CC BY
75
РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ В 2000-2015 гг.
Статья посвящена анализу системы межбюджетных отношений в России. На основе данных официальной отчетности рассматривается эволюция российской политики бюджетного федерализма в период с 2000 по 2015 г., а также несовершенство инструментов этой политики. Предложены изменения правил перераспределения бюджетных ресурсов на территориальном уровне, которые, по мнению автора, должны стимулировать территории к более активному увеличению собственных бюджетных доходов. Приведены расчеты, показывающие бюджетные эффекты реализации предлагаемого подхода.
Крайне высокая неравномерность социально-экономического развития регионов -одна из ключевых проблем современной России. Многие исследователи-регионалисты в своих работах [1-7] отмечают, что эта неравномерность влечет за собой недоиспользование экономического и бюджетного потенциала территорий, способствует обострению социальных проблем и в конечном счете замедляет развитие всей страны. Необходимость снижения неравномерности регионального развития существовала всегда, но особенно актуальными действия по ее корректировке стали сейчас, когда экономика России попала в затяжной кризис.
Межстрановые сопоставления по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения позволяют увидеть, что уровень неравномерности регионального развития в России в несколько раз выше, чем в экономически развитых зарубежных государствах (табл. 1).
Таблица 1
Разница между регионами с минимальным и максимальным значениями ВРП на душу населения в некоторых странах, раз*
Страна 2000 г. 2013 г.
Германия 2,6 2,3
Канада 2,5 2,8
Франция 3,4 3,4
США 4,4 5,2
Китай 9,6 7,6
Российская Федерация 26,5 28,0
* Рассчитано автором по данным Росстата и Еиго$1а1.
В силу неравномерного распределения экономической активности более половины налоговых и неналоговых доходов территорий мобилизуется в 11-ти наиболее богатых регионах России. При этом две трети населения страны проживает в регионах с гораздо более скромными бюджетными возможностями (табл. 2)1.
В 2014 г. различия между наиболее и наименее обеспеченными регионами по уровню собственных доходов в расчете на одного жителя составляли 47 раз (табл. 3).
В качестве основного инструмента, применяемого для смягчения подобного рода территориальных диспропорций, российские федеральные власти используют преимущественно механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов. При этом под межбюджетными отношениями понимается система экономико-правового горизонтального и вертикального взаимодействия административ-
1 Таблицы в статье за исключением указанных под номерами 4, 10, 11, 13 рассчитаны автором по данным отчетности Казначейства России и Росстата.
но-территориальных образований в лице их уполномоченных органов по поводу формирования, распределения, перераспределения и регулирования бюджетных полномочий и источников их финансирования [8].
Таблица 2
Собственные* доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ и доходы консолидированного бюджета РФ
Субъект 2000 г. 2010 г. 2014 г.
млрд. руб. уд. вес, % млрд. руб. уд. вес, % млрд. руб. уд. вес, %
Регионы РФ с наибольшими доходами консолидированных бюджетов** Российская Федерация * Здесь и далее под собственным! ** г. Москва, Тюменская облас г. Санкт-Петербург, Краснодар край, Сахалинская область. 428 804 доходами бю ть, Ханты-ский край, С 53,2 100,0 джета пони Мансийский вердловская 2590 4980 маются налог АО, Ямало-1 область, Ре 52,0 100,0 овые и ненало Ненецкий АО спублика Та 3766 7143 говые доходы , Московска арстан, Кр 52,7 100,0 я область, асноярский
Таблица 3
Собственные доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения
Показатель 2000 г. 2010 г. 2014 г.
Максимальное значение, тыс. руб. 42,1 289,3 340,7
Минимальное значение, тыс. руб. 0,6 6,4 7,2
Соотношение, раз 64,8 45,2 47,3
В научных работах 1990-х-начала 2000-х годов, посвященных межбюджетным отношениям [9-11], основное внимание уделялось оказанию финансовой помощи нижестоящим бюджетам. В более поздних исследованиях [12-15] было отмечено усложнение бюджетных процессов, которое привело к расширению сферы действия межбюджетных отношений (распределение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы, делегирование и возмещение расходных полномочий и др.).
Анализ мирового опыта показывает, что единых правил формирования и управления межбюджетными отношениями в федеративных государствах не существует. Однако в целом принципы бюджетного федерализма, применяемые в различных странах, достаточно сходны [16]. Эти принципы включают эффективное разграничение бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств; соответствие финансовых ресурсов, которыми располагают различные уровни власти, выполняемым функциям; применение формализованных механизмов распределения межбюджетных трансфертов; сочетание интересов и самостоятельности бюджетов разных уровней.
Российские реалии бюджетного федерализма и организации межбюджетных отношений. Российская бюджетная практика свидетельствует об отсутствии оптимального баланса между интересами различных уровней управления в процессе как первичного, так и вторичного распределения финансовых средств. Дополнительные проблемы создает неразвитость механизмов урегулирования конфликтных ситуаций. Все это оказывает весьма негативное влияние на ситуацию в бюджетной системе. По мнению экспертов Совета Федерации, сложившаяся в России система межбюджетных отношений пока не обеспечивает оптимального баланса интересов всех бюджетов, так как отличается чрезмерной централизацией ресурсов [17].
