняты кардинальные поправки в отдельные виды налогов, активно реализуется общая концепция развития налоговой системы, направленная на обеспечение создания рациональной системы налогообложения.
В связи с принятием Налогового Кодекса РФ (НК РФ) и Бюджетного Кодекса РФ (БК РФ) в последнее время возросла острота проблемы правового разграничения и распределения налогов между органами федеральной государственной власти и местного самоуправления. Особо актуальна проблема самостоятельности местных бюджетов, поскольку в настоящее время наблюдается существенное несоответствие между потребностями финансирования местного самоуправления и его финансовыми возможностями, обусловленное несовершенством механизма формирования доходов местных бюджетов. Утверждение демократических принципов в государственном устройстве и управлении России способствовало тому, что органы местного самоуправления, наделённые управленческими и финансово-бюджетными правами, стали обязательным компонентом системы государственного управления. Важную роль стали играть территориальные финансы в общегосударственной финансовой системе, возрастает роль местных бюджетов, они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.
Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна, по сравнению с уже сформировавшимися в мире [4]. Наличие значительного количества субъектов Российской Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического. климатического, национального характера. В статье Данилко Р.Г. представлены вопросы, связанные с подходами к проблеме административно-территориального деления государства, в том числе к проблеме критериев вмешательства, степени регулирования и федерализма (на примерах конкретных идей реформирования РФ) [5]. Обозначен вопрос разделения задачи управления на две подзадачи: районирование страны и разработка полномочий. Проанализировано значение бюджетных полномочий как основных в системе "центр - регион 1-го ранга", "регион 1-го ранга - регион 2-го ранга". Рассмотрен вопрос нахождения "золотой середины" бюджетных отношений: баланса между экономической децентрализацией (с присущей ей
рисками потери суверенитета, невыполнения крупных общегосударственных задач) и сверхцентрализацией (с сопутствующим ей консерватизмом, отставанием в развитии, неравномерностью развития страны).
Научные работы Сулейманова М.М. посвящены проблеме развития налогового федерализма в России [8], исследована роль налогового федерализма в повышении доходной базы бюджетов разных уровней, особое место уделено правовым аспектам построения федеративных отношений в налоговой сфере [9]. На основе изучения предлагаемых в экономической литературе позиций обоснован вывод о целесообразности использования комплексного подхода, состоящего в выделении институционального, экономического и организационного аспектов налогового федерализма [7]. В статье Алиева Б. Х., Мусаева Х.М. раскрыты тенденции и противоречия развития налогового федерализма в РФ [1]. Рассматриваются актуальные вопросы формирования налогового федерализма в России, анализируются принципы, методы и основные подходы к решению проблемы разграничения и распределения налогов между звеньями бюджетной системы. Ряд ученых предлагают разработать документ, регламентирующий основы федеративных отношений в налоговой сфере, приводятся аргументы, обосновывающие необходимость этого [2].
В этой связи актуальным является выбор оптимальной модели бюджетных отношений в стране и ее реализация, устраняющая возникающие противоречия и диспропорции. Цель статьи состоит в разработке рекомендаций по последовательной реализации механизма бюджетного федерализма в условиях ограниченности бюджетных средств.
В экономической литературе обозначились два подхода к рассмотрению категории «бюджетный федерализм» — «широкий» и «узкий». Бюджетный федерализм в широком смысле подразумевает способ управления, при котором органично сочетаются интересы государства с интересами отдельных территориальных образований при соблюдении принципов единства и
самостоятельности. Бюджетный федерализм в узком смысле следует рассматривать как систему отношений между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов и расходов, из них финансируемых. Иными словами: бюджетный федерализм -это межбюджетные отношения в федеративных государствах».
При этом не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Российской Федерации. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Российской Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.
Бюджетная система рыночной России формировалась практически «на ходу» путем трансформации прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. С принятием в октябре 1991 г. Федерального закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» практически разрушились бюджетные отношения, сложившиеся во времена плановой экономики, и с нуля началось формирование новых.
