CC BY
100
УДК 336
н.в. перко
аспирант ИПЭМ БГАРпФ и.А. ГрудиновА
к.э.н., профессор кафедры «Менеджмент» ИПЭМ БГАРпФ
формирование бюджетной стратегии как важнейший элемент эффективного управления в сфере обеспечения финансово-бюджетной безопасности региона (муниципального образования)
В условиях высоких темпов реформирования экономики и быстрых изменений в бюджетной сфере, вопрос взаимосвязи бюджетной политики, бюджетной стратегии и финансово-бюджетной безопасности региона (муниципального образования) приобретает особую актуальность. При этом определение основных направлений бюджетного развития в форме бюджетной политики, разработка и реализация бюджетной стратегии как важного звена и инструмента бюджетной политики, а также финансово-бюджетная безопасность как состояние бюджетной системы, складывающееся под действием широкого спектра факторов, являются взаимосвязанными элементами стратегического бюджетного менеджмента. Понимание того, насколько, например, изменение бюджетной политики окажет влияние на финансово-бюджетную безопасность административно-территориального образования, или как повлияет финансово-бюджетная безопасность на реализуемую бюджетную стратегию, и наоборот, становится важным фактором принятия стратегических управленческих решений в бюджетной сфере. В данной цепочке взаимоотношений особое место занимает бюджетная стратегия. Однако, на сегодняшний день нет единых подходов к тому, какие критерии должны быть положены в основу бюджетной стратегии, какие виды бюджетных стратегий существуют, на какие приоритеты они нацелены. Кроме того, отсутствует методологическая база формирования бюджетной стратегии. Особую важность в этом контексте приобретает изучение, обобщение и систематизация взглядов на указанную проблему и выработка предложений по её решению.
Мировой опыт и российская практика последнего десятилетия XX в. свидетельствуют о незаменимой роли государства в качестве субъекта стратегического целе-полагания развития страны. Это относится не только к экономике в целом, но и к таким её важнейшим состав-
ляющим, как финансовая и денежно-кредитная системы [1]. В процессе развития государственных финансов, реформирования бюджетной сферы именно бюджетное планирование и прогнозирование становятся важным элементом функционирования финансовой (в том числе бюджетной) системы, поскольку конечные и непосредственные результаты функционирования системы государственных (муниципальных) финансов определяются, в первую очередь, изначально выбранными приоритетами и направлениями развития, а также качеством процессов планирования и прогнозирования.
Стратегический менеджмент в государственном управлении финансами становится необходимым звеном функционирования системы в целом, а также бюджетной и финансовой составляющей в частности. Именно стратегическое планирование и стратегическое управление региональной бюджетной политикой во многом определяют качество проводимых реформ и значимость их результатов. При этом существует взаимосвязь: стратегия, разрабатываемая на высшем уровне, становится целью и ориентиром в низовых звеньях управления [2].
Вопросам стратегического менеджмента в бюджетной сфере значительное внимание стало уделяться не так давно. При этом позиции учёных относительно классификации бюджетных стратегий дифференцированы в зависимости от критериев, положенных в их основу.
Группой экспертов Экспертного совета при Правительственной комиссии по повышению устойчивости развития российской экономики, возглавляемой к.э.н. И.В. Стародубровской, руководителем направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода, при проведении сравнительного анализа антикризисной политики (в том числе бюджетной) в отдельных регионах, бюджетные стратегии классифицированы по критерию соотношения
уровня и темпов роста бюджетных доходов. В качестве видов бюджетных стратегий авторы выделяют стратегии: концентрация на приоритетах развития, выплата долга, создание резервов, вложения в экономику, популизм, консервация, реформы с деньгами или без денег [3].
В качестве стратегий социально-экономического развития В. Сенчагов, В. Полтерович выделяют стратегии «Модернизация», «Рантье», «Мобилизация» и «Инерция» [4]. При рассмотрении названных стратегий в данном контексте, В. Полтерович предлагает новый подход, который он называет интерактивной модернизацией, и предлагает использовать преимущества отсталости, заключающиеся в возможностях заимствования уже созданных развитыми экономиками институтов, методов управления и технологий производства [5].
Интересно, что представленные виды стратегий А. Шаститко и М. Овчинников в статье «Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития (постановка проблемы)» рассматривают в качестве стратегий модернизации бюджетного процесса. Используя этот подход, учёные анализируют качественные характеристики специализированных механизмов, обеспечивающих работоспособность БОР в зависимости от осуществляемой стратегии развития [6].
В качестве критерия классификации бюджетных стратегий В.Левина определяет параметры региональных бюджетов. Исходя из этого, она выделяет стратегии выживания, устойчивого развития, модернизации и реформирования бюджетной системы региона [7].