Налоговая система в России выстроена таким образом, что большинство налогов, образующих бюджеты территорий, закреплено за федеральным уровнем власти. Свыше 80% налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ - отчисления от федеральных налогов2.
Вместе с тем органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления несут основную нагрузку по удовлетворению важнейших жизненных потребностей населения. Так, доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в расходах консолидированного бюджета страны на ЖКХ составила в 2015 г. 88%3, образование -88%, культуру - 77%, здравоохранение - 71%4. Дефицит консолидированных региональных бюджетных систем по состоянию на 01.12.2015 г. составил почти 400 млрд. руб. (6% собственных доходов).
Желая решить существующие проблемы и принимая во внимание отечественный и зарубежный опыт реформирования межбюджетных отношений, представители российской власти [20] и научного сообщества предлагают разного рода институциональные изменения в сфере межбюджетных отношений. Большинство из этих предложений так или иначе связано с идеей о необходимости частичной децентрализации бюджетной системы.
Вместе с тем практические шаги по децентрализации российской бюджетной системы пока отсутствуют. Более того анализ эволюции российской бюджетной системы за время с 2000 г. показывает, что в этот период происходила постепенная централизация доходов. К сожалению, значительные изменения в налоговом законодательстве, методиках статистических расчетов и бюджетной отчетности не позволяют с точностью оценить сдвиги в структуре распределения доходов между регионами и федеральным центром. Однако даже приблизительные оценки этих сдвигов приводят к однозначным выводам о том, что централизация действительно имела место. Так, величина совокупных доходов консолидированных бюджетов регионов по отношению к ВВП снизилась с 14,6% в 2000 г. до 11,5% в 2015 г., тогда как величина совокупных доходов федерального бюджета по отношению к ВВП за этот период возросла с 29 до 36% [21].
Российский Бюджетный кодекс в первой редакции содержал норму [22] налоговых доходов регионов, составляющую не менее 50% доходов консолидированного бюджета. В действительности же это требование было соблюдено только в 1997 г., еще до принятия кодекса.
Следует отметить, что в ряде федеративных государств соотношение между налоговыми доходами центра и регионов выглядит иначе - доля территорий превышает их половину (табл. 4).
Безусловно, буквальная реализация в России принципа «50 на 50» в современных условиях вряд ли возможна. Высокая межрегиональная дифференциация по ключевым социально-экономическим параметрам и уровню бюджетной обеспеченности собственными доходами требует масштабного перераспределения доходов. Аккумулирование значительной части доходов на федеральном уровне позволяет обеспечить такое перераспределение. Вместе с тем следует отметить, что проблему бюджетной несбалансированности между расходными полномочиями территориального уровня управления и источниками их финансирования можно решить не только за счет увеличения трансфертов из федерального бюджета. Один из вариантов решения проблемы предполагает увеличение собственных доходных источников регионов и муниципалитетов.
2 Рассчитано по данным [18].
3 Рассчитано по данным [19].
4 Доля расходов рассчитана с учетом ее частичного покрытия межбюджетными трансфертами из федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.
Таблица 4
Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов и федерального бюджета в 2014 г., %*
Страна
Налоговые доходы федерального бюджета
Налоговые доходы консолидированных бюджетов регионов
Канада Германия
42,8
46,4 48,4 54,2 44,2
57,2 53,6 51,6
США
Российская Федерация
Справочно: Российская Федерация, 1997 г.
45,8 55,8
* Составлено по данным «Government Finance Statistics Yearbook» Международного валютного фонда и данным отчетности Счетной палаты РФ Уточнение методики межстрановых сопоставлений может привести к некоторой корректировке чисел, представленных в таблице. Однако мало вероятно, что это приведет к радикальному изменению пропорций, отражающих распределение доходов между центром и регионами._
К числу возможных вариантов можно отнести и рационализацию распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Такая рационализация предполагает отказ от передачи полномочий на нижестоящий уровень власти без передачи соответствующих источников собственных доходов.
Однако в настоящее время проблемы финансирования бюджетной сферы в регионах по-прежнему решаются в основном за счет централизации налоговых источников на федеральном уровне. Эта централизация автоматически усиливает роль вторичного перераспределения бюджетных ресурсов и функционирования системы межбюджетных трансфертов. В результате большинство субъектов РФ решает проблемы собственного социально-экономического развития преимущественно за счет финансовой помощи из федерального бюджета.
Доходы семи субъектов РФ (Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Тыва, Чеченская Республика, Камчатский край, Карачаево-Черкесская Республика) сформированы из трансфертов более чем на 60%. Еще в 16-ти российских регионах финансовая помощь из центра составила свыше 40%. Общий по стране показатель трансфертозависимости сглаживается за счет невысокой доли безвозмездных поступлений в регионах с достаточным налоговым потенциалом (Ямало-Ненецкий АО - 1,3%, Ханты-Мансийский АО - 2,5%, г, Москва - 3,2%, Свердловская область - 8,9%, Сахалинская область - 8,1%).