Следует выделить, по крайней мере, четыре этапа становления межбюджетных отношений в рыночной России [6]: этап «стихийности» (1991 -1993 гг.); этап «коренных трансформаций» (1994 - 1998 гг.); этап «концептуального» реформирования (1999- 2001 гг.); этап «программной» реализации основ «федерализма, сохраняющего рынок», и полноценных
межбюджетных отношений (2002 г.).
На первом этапе практически сохранялась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране, где региональные и местные бюджеты по существу являлись дополнением (продолжением) федерального (республиканского) бюджета. В этот период осуществлялась стихийная децентрализация бюджетной системы государства: ряд расходных полномочий передавался с федерального уровня государственной власти на региональный. Межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных (двухсторонних) бюджетных соглашений субъектов Федерации с Правительством РФ.
На втором этапе — «коренных трансформаций» межбюджетных отношений - произошли существенные изменения: были созданы основы для формирования национальной модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. В 1994 г. была проведена реформа межбюджетных отношений, суть которой состояла: в унификации системы разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы; во введении единых нормативов отчислений от основных налогов в бюджеты субъектов Федерации; в создании Фонда финансовой помощи субъектам Федерации - регионам (ФФПР), средства которого в виде трансфертов впервые начали распределяться на основе формализованных процедур (формулы); в расширении налоговых полномочий региональных и местных властей. Созданная система межбюджетных отношений в России по внешним признакам бюджетного устройства соответствовала федеративному государству, но по сути реформа межбюджетных отношений не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти.
Третий этап реформирования межбюджетных отношений по праву считается «концептуальным». На этом этапе: реализована принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.;
внедрена новая, более объективная и прозрачная методика распределения средств (трансфертов) из ФФПР; приостановлена тенденция индивидуализации налогово-бюджетных отношений между Центром и регионами; создана рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений -организационный механизм выработки и реализации мер; проведена инвентаризация расходных полномочий властей всех уровней, федеральных (финансируемых и нефинансируемых) мандатов; разработаны методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений для регионального уровня; введены Бюджетный и Налоговый кодексы страны. И как следствие перечисленного - некоторое повышение объективности и прозрачности деятельности федерального и регионального уровней бюджетной системы, стабилизация региональных финансов.
Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориентирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняющего рынок». Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. принята Правительством РФ 15 августа 2001 г. Она исходила из того, что сложившаяся к тому времени в России система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и не соответствовала стратегии развития страны. Сохранялась крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий на уровне федеральной власти. Региональные местные бюджеты имели избыточные финансовые обязательства, возложенные на них федеральным законодательством, но не обеспеченные источниками финансирования. Такие обязательства называются «нефинансируемыми федеральными мандатами». Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентировалась централизованно установленными нормами. От 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формировалось за счет отчислений от федеральных налогов. Значительная часть финансовой помощи регионам распределялось без четких
критериев, была недостаточно разработана методология выравнивания уровней бюджетной обеспеченности конкретных регионов.
Можно констатировать, и это отмечают многие юристы и экономисты, что пока в реализации данной Программы имеются существенные неиспользованные резервы. Фактически данная Программа остается пока еще в определенной мере не реализованной [10]. Цель Программы развития бюджетного федерализма — формирование системы бюджетного устройства, позволяющей регионам проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках их законодательно установленных полномочий. Эта система бюджетного устройства должна обеспечивать: создание для региональных и местных органов власти стимулов к эффективному сбору налоговых платежей; бюджетную ответственность — управление финансами в интересах граждан; выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным социальным гарантиям; обеспечение единства налогово-бюджетной системы.
Бюджетное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Многие виды расходов отнесены к совместному финансированию. Региональные и местные органы власти не в состоянии обеспечить бездефицитность своих бюджетов. В этих условиях они проводят политику выборочного или частичного исполнения своих финансовых обязательств. Обеспечение реальных полномочий региональных и местных органов власти является основной целью реформирования межбюджетных отношений. Для ее достижения Программа предусматривает: разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы; достижение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами своих бюджетов; сокращение нефинансируемых федеральных мандатов.
Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за
счет отчислений от федеральных налогов. Это связано с тем, что налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов. Распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и сокращать дотационность региональных бюджетов. Но отсутствие связи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и сбором местных налогов снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому в ходе реализации Программы должно быть обеспечено повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов. Для этого следует: расширить налоговые полномочия региональных и местных властей; закрепить отчисления от федеральных налогов за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе; сократить масштабы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы; обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние офшорные зоны, так называемые СЭЗ (свободные экономические зоны).
Оказание финансовой помощи бюджетам других уровней должно быть социально и экономически обоснованным. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Необходимо, чтобы она соответствовала следующим критериям: разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую; выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки; распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов; утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами; максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на
среднесрочную перспективу; установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Межбюджетные отношения являются отдельной самостоятельной системой, обладающей признаками детерминированности и динамичности, т.е. способности перестраиваться, приспосабливаться к изменяющимся условиям. Как показали результаты анализа, каждому этапу развития межбюджетных отношений свойственны свои цели и задачи, особенности государственного регулирования, в том числе через принятие нормативной базы. Так, например, передача большого количества полномочий регионам в результате снижения роли государственного регулирования экономики на втором этапе способствовало возникновению проблемы «нефинансируемых федеральных мандатов» на четвертом этапе [3]. В результате пришлось использовать механизмы контроля, проведение инвентаризации, что также является свойством, которым обладают межбюджетные отношения как система. Управляющим параметром данной системы, как показал опыт, являются органы представительной и исполнительной власти, адекватно реагирующие на ее потребности, своевременно вносящие коррективы в нормативную базу и инструментарий.
В настоящее время формирование межбюджетных отношений как системы не закончено. Общими предпосылками для дальнейшего их совершенствования должны стать: минимизация политических рисков и политическая консолидация, предполагающие достижение общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами; создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества; углубление и развитие принципов бюджетного федерализма, повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами.
В Российской Федерации формируется особая национальная система бюджетного федерализма Общеэкономическими и правовыми критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений.
Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Российской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разграничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Российской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития; совместное с субъектами Российской Федерации установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов Российской Федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Российской Федерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Российской Федерации через Совет Федерации Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) oi государственной бюджетной и налоговой систем.
Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определяются общим конституционным положением: «Вне пределов ведения Российской
Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции Российской Федерации). Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Российской Федерации и ее субъектов.
В западных работах, посвященных правовым проблемам бюджетного федерализма, трансферты - это финансовые перечисления, которые должны выравнивать условия в различных регионах, делать одинаковыми «условия чистой финансовой выгоды» для граждан (net fiscal benefits). Однако «выравнивание» в западных федерациях имеет значение не только и не столько для установления некоторой социальной справедливости, но для эффективного функционирования экономики страны.
До недавнего времени в трансфертной политике, проводимой в России, доминировал подход, что трансферт - это прежде всего способ выравнивания. В России шли по пути развития трансфертов выравнивания, что предполагало среднестрановые бюджетные показатели в качестве нормативных и безусловность при выделении средств (нецелевые трансферты). Однако именно такие перечисления самые дорогие, так как «размазывают» средства по регионам без создания правового механизма обязательности финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств - непростительное расточительство, особенно в условиях низкой исполнительской дисциплиной на местах.
Основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства России как федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы. Налоговый федерализм предполагает не просто
разграничение федеральными законодательными актами налогов между уровнями власти, а при их недостаточности на территориальном уровне -распределение федеральных регулирующих налогов между ними по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы субнациональным (региональным и местным) органам власти в пределах единого налогового пространства в стране.
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральным, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического развития РФ. Сохранение целостности страны, стабильности и управляемости социально- экономической сферой во многом зависит от решения проблем оптимального соотношения доходов федерального бюджета, региональных и местных бюджетов. Россия относится к асимметричным федерациям. Формально в Конституции РФ как бы не фиксируется асимметричность федеративного устройства России, если не считать упоминания о «республиках», но в реальности она имеется. Асимметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит и для сохранения единства федеративного государства.
