CC BY
144
Бюджетная система
УДК 336.143
БЮДЖЕТНАЯ СТРАТЕГИЯ НА СУБФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ
Н.М.ДЕМЕНТЬЕВА, кандидат экономических наук, профессор кафедры финансов E-mail: [email protected] Новосибирский государственный университет экономики и управления «НИНХ»
Д.В. ДЕМЕНТЬЕВ, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и налоговой политики
E-mail: [email protected] Новосибирский государственный технический университет
В статье отмечается необходимость четкого определения содержания, структуры бюджетной стратегии как методологической основы разработки стратегических планов, долгосрочных прогнозов бюджетных показателей. На основе анализа нормативных документов органов законодательной и исполнительной власти федерального и регионального уровней подчеркивается, что бюджетная стратегия не должна содержать расчеты по доходам и расходам бюджетов на долгосрочную перспективу. Доказывается целесообразность выработки единой методологической и методической базы по формированию бюджетной стратегии на субфедеральном уровне. Сделан вывод, что методики, методы и модели прогнозирования бюджетов должны разрабатывать субъекты Федерации с учетом региональных особенностей.
Ключевые слова: бюджет, бюджетная стратегия, доходы, расходы, тенденция
Прежде чем рассматривать проблемы разработки бюджетной стратегии конкретного субъекта Федерации, важно определиться с понятийным
аппаратом, чтобы различать такие понятия, как «стратегия» и «стратегическое планирование». После этого следует обратить внимание на такие специфические категории, как бюджетная стратегия, бюджетное прогнозирование. Правильное понимание содержания данных терминов особенно важно для бюджетной сферы Российской Федерации в связи с решением задач комплексного территориального планирования, разработкой долгосрочных программ и стратегий социально-экономического и инновационного развития, которые должны быть увязаны с прогнозами финансовых, бюджетных показателей.
Известно, что термин «стратегия» имеет достаточно много толкований в разных словарях и научных публикациях. В Современном экономическом словаре стратегия трактуется как долговременные, наиболее принципиальные, важные установки, планы, намерения правительства, администрации регионов, руководства предприятий в отношении производства, доходов и расходов, бюджета, налогов, капиталовложений, цен, социальной защиты [7].
В экономической литературе встречаются два противоположных взгляда на дефиницию «стратегия».
В первом случае стратегией считается конкретный долгосрочный план достижения поставленной цели, а процесс нахождения этой цели и составление долгосрочного плана представляют подготовку стратегии.
Во втором случае под стратегией понимается долгосрочное качественное определение направлений развития экономики, видов деятельности, в результате которых можно достичь сформулированных целей.
О необходимости формирования бюджетной стратегии Российской Федерации впервые было сказано в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 09.03.2007 «О бюджетной политике на 2008-2010 гг.» [2]. Поэтому Минфином России уже в 2008 г. был подготовлен проект бюджетной стратегии на период до 2023 г., содержание которого разместили в сети Интернет. Однако проект так и остался таковым. В указанном документе подробно рассматривались вопросы формирования доходной части бюджетов бюджетной системы РФ, анализировалась структура расходной части федерального бюджета, определялись предельные объемы расходов для отраслей в целях ограничения роста расходов в условиях благоприятной внешней конъюнктуры, отмечались риски, обусловленные возрастающим дефицитом пенсионного фонда.
Вновь вопрос о необходимости разработки бюджетной стратегии был поставлен в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах», в котором указывалось, что для обоснования механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства необходима разработка бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., определяющей основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономик [3]. В рамках бюджетной стратегии следует конкретизировать долгосрочные базовые требования к формированию и исполнению финансовых обязательств государства, а также к налоговой системе, поэтапному совершенствованию межбюджетных отношений и повышению
эффективности бюджетных расходов. Эта стратегия должна обеспечить предсказуемость реакций бюджетной системы на вызовы и возможности, которые могут возникать в рамках различных вариантов развития мировой экономики, предусматривать превентивное применение адекватного набора мер при негативном воздействии внешних экономических факторов [3].
В Бюджетном послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13.06.2013 «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» констатировалось, что проект федерального бюджета на 2014-2016 гг. впервые формируется с учетом разрабатываемой бюджетной стратегии РФ на период до 2030 г., содержащей прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы страны на долгосрочную перспективу [4].
Доработанный проект бюджетной стратегии России на период до 2030 года подлежал рассмотрению Правительством Российской Федерации в сентябре 2013 г. и представлению его в Государственную Думу РФ одновременно с проектом федерального бюджета на 2014 г. и плановые 2015 и 2016 гг. Однако этот документ находится в стадии обсуждения.
Отметим, что в 2013 г. Правительство России должно было предложить поправки в Бюджетный кодекс РФ, предусматривающие включение долгосрочных бюджетных стратегий Российской Федерации и субъектов РФ в состав документов бюджетного планирования. Но до сих пор в Бюджетный кодекс РФ не введено понятие «бюджетная стратегия», нет общих принципов и задач по ее разработке, не определены особенности ее формирования на региональном и муниципальном уровнях. Также отсутствуют основные принципы бюджетного прогнозирования.
За последние годы разработан и утвержден ряд долгосрочных стратегий и стратегических планов социально-экономического, инновационного развития России. Аналогичные стратегии, как правило, имеются во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях.