В период с 2000 по 2015 г. повысился удельный вес безвозмездных поступлений в объеме совокупных доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ - с 9,5 до 17,7%. Отчасти это повышение было связано с расширением объема расходных полномочий, переданных с федерального уровня на региональный. Сам по себе рост дотацион-ности, обусловленный делегированием дополнительных полномочий регионам, не свидетельствует об ухудшении финансового положения территорий. В то же время представляется, что такое развитие событий значительно ослабило стимулы, побуждающие власти регионов самостоятельно решать свои бюджетные проблемы. Наиболее высокий уровень дотационности - в регионах Северо-Кавказского федерального округа, наиболее низкий -в регионах Северо-Запада и Урала (табл. 5).
В десяти самых дотационных регионах России размер дотации на одного жителя варьировал от 13,5 до 97 тыс. руб. Число регионов-доноров сократилось с 20 в 2005 г. до 13 в 2015 г. (ХМАО, Тюменская обл., ЯНАО, НАО, г. Москва и С.-Петербург, Респ. Татарстан, Калужская, Ленинградская, Московская, Самарская, Свердловская, Сахалинская и Ярославская области).
Таблица 5
Федеральные трансферты консолидированным бюджетам субъектов РФ 2000-2014 гг., % к совокупному объему доходов
Федеральный округ 2000 г. 2005 г. 2010 г. 2014 г. 2014 / 2000, раз
Северо-Кавказский* 54,8 64,5 61,8 60,8 1,1
Дальневосточный 41,6 32,5 39,0 28,2 0,7
Сибирский 18,4 24,1 25,9 24,7 1,3
Южный 14,9 24,0 25,1 20,2 1,4
Центральный* * 14,0 18,5 22,0 19,9 1,4
Приволжский 7,9 19,9 26,1 19,5 2,5
Северо-Западный 6,2 11,6 15,2 14,3 2,3
Уральский 3,5 5,3 14,3 8,0 2,3
Российская Федерация 9,5 14,7 21,4 17,7 1,9
* Без Чеченской Республики.
** Без г. Москвы.
Судя по данным официальной отчетности, межбюджетные трансферты территориям различались в среднем в пять раз (табл. 6).
Таблица 6
Межбюджетные трансферты федеральным округам на душу населения
Федеральный 2005 г. 2010 г. 2014 г.
сумма, руб. отношение отношение отношение
округ к среднему сумма, руб. к среднему сумма, руб. к среднему
по РФ, раз по РФ, раз по РФ, раз
Дальневосточный 9651 3,12 28694 2,93 31982 3,02
Северо-Кавказский 6973 2,25 17840 1,82 22097 2,09
Сибирский 4345 1,40 10682 1,09 12556 1,19
Северо-Западный 2679 0,86 8480 0,87 10190 0,96
Приволжский 2994 0,97 8796 0,90 8600 0,81
Южный 2758 0,89 7548 0,77 8087 0,76
Центральный 2535 0,82 6670 0,68 7866 0,74
Уральский 1565 0,51 8540 0,87 6255 0,59
РФ 3098 1,00 9786 1,00 10583 1,00
Разрыв между макси-
мальным и мини-
мальным объемом
трансфертов, раз 6,1 4,3 5,1
Число регионов с до после транс- до после транс- до после транс-
уровнем бюджет- трансфертов фертов трансфертов фертов трансфертов фертов
ной обеспеченно- 63 59 66 65 65 63
сти ниже среднего
Но несмотря на это, заметного снижения степени региональной дифференциации в части бюджетной обеспеченности не происходило. Так, по итогам 2014 г. в 63-х субъектах уровень подушевой бюджетной обеспеченности доходами был ниже среднего даже после выделения федеральной финансовой помощи (см. табл. 6).
Одна из причин такого положения заключается в том, что реальные механизмы согласования интересов центра и регионов и соответственно методы распределения финансовой помощи территориям включают не только формализованные процедуры, но и неформальные договоренности, основанные на соображениях политической целесообразности, на лоббистских возможностях регионов и т.п. [23]. Как следствие, на практике принципы бюджетного федерализма в ряде случаев реализуются весьма противоречивым образом. Например, вопреки принципу прозрачности бюджетной системы страны увеличивается объем «иных межбюджетных трансфертов», порядок предоставления которых не прописан в Бюджетном кодексе. Их объем в 2014 г. достиг почти 150 млрд. руб., или 9% в структуре трансфертов регионам. В целом
это не очень много, но в ряде регионов СЗФО они формировали до четверти всей финансовой помощи (табл. 7).
Таблица 7
Иные межбюджетные трансферты консолидированных бюджетов субъектов Северо-Западного федерального округа
Субъект 2008 г.* 2010 г. 2014 г. 2014/2008
сумма, %** сумма, %** сумма, %** раз
млрд. руб. млрд. руб. млрд. руб.