Необходимо дифференцировать принципы проведения бюджетной политики в зависимости от уровня развития регионов: для отстающих регионов - активное участие Российской Федерации в программах перестройки их экономики, формирование правовых механизмов для привлечения инвестиций, разработка системы финансовой поддержки, а для регионов-лидеров политика федеративного центра должна строиться на принципах долевого участия в совместных проектах.
В заключение сформулируем основные предложения по укреплению бюджетного федерализма Российской Федерации:
реформировать подходы к использованию трансфертов не только как
средству выравнивания, но и как способа стимулирования проведения определенной региональной политики;
внедрить формульный подход к распределению доходов между различными уровнями власти, которая бы улучшила финансовое состояние и качество выполнения возложенных бюджетных обязательств;
учитывать асимметричность федеративного устройства в бюджетной сфере и использовать ее в качестве конструктивного диалектического инструмента федеративного строительства;
обеспечить относительно самостоятельное и независимое функционирование бюджетных систем различного уровня управления: федерального, регионального и местного;
ликвидировать диспропорции между удельным весом доходов и расходов местных уровней в консолидированном бюджете РФ как причины существования нефинансируемых мандатов;
обеспечить не только вертикальное, но и горизонтальное выравнивание на основе замены дотационных форм межбюджетного регулирования регулирующими налогами для стимулирования экономического саморазвития регионов;
создать условия для более полной реализации правовых принципов прозрачности процедур бюджетного регулирования, отнесения соответствующих полномочий к компетенции того бюджетного уровня, на котором эти вопросы решаются наиболее эффективно;
внедрять процессы индикативного планирования с учетом изменения налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики;
осуществлять координацию всех финансовых потоков, их взаимную увязку и соотносить с возможностями и фактическими расходами региональных бюджетов;
уточнять индексы бюджетных расходов на основе нормативного расчета бюджетных потребностей и внедрить принципиально новые правовые
механизмы расчета налогового потенциала регионов в целях обеспечения гарантированного минимума государственных услуг посредством более полного учета природно-климатических особенностей субъектов РФ и их дифференциации в социально-экономическом положении, определяющих состояние и специфику расходно-доходной частей соответствующих бюджетов;
уточнить правовой механизм инвестиционной поддержки регионов и придать бюджетным отношениям и налоговой политике инвестиционную направленность; предоставление налоговых льгот всем хозяйствующим субъектам, активно направляющим собственные финансовые ресурсы в инвестиционную деятельность;
разделить инвестиции в производственную и социальную сферы по источникам и порядку финансирования для снижения риска инвестиций в региональную экономику.
Список литературы:
1. Алиев Б.Х., Мусаева Х.М. К вопросу о развитии налогового федерализма в РФ: проблемы и перспективы // Финансы и кредит. 2009. № 36. С. 19-24.
2. Алиев Б.Х. Формирование концепции налогового федерализма в России / Б.Х. Алиев, М.М. Сулейманов, П.И. Джамалова // Финансы и кредит. 2011. № 16. С. 7-12.
3. Беткараев С.Б. О сущности и принципах межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2009. № 21 (357). С. 68-72.
4. Веретенникова О.Б., Воликовская И.О. Анализ научных концепций становления и развития федерализма в России // Финансы и кредит. 2008. №13. - [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.fin-izdat.ru/journal/fc/detail.php?ID=10108
5. Данилко Р.Г. Оценка современных вариантов административно-территориального деления Российской Федерации // Региональная экономика:
теория и практика. 2014. № 21. С. 29-37.
6. Суглобов А.Е., Черкасова Ю.И. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2009. № 1. С. 22-30
7. Сулейманов М.М. Теоретические подходы к исследованию налогового федерализма // Финансы и кредит. 2012. № 40. С. 29-32
8. Сулейманов М.М. Развитие налогового федерализма в России в условиях бюджетной децентрализации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2011. №47
9. Сулейманов М.М. Налоговый федерализм как основа формирования бюджетного потенциала территорий // Финансы и кредит. 2011. №29.
10. Шугаев А. А. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: Сравнительно-правовой аспект: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2009. 32 с.