Иной взгляд относительно критериев классификации бюджетных стратегий представлен в работах Е. Боровиковой. В зависимости от типа финансового состояния территории, в ходе бюджетного планирования она выделяет стратегию адаптивного развития финансового потенциала территории, стратегию сохранения бюджетообразующих организаций и приоритетности социальных расходов, стратегию оптимизации бюджетных рисков и повышения эффективности бюджетных расходов. При этом Е. Боровикова отмечает, что при устойчивом финансовом состоянии субъект Федерации или муниципальное образование располагает финансовыми возможностями для повышения качества предоставляемых бюджетных услуг, софинансирования различных проектов по развитию производств на территории, финансовой инфраструктуры, обслуживающей, прежде всего, потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такие территории могут позволить установление льгот по региональным и местным налогам для снижения налоговой нагрузки на отраслевые производства в период кризиса. Однако в условиях финансовой нестабильности направления развития территории необходимо корректировать, поэтому тип развития является адаптивным [8].
Бюджетная стратегия является важным звеном реализуемой бюджетной политики. На сегодняшний день в научной литературе описана и представлена последовательность разработки бюджетной политики: её разработка должна начинаться с определения концептуальных основ развития бюджета, установления его роли в общественном воспроизводстве на соответствующем временном этапе. Затем должны формулироваться цели и задачи бюджетной политики, определяемые исходя из основных направлений использования бюджетных отношений
в интересах граждан, общества и государства. Чётко сформулированные цели и задачи бюджетной политики, адекватно отражающие реальную действительность, позволяют увязать все бюджетные меры в единый комплекс, работающий слаженно и целенаправленно [9].
Разработка конкретных путей решения поставленных целей и задач, позволяющих реализовать основные направления использования бюджетных отношений на том или ином отрезке времени, осуществляется на завершающем этапе.
Важным аспектом проведения бюджетной политики в среднесрочной перспективе также выступает и формирование налаженной системы мониторинга её реализации.
На наш взгляд, выбранная бюджетная стратегия региона или муниципального образования (результаты её реализации), как важное звено бюджетной политики, непосредственно влияет на их финансово-бюджетное состояние в целом и уровень финансово-бюджетной безопасности в частности.
При этом, на сегодняшний день в Российской Федерации разработка бюджетных стратегий не получила широкого распространения - бюджетные стратегии на период до 2023 года разработаны лишь на федеральном уровне (проект), в Камчатском крае и ряде других регионов. Кроме того, чётко не определён механизм формирования бюджетной стратегии как важнейшего элемента эффективного управления в сфере обеспечения финансово-бюджетной безопасности региона (муниципального образования).
В целях заполнения указанного пробела предлагаем модель формирования, анализа и контроля эффективности реализации бюджетной стратегии (рисунок).
Начальным этапом разработки бюджетной стратегии является накопление фактов и описание явлений. Производится описание сложившейся ситуации в бюджетной сфере, основных сложностей в реализации бюджетной политики в регионе (муниципальном образовании).
Следующий этап формирования и разработки бюджетной стратегии региона (муниципального образования) - стратегическое планирование. Осуществляется постановка измеримых и достижимых целей реализации бюджетной стратегии, стратегических и тактических задач. Именно на этом этапе формируется «концепция» бюджетной стратегии, определяются наиболее важные приоритеты реализации бюджетной политики в регионе (муниципальном образовании).
После этапа стратегического планирования следует переход к непосредственной разработке бюджетной стратегии и оформлению её в виде стратегического документа. Осуществляется документирование основных разделов стратегии: оснований для разработки, итогов бюджетной политики в предшествующих годах, в том числе производится идентификация основных проблем бюджетной политики, оценивается действенность реализованных мер по повышению эффективности функционирования бюджетного сектора, определяются основные условия развития региона (муниципального образования) на перспективу и приоритетные направления бюджетной политики на плановый период.
На следующем этапе проводится экспертиза стратегии, после чего она утверждается к реализации.
Для достижения соответствия бюджетной стратегии экономическому состоянию региона (муниципального
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
образования), осуществляется анализ факторов внешней и внутренней среды в целях быстрого реагирования и адаптации к их изменениям.
В случае, если зафиксированы изменения внутренней или внешней среды, осуществляется внесение соответствующих корректировок с учётом поступивших данных об изменениях в бюджетную стратегию. Если изменения не зафиксированы, осуществляется проверка адекватности стратегии поступающим новым данным. В случае, если стратегия признана адекватной, происходит завершение анализа на данном временном интервале и через определённый промежуток времени соответствующий цикл повторяется. Если стратегия признана неа-
декватной вновь поступающим данным, осуществляется прогнозирование с их учётом и анализ целесообразности продолжения работы. В случае, если принято решение о необходимости продолжения работы, осуществляется внесение соответствующих корректировок в бюджетную стратегию с учётом поступающих данных и далее повторяется цикл, обозначенный на рисунке. В случае, если принято решение о нецелесообразности продолжения работы и, соответственно, реализации бюджетной стратегии, работа завершается.