г. Санкт-Петербург 2,0 7,9 7,6 21,4 4,2 12,9 2,1
Республика Карелия 1,4 21,1 1,2 12,4 2,3 19,7 1,6
Ленинградская обл. 0,4 5,9 1,6 13,0 2,3 17,0 5,1
Псковская обл. 0,3 5,7 1,2 10,1 2,3 18,4 6,6
Архангельская обл. 2,7 17,9 2,2 10,5 1,8 10,8 0,6
Мурманская обл. 3,4 25,5 2,2 20,7 0,7 9,0 0,2
Республика Коми 1,5 29,6 2,1 23,4 0,6 9,0 0,4
Калининградская обл. 0,6 5,9 1,2 6,1 0,4 1,9 0,7
Вологодская обл. 0,8 16,6 1,7 17,3 0,3 3,4 0,4
Новгородская область 0,5 10,5 1,3 17,6 0,2 4,6 0,4
СЗФО 13,8 13,4 22,5 15,0 15,0 10,7 1,1
Российская Федерация 110,2 9,7 214,9 13,1 149,6 9,0 1,4
* Статья «иные межбюджетные трансферты» появилась в бюджетной классификации доходов в отчетности Казначейства России с 2008 г.
** % к объему межбюджетных трансфертов._
Еще один пример - увязка предоставления нецелевой формы финансовой помощи (дотаций) с директивными указаниями федерального центра. Целый ряд нормативно-правовых документов [24] нацелен на обеспечение самостоятельности бюджетов за счет планомерного повышения нецелевой финансовой помощи и увеличения дотаций. Однако в основных направлениях бюджетной политики на 2015-2017 гг. установлено, что 16,4% дотаций должно быть направлено на компенсацию расходов на повышение оплаты труда бюджетников. Вообще говоря, это противоречит законодательному положению о том, что дотации должны предоставляться «без установления направлений и (или) условий их использования» (ст. 6 Бюджетного кодекса).
Структура трансфертов меняется в направлении большей нацеленности на выполнение регионами не собственных расходных полномочий, а делегированных с вышестоящего уровня. Так, объем делегированных полномочий (субвенций) за период с 2000 по 2014 г. в расходах консолидированных бюджетов РФ возрос с 2,2 до 312,2 млрд. руб. (табл. 8).
В какой-то мере нарушением принципов бюджетного федерализма можно считать и неритмичность поступления финансовой помощи в регионы. В целом ряде случаев наибольшая часть годовых трансфертов попадает в регионы в IV кв. (табл. 9), что серьезно затрудняет эффективное расходование выделенных средств - из-за необходимости потратить деньги не позже конца календарного года, из-за менее благоприятных для строительных и ремонтных работ погодных условий и других подобных причин.
Что касается муниципального уровня, то реформирование основ местного самоуправления и межбюджетных отношений с 2005 г. усилило централизацию финансов и на региональном уровне. Вологодская область вошла в число «пилотных» регионов, которые с 2006 г. начали реализацию 131-го ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 2006 г. в области было сформировано 372 муниципалитета, и практически сразу начался процесс их объединения (224 муниципалитета на 01.01.2016 г.). При этом значительный объем налоговых поступлений был перераспределен в пользу вышестоящих бюджетов (табл. 10).
Таблица 8
Динамика делегированных расходов в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации
Показатель 2000 г. 2014 г.
Сумма, млрд. руб. % к расходам консолидированных бюджетов субъектов РФ Расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ, млрд. руб. 2,2 0,2 1006,1 312,2 3,3 9353,3
Таблица 9
Доля межбюджетных трансфертов, выделяемых в IV кв., % годовых (на примере субъектов СЗФО)
Субъект СЗФО 2000 г. 2005 г. 2010 г. 2014 г.
Ленинградская обл. 43,1 47,3 20,9 62,7
Мурманская обл. 30,6 37,6 37,6 46,5
Республика Карелия 30,0 37,1 26,5 33,3
Республика Коми 31,0 24,0 17,8 37,6
г. С.-Петербург 38,5 43,8 20,0 26,8
Псковская обл. 23,8 19,5 17,1 26,0
Архангельская обл. 32,6 33,7 27,5 25,0
Новгородская обл. 23,7 31,8 18,6 24,1
Калининградская обл. 46,2 45,7 27,5 23,1
Вологодская обл. 23,6 30,0 24,3 22,1
В результате в Вологодской области удельный вес трансфертных платежей в местные бюджеты увеличился в 1,8 раза (рис. 1; расчет по данным отчетности Казначейства России).
Таблица 10
Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты Российской Федерации, %*
Налоговые доходы 2005 г. 2015 г.
городские муниципальные городские сельские
округа районы поселения поселения
Налог на прибыль (ставка) 7 0
Налог на доходы физических
лиц (НДФЛ) 50-70 15 5-15** 10 2
Налог на игорный бизнес 50 0
Акцизы на водку 35 0
Налог на имущество организа-
ций 50 0
Налог на имущество физиче-
ских лиц 100 100 100 100 100
Земельный налог 100 100 100 100 100
Платежи за пользование при-
родными ресурсами 65-80 0
Единый налог на вмененный
доход 45-75 100 100 0
Плата за негативное воздейст-
вие на окружающую среду 54 0
Единый сельскохозяйственный
налог (ЕСХН) 30-60 100 50-100*** 50 30
* Составлено автором по федеральным и региональным нормативно-правовым актам.
** НДФЛ, взимаемый на территориях городских поселений, по нормативу 5%, взимаемый на терри-
ториях сельских поселений — 13%, взимаемый на межселенных территориях — 15%.
*** ЕСХН, взимаемый на территориях городских поселений, по нормативу — 50%, взимаемый на терри-
ториях сельских поселений — 70%, взимаемый на межселенных территориях — 100%.
%
Рис. 1. Структура доходов местных бюджетов Вологодской области: ЕЗ межбюджетные трансферты; □ налоговые и неналоговые доходы
Нагрузка регионального бюджета, связанная с необходимостью оказания финансовой помощи местным бюджетам, после 2006 г. стала составлять примерно 40% общей суммы расходов. Эта доля немного снизилась в кризисный период 2008-2009 гг., но снова возросла после принятия «майских» президентских указов 2012 г. (рис. 2; расчет по данным Департамента финансов Вологодской области).
О низкой эффективности проведенной административно-территориальной реформы местного самоуправления свидетельствует тот факт, что до 70% налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов мобилизуется в бюджетах городских округов, на поселения приходится всего 6-8% собственных доходов. В значительной степени именно по этой причине социально-экономическое развитие муниципальных образований, входящих в состав крупных городов Вологда и Череповец, опережает уровень периферийных поселений.
Млрд. руб. %
Рис. 2. Динамика межбюджетных трансфертов в расходах регионального бюджета Вологодской области: □ сумма; -♦- % к расходам (правая шкала)
Наглядная картина дифференциации бюджетов поселений приведена в табл. 11 на примере сельского поселения центрального муниципального района (Нелазское сельское поселение Череповецкого муниципального района5) и сельского поселе-
5 Численность населения на 01.01.2016 составила 2056 чел.
ния юго-восточного периферийного муниципального района (Бабушкинское сельское поселение Бабушкинского муниципального района6).
Таблица 11
Основные бюджетные параметры сельских поселений Вологодской области*
Показатель 2006 г. 2015 г.
Бабушкинское Нелазское Бабушкинское Нелазское
тыс. руб. % к доходам тыс. руб. % к доходам тыс. руб. % к доходам тыс. руб. % к доходам
Доходы 10470 100,0 17134 100,0 33418 100,0 36410 100,0
НДФЛ 2179 20,8 587 3,4 889 2,7 558 1,5
Налог на имущество физических лиц 130 1,2 166 1,0 413 1,2 1753 4,8
Земельный налог 1188 11,3 7039 41,1 2324 7,0 31990 87,9
Неналоговые доходы 45 0,4 8486 49,5 130 0,4 140 0,4
Межбюджетные трансферты 6928 66,2 732 4,3 28964 86,7 748 2,1
Расходы 10330 98,7 11685 68,2 32975 98,7 49089 134,8
* Расчет по данным правовых актов органов местного самоуправления об исполнении местных бюдже-
тов и Росстата.
Преобладающую роль в наполнении бюджета Бабушкинского сельского поселения играли межбюджетные трансферты. Их удельный вес в доходах увеличился с 66,2% в 2006 г. до 86,7% в 2015 г. Объем собственных доходов поселения составил в 2015 г. 4,5 млн. руб. по сравнению с 29 млн. руб. финансовой помощи. О самостоятельности такого бюджета говорить не приходится.
Иная ситуация наблюдается в поселении Нелазское, в формировании доходной части бюджета которого определяющую роль в исследуемом периоде играли налоговые и неналоговые доходы (96-98%). Основными наполнителями казны бюджета поселения являлись местные налоги на имущество (до 93% в доходах). Большая часть налогов поступила из индустриального центра «Нелазское», который представляет собой комплекс объектов недвижимости и инфраструктуры, совмещающий средние и малые производства.
Образование поселенческого уровня и необходимость разделения экономической базы ухудшило бюджетную ситуацию в районном звене. Собственные доходы районов снизились в 3,3 раза по сравнению с уровнем 2005 г. и почти в 5 раз увеличилась их зависимость от финансовой помощи.
Оценивая в целом состояние местных бюджетов, следует отметить, что ряд муниципальных образований функционирует формально. При созданном после реформ межбюджетных отношений механизме первичного распределения дефицит собственных доходов для обеспечения выполнения расходных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, компенсируется системой межбюджетных трансфертов. Формирование районного и поселенческого уровней происходит в отрыве от финансово-экономической базы их функционирования.
Возможные подходы к совершенствованию межбюджетных отношений. При действующем механизме налогового распределения успехи регионов в части сбора налогов приводят к опережающему росту отчислений в федеральный бюджет.
Количество регионов СЗФО, перечислявших в центр в текущем году средств больше, чем в предыдущем, увеличилось с одного в 2006 г. до семи в 2014 г. (табл. 12).
6 Численность населения на 01.01.2016 составила 4423 чел.
Таблица 12
Налоговые доходы регионов СЗФО, поступившие в федеральный бюджет
2006 г. 2008 г. 2010 г. 2012 г. 2014 г.