В случае продолжения реализации бюджетной стратегии осуществляется анализ и контроль её результативности и эффективности на определённом временном
Рис. Модель формирования, анализа и контроля эффективности реализации бюджетной стратегии
интервале. Производится оценка степени выполнения мероприятий, направленных на реализацию бюджетной стратегии региона (муниципального образования), оценка эффективности бюджетных расходов, осуществлённых в рамках реализации бюджетной стратегии, оценивается достигнутый социальный эффект. В соответствии с установленными критериями принимается решение об эффективности или неэффективности реализации стратегии. В первом случае производится завершение анализа на данном временном интервале. Во втором - осуществляются идентификация и анализ причин, вызвавших сбои в реализации стратегии, затем разрабатываются и реализуются меры по устранению выявленных причин в целях недопущения повторения данных причин и, соответственно, произошедших сбоев.
На следующем этапе также осуществляется анализ эффективности реализованных мер. В случае признания их неэффективности, цикл проверки повторяется. В случае, если меры признаны эффективными, производится завершение анализа на данном временном интервале и соответствующий цикл через установленные интервалы времени повторяется.
В случае завершения реализации бюджетной стратегии, осуществляется анализ и контроль её результативности и эффективности в целом. Если принимается решение о неэффективности реализации стратегии - повторяется цикл «Идентификация и анализ причин - разработка и реализация мер по устранению выявленных причин; - необходимы изменения стратегии? - Эффективны реализованные меры?». После того, как меры признаны эффективными, производится завершение анализа на данном временном интервале. В случае, если реализация бюджетной стратегии признана эффективной, осуществляется подготовка аналитического отчёта о реализации стратегии и завершается работа.
Для формирования бюджетной стратегии в соответствии с представленной моделью, рекомендуем основные направления и наиболее важные приоритеты реализации бюджетной политики в регионе (муниципальном образовании), вытекающие из определения финансово-бюджетной безопасности региона (муниципального образования), представленного ниже.
Под финансово-бюджетной безопасностью региона (муниципального образования) предлагаем понимать та-
кое финансово-устойчивое состояние бюджетной системы региона (муниципального образования), которое характеризуется сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности её активов и наличием денежных, валютных и иных резервов, способных обеспечить не только стабильность региональной (муниципальной) экономики под действием различных факторов и в различных условиях, в том числе и неблагоприятных (кризисных), но и устойчивый экономический рост, достаточное удовлетворение общественных потребностей, эффективное государственное (муниципальное) управление и защиту экономических интересов региона (муниципального образования) с минимизацией всех, возникающих в процессе деятельности, финансово-бюджетных рисков.
Исходя из данного определения, основными областями для совершенствования и улучшения функционирования государственных (муниципальных) бюджетных систем (основными разделами бюджетной стратегии) предлагаем рассматривать следующие: устойчивость и сбалансированность; самостоятельность, обеспеченность, стабильность; экономический рост; качество управления финансами; социально-экономические нужды; государственное (муниципальное) управление; обеспечение соблюдения требований законодательства.
При формировании системы эффективного бюджетного менеджмента, бюджетная стратегия должна рассматриваться не только в качестве инструмента реализации бюджетной политики, но и важнейшего элемента эффективного управления в сфере обеспечения финансово-бюджетной безопасности региона (муниципального образования). Механизм формирования бюджетной стратегии должен быть чётко определён и понятен.
Бюджетная стратегия региона (муниципального) образования напрямую увязана со стратегией финансово-бюджетной безопасности и в качестве основных приоритетов и направлений развития бюджетной системы должна содержать меры, направленные на повышение уровня финансово-бюджетной безопасности публичного образования. Поскольку у органов власти различных уровней существует широкий выбор альтернатив проведения бюджетной политики, именно указанная взаимосвязь должна играть решающую роль при принятии соответствующих управленческих решений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Формирование национальной финансовой стратегии России: путь к подъёму и благосостоянию / Под ред. В.К. Сенчагова.
- М.: Дело, 2004. - 416 с.
2. Панов О.А. Стратегическое планирование как инструмент бюджетной реформы // Финансы, 2008. - № 9.
3. Инвестируйте в Калининградской области [официальный сайт]. URL: http://investinkaliningrad.ru (дата обращения: 28.03.2011;.
4. СенчаговВ. Стратегия развития России: ориентиры и ограничения// Вопросы экономики, 2008. - № 8.
5. Полтерович В. Стратегии модернизации, институты и коалиции// Вопросы экономики, 2008. - № 4.
6. А. Шаститко и М. Овчинников. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития (постановка проблемы) // Вопросы экономики, 2008. - № 3.
7. Левина В.В. Механизм формирования бюджетной стратегии субъекта Федерации (на примере Тульской области) // Финансы и кредит, 2010. - №11 (395).
8. Боровикова Е.В. Бюджетная стратегия субъекта федерации на этапе финансового кризиса // Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: материалы девятой науч.-практ. конф. (27-29 мая 2009 г.) / Республика Карелия, Правительство, М-во финансов РФ, Петрозавод. гос. ун-т [и др.]; ред.: А.С. Колесов, А.С. Ревайкин, В.А. Гуртов.
- Петрозаводск: ПетрГУ, 2009.
9. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. Пособ./ Н.Н. Ханчук. - Владивосток: Дальневосточный государственный университет, 2005.