.б % .б % .б % .б % .б %
Субъект СЗФО у & * у & * у & * у & * у & *
ч § ч § ч § ч § ч §
мр до мр до мр до мр до мр до
Калининградская обл. 10,9 44,0 20,0 48,7 25,8 52,7 48,5 63,2 58,1 62,5
Респ. Коми 51,1 67,0 67,4 65,1 42,3 52,5 64,9 55,5 71,6 55,5
г. С.-Петербург 83,5 35,7 98,2 28,7 100,0 29,1 167,0 36,9 320,3 47,8
Ленинградская обл. 23,2 43,7 31,8 40,6 5,6 12,8 59,2 43,4 96,9 47,0
Вологодская обл. 9,2 26,5 21,7 34,2 4,9 13,6 6,7 15,3 14,5 26,6
Архангельская обл. 3,4 17,9 2,2 9,0 5,2 16,7 7,5 18,9 10,1 20,6
Респ. Карелия 1,8 15,2 2,5 14,3 1,5 8,8 3,3 14,6 4,0 18,2
Псковская обл. 1,4 19,0 1,1 11,2 2,2 18,1 1,9 12,9 2,9 17,1
Новгородская обл. 1,9 19,0 4,2 23,1 3,2 18,9 2,8 12,8 3,6 15,7
Мурманская обл. 7,8 27,5 9,2 23,2 40,8 41,7 5,7 12,8 7,2 13,7
СЗФО 194,2 31,6 258,3 29,8 255,8 33,4 406,0 39,4 624,8 45,6
Количество регионов,
перечисливших в
федеральный бюд-
жет в текущем году
средств больше, чем
в предыдущем 1 6 6 9 7
* Доля налоговых доходов субъекта Федерации, переданных в федеральный бюджет, из общего объема
собранных на территории региона.
Источник: рассчитано по данным Отчета №1-НМ о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации Федеральной налоговой службы России.
Если в 2006 г. по регионам СЗФО в среднем поступило в федеральный бюджет примерно 32% налоговых доходов, то в 2014 г. этот показатель возрос до 45,6%. В 2014 г. почти половину и более налоговых доходов передали в федеральный бюджет Калининградская область (62,5%), Республика Коми (55,5%), г. С.-Петербург (47,8%), Ленинградская область (47%). За период 2006-2014 гг. наибольший абсолютный вклад в формирование доходной части федерального бюджета внес г. С.-Петербург, передавший вышестоящим органам власти 1368 млрд. руб. Кроме того, в тройку лидеров вошли Республика Коми (515 млрд. руб.) и Ленинградская область (372 млрд. руб.). Это означает, что большая часть налогов, собираемых в данных регионах, является федеральными.
Такое положение дел снижает интерес регионов к наращиванию собственного налогового потенциала. В этой связи необходимо усилить стимулирующую функцию межбюджетных отношений: обоснование, разработку и внедрение новых инструментов, побуждающих территориальные власти к более активной деятельности по увеличению налоговых поступлений. Одним из таких инструментов могло бы стать бюджетное правило, в соответствии с которым соотношение собранных и поступивших в вышестоящий бюджет налоговых доходов не должно превышать уровня предыдущего периода. Как показывают расчеты, при реализации предлагаемого бюджетного правила 48 регионов России потенциально могут увеличить налоговые доходы на 699 млрд. руб. (см. Приложение).
Совершенствовать можно и механизм трансфертов. Особое внимание следует уделить методике расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с позиций оптимальности их распределения. Согласно существующей методике, при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселений учитываются только налоговые доходы. Это нарушает следующие два принципа бюджетной системы РФ:
- минимизации размера дефицита бюджета, реализация которого возможна лишь при учете всех доходов (ст. 33 БК РФ);
- общего покрытия расходов бюджетов, означающего, что расходы не могут быть увязаны с определенными доходами (ст. 35 БК РФ).
О некорректности существующей методики свидетельствует тот факт, что в ряде поселений Вологодской области неналоговые поступления составляют свыше 80% доходов бюджета, при этом в конце года на счетах главных распорядителей этих поселений остаются неиспользованные средства (табл. 13).
Таблица 13
Неналоговые доходы и остатки средств бюджетов сельских поселений Вологодской области, в которых доля неналоговых поступлений превышает 50% собственных доходов, 2014 г.
Поселение Неналоговые доходы, % в доходах Остатки средств бюджетов, тыс. руб. Поселение Неналоговые доходы, % в доходах Остатки средств бюджетов, тыс. руб.
Домшинское 87,4 119,4 Ферапонтовское 56,6 16,7
Югское 82,1 60,3 Васильевское 54,0 50,8
Любомировское 73,3 46,7 Медведевское 56,8 38,1
Раменское 70,7 306,2 Юркинское 55,8 6,4
Алешинское 70,0 18,1 Туровецкое 55,1 5,5
Центральное 66,3 22,8 Нижнекулойское 53,9 18,7
Калининское 65,8 5,2 Андроновское 53,0 15,4
Чуровское 63,9 16,2 Идское 52,2 68,9
Ирдоматское 62,6 67,1 Ершовское 51,7 13,1
Коневское 61,9 29,8 Семенковское 51,4 39,5
Боровецкое 57,0 17,2 Николоторжское 50,1 38,6
Источники: рассчитано по данным Департамента финансов Вологодской области.
Для более справедливого распределения дотаций между поселениями предлагается внести изменения в методику расчета дотаций из фонда финансовой поддержки поселений региона.
Формула расчета индекса доходного потенциала останется прежней: ИДП , = ( ДП 1/ Ч 1)/( ДП / Ч ) ,
где ИДЦ- - индекс доходного потенциала /-го поселения; ДЦ- - доходный потенциал /-го поселения; Чг- - численность постоянного населения /-го поселения; ДП -суммарный доходный потенциал всех поселений, входящих в состав муниципального района; Ч - численность постоянного населения муниципального района.
Изменения предлагается внести в формулу расчета доходного потенциала (ДП/) поселения путем учета неналоговых поступлений от передачи в аренду земельных участков:
ДП/ = 1НПу - С/ + Д / + ННП/,
где НПу - налоговый потенциал /-го поселения по j-му налогу; С/ - субвенция из бюджета /-го поселения в областной бюджет; Д/ - расчетный размер дотации /-му поселению из бюджета муниципального района за счет субвенции из областного бюджета; ННП/ - неналоговый потенциал в части платежей от передачи в аренду земельных участков.
По нашим оценкам, учет объема неналоговых доходов при определении размера дотаций муниципальным образованиям поселенческого типа позволит обеспечить более рациональное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов между поселениями и часть региональных средств направить не на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и покрытие их текущих расходов, а на развитие муниципалитета.
* * *
Проведенное исследование показало, что современная система межбюджетных отношений не вполне соответствует принципам бюджетного федерализма, ограничивает возможности расширения бюджетного потенциала регионов и муниципальных образований федеративного государства.
В то же время достижение главного критерия эффективности государственного управления - повышение качества жизни население нельзя обеспечить без способности государственных структур на различном уровне успешно решать поставленные задачи, согласовывать и координировать экономические и политические интересы, действуя при этом в строго определенном правовом пространстве. Это означает, что развитие бюджетной системы РФ необходимо строить на базе эффективного взаимодействия федерального центра с регионами и муниципалитетами. Эффективное взаимодействие подразумевает укрепление региональной составляющей государственной власти, превращение региональной экономической политики в ведущий фактор экономического развития страны.
В связи с этим необходимо перестраивать межбюджетные отношения по принципу не «выравнивания и выживания», а принципу «активизации устойчивого развития и стимулирования инициативы» для формирования финансово устойчивых территориальных систем.
Литература
1. Ишаев В.И., Ивантер В.В., Кувалин Д.Б. Экономика Дальнего Востока и Байкальского региона: государственный подход. М.: МАКС Пресс, 2015. 264 с.
2. Oates W. Federalism and Government Finance. Cambridge, Mass.: Harvard UP, 1994. 128 p.
3. Минакир П.А. Системные трансформации в экономике. Владивосток: Дальнаука, 2001. 355 с.
4. Arzaghi М., Henderson J. Why Countries Are Fiscally Decentralizing // Journal of Public Economics. 2005. № 7. Vol. 89. Pp. 1157-1189.
5. Леонов С.Н., Казанцева Т.В. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъекта РФ //Пространственная экономика. 2006. № 1. С. 29-43.
6. Intergovernmental Fscal Transfers: Principles and Practice / Ed. by R. Boadway, A. Shah. The World Bank. WashingtonD.C., 2007. 624p.
7. Новая экономическая политика — политика экономического роста / Под ред. В.В. Ивантера. М.: ИНП РАН, 2013. 54 c.
8. Печенская М.А. Межбюджетные отношения: состояние, регулирование, оценка результативности. Вологда: ИСЭРТРАН, 2015. 164 с.
8. Breton F. Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance // Cambridge University Press. 1996. Pp. 178-195.
9. Родионова В.М. Роль бюджета в сбалансированном развитии экономики. М.: Финансы, 1997. 279 с.
10. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17-20.
11. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования /Под ред. М.А. Яхъяева. М.: Экзамен, 2001. 128 с.
12. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. Учеб. для вузов. М.: ЮНИТИ,
2002. 687 с.
13. Романовский М.В., Врублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Юрайт-Издат,
2003. 563 с.
14. Колесов А.С., Гуров В.А., Ревайкин А.С., Сигова С.В. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в субъектах РФ /Под ред. А.С. Колесова. М.: Финансы, 2007. 600 с.
15. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм: диалектика централизации и децентрализации // Российский экономический журнал. 2002. № 7. С. 53-77.
16. Фролов И.Э., Македонский С.Н., Широв А.А. Сценарное моделирование устойчивости российской бюджетной системы к внешнеэкономическим шокам в 2013-2015 гг. //Проблемы прогнозирования. 2013. № 4. С. 38-54.
17. Бюджетный федерализм: итоги и перспективы: рекомендации научно-практической конференции, 2014 г. Офиц. сайт СФ РФ. Режим доступа: http://budget.council.gov.ru/activity/activities/other_activities/42719/
18. Федеральная налоговая служба России. https://www.nalog.ru/rn35/related_activities/statistics_and_anatytics/forms/
19. Казначейство России. http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannye-byudzhety-subektov/
20. О разграничении полномочий между органами власти и совершенствовании межбюджетных отношений : материалы заседания Государственного совета РФ, 2011 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://special.kremlin.ru/events/state-council/14139; Путин В.В: Минфин будет идти по пути децентрализации финансов, 2013 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ria.ru/economy/20130425/934503631.htmlUixzz3q2Wkdnke; Бюджетный федерализм: итоги и перспективы : рекомендации научно-практической конференции, 2014 г. [Электронный ресурс]//Официальный сайт Совета Федерации РФ. http://budget.council.gov.ru/activity/other_activities/42719
21. Федеральное казначейство [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.roskazna.ru/ispolnen/e-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/ и Федеральной государственной статистики [Электронный ресурс]. http://www.gks.rU/wps/wcm/connect/rosstat_ma/n/rosstat/ru/statistics/accounts/#
22. Статья 48. Регулирующие доходы бюджетов // Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ. [Электронныйресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
23. Ильин В.А., Поварова А.И. Эффективность государственного управления. 2000-2015. Противоречивые итоги — закономерный результат. Вологда: ИСЭРТРАН. 2016. 304 с.
24. Постановление Правительства РФ «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» от 13.04.2010 № 231. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг.» от 01.12.2014 № 384- ФЗ. [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
Приложение
Оценка эффективности внедрения предлагаемого бюджетного правила*
Субъект РФ Соотношение объема налогов, переданных в федеральный бюджет, и совокупного объема собранных на территории региона налогов, раз Средний объем налоговых платежей, переданных в федеральный бюджет, за два года, млрд. руб. Дополнительные налоговые доходы консолидированного бюджета субъекта РФ, млрд. руб.
Период, предшествующий отчетному
2014 г. 2015 г.
г. Москва 0,40 0,43 983,0 196,6
Ямало-Ненецкий АО 0,81 0,83 610,9 122,2
г. Санкт-Петербург 0,48 0,50 342,9 68,6
Оренбургская обл. 0,68 0,71 154,1 30,8
Пермский край 0,55 0,55 127,7 25,5
Респ. Башкортостан 0,44 0,45 113,2 22,6
Ленинградская обл. 0,47 0,49 104,5 20,9
Иркутская обл. 0,42 0,48 86,5 17,3
Удмуртская Респ. 0,65 0,66 86,2 17,2
Тюменская обл. 0,47 0,53 83,2 16,6
Респ. Коми 0,56 0,61 81,8 16,4
Краснодарский край 0,22 0,34 67,9 13,6
Свердловская обл. 0,28 0,28 67,2 13,4
Саратовская обл. 0,48 0,49 58,5 11,7
Челябинская обл. 0,32 0,37 56,8 11,4
Ростовская обл. 0,32 0,32 52,9 10,6
Нижегородская обл. 0,28 0,29 51,1 10,2
Новосибирская обл. 0,31 0,32 44,0 8,8
Респ. Саха (Якутия) 0,30 0,32 43,0 8,6
Волгоградская обл. 0,32 0,34 37,6 7,5
Астраханская обл. 0,34 0,49 26,4 5,3
Ставропольский край 0,26 0,26 18,2 3,6
Алтайский край 0,25 0,28 16,6 3,3
Воронежская обл. 0,19 0,21 15,5 3,1
Вологодская обл. 0,27 0,27 14,9 3,0
Архангельская обл. 0,21 0,29 14,0 2,8
Ульяновская обл. 0,32 0,33 14,0 2,8
Кемеровская обл. 0,10 0,17 13,7 2,7
Чувашская Респ. 0,33 0,33 11,8 2,4
Курская обл. 0,25 0,27 11,2 2,2
Брянская обл. 0,30 0,36 10,9 2,2
Респ. Мордовия 0,29 0,33 10,6 2,1
Приморский край 0,09 0,14 9,0 1,8
Мурманская обл. 0,14 0,15 8,4 1,7
Курганская обл. 0,25 0,29 5,9 1,2
Респ. Дагестан 0,19 0,24 5,8 1,2
Костромская обл. 0,24 0,28 5,3 1,1
Орловская обл. 0,25 0,26 5,3 1,1
Тамбовская обл. 0,16 0,20 4,9 1,0
Респ. Марий-Эл 0,22 0,25 4,1 0,8
Забайкальский край 0,08 0,12 3,0 0,6
Кабардино-Балкарская Респ. 0,22 0,24 3,2 0,6
Респ. Северная Осетия-Алания 0,15 0,19 1,8 0,4
Респ. Адыгея 0,18 0,23 2,1 0,4
Респ. Алтай 0,34 0,37 2,0 0,4
Липецкая обл. 0,03 0,05 1,7 0,3
Карачаево-Черкесская Респ. 0,23 0,24 1,6 0,3
Респ. Ингушетия 0,18 0,23 0,7 0,1
Всего: 699,0
* Расчеты автора.