Вспомним, что первым в мире стратегическим планом был Государственный план электрификации России (ГОЭЛРО), который являлся и первым перспективным планом развития народного хозяйства. Стратегическое планирование в отдельных городах и регионах РФ начало осуществляться около 20 лет назад. Например, план стратегического развития г.
Новосибирска на период до 2020 г. был разработан еще в 2003 г. Он опередил формирование многих документов по системе стратегического планирования не только в Новосибирской области, но и в России. Позже подготовка программ, планов и стратегии социально-экономического развития в Новосибирске осуществлялась в соответствии с основными положениями закона Новосибирской области от 06.12.2007 N° 166-ОЗ «О прогнозировании, программах и планах социально-экономического развития Новосибирской области». Важно заметить, что этот областной закон был принят почти на год раньше, чем одобренная Правительством РФ Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года и предложенный Минфином России первый проект бюджетной стратегии до 2023 г.
Конечно, власти региона не могли учесть основных критериев, ориентиров, направлений стратегических планов в стране, им еще не были известны требования к содержанию таких планов. Но безусловными положительными моментами можно назвать полученный опыт и возможность анализа допущенных ошибок, их корректировки уже в новых вариантах планов социально-экономического развития на перспективу.
Стратегическим планированием принято считать процесс разработки действий по решению стратегических задач за определенный период. В Указе Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» дано следующее определение: «...под стратегическим планированием в России понимается определение основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения национальной безопасности. Основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации. Стратегическое планирование осуществляется путем разработки концепций, доктрин, стратегий, программ, проектов (планов) устойчивого развития России с учетом задач обеспечения национальной безопасности» [1].
Для упорядочения составления и утверждения долгосрочных стратегий и программ требовался федеральный закон, который в настоящее время
подготовлен и находится в стадии обсуждения в Государственной Думе РФ. В проекте федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании» (далее - Законопроект № 143912-6) содержатся определения ряда понятий: «государственное стратегическое планирование», «государственное прогнозирование», «прогнозирование социально-экономического развития», «документ государственного стратегического планирования» и др.
Согласно Законопроекту № 143912-6, государственное стратегическое планирование - это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с участием профессиональных союзов и объединений работодателей, общественных, научных и иных организаций по государственному прогнозированию, программно-целевому и территориальному планированию, а также мониторингу реализации документов государственного стратегического планирования, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и укрепления национальной безопасности [5].
Сравнивая два определения, можно заметить, что в Указе Президента России от 12.05.2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» под стратегическим планированием понимается что-то вроде системы правил, способов, инструментов, необходимых для достижения поставленных целей. В Законопроекте № 143912-6 оно трактуется как деятельность органов власти, общественных организаций, направленная на достижение устойчивого социально-экономического развития РФ и укрепления национальной безопасности. Отсюда очевиден вывод: в Указе Президента России от 12.05.2009 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации» фактически раскрывается содержание понятия «стратегия», а не стратегического планирования.
Важно заметить, что в ст. 10 законопроекта № 143912-6 перечислены основные документы государственного стратегического планирования, среди которых:
- долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации;
- долгосрочная бюджетная стратегия субъекта Российской Федерации.
В статье 21 Законопроекта № 143912-6 дано содержание долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации, а в ст. 33 записано, что долгосрочная бюджетная стратегия субъекта РФ разрабатывается по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Здесь же раскрыто содержание стратегии: «Долгосрочная бюджетная стратегия субъекта Российской Федерации содержит прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, определение приоритетных направлений бюджетной политики субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития, предельные уровни прогнозных расходов на государственные программы субъекта Российской Федерации, оценку бюджетных рисков и механизмы их минимизации» [5].
Предлагаемое в Законопроекте № 143912-6 представление о бюджетной стратегии явно ориентировано на то, что в этом документе должны быть прогноз основных бюджетных показателей и отражение направлений бюджетной политики, некоторых правил, принципов.
С таким пониманием содержания бюджетной стратегии нельзя согласиться, если исходить из прямого толкования слова «стратегия». По убеждению авторов, бюджетная стратегия действительно должна содержать «набор» правил, ограничений и рекомендаций:
- по прогнозированию доходов и расходов бюджетов;
- по оценке результативности использования средств;
- по методикам и методам осуществления прогнозных расчетов бюджетных показателей;
- по учету возможных рисков и др.
Содержание бюджетной стратегии не следует
существенно корректировать в течение периода прогнозирования бюджетов, т.е. бюджетная стратегия должна учитывать возможные варианты и сценарии, по которым необходимо осуществлять прогнозные расчеты и их корректировки.
Прогноз бюджетных показателей, по мнению авторов, целесообразно оформлять в качестве самостоятельного документа. Он может подвергаться регулярному уточнению в связи с изменившимися экономическими условиями либо выявленными недочетами, просчетами при составлении перво-
начального варианта прогноза, но на основе ранее установленных и утвержденных правил и принципов, т.е. на основе бюджетной стратегии.
Учитывая сложившийся порядок межбюджетных отношений, процесс разработки и утверждения бюджетных стратегий следует осуществлять по принципу «сверху вниз». Хотя бюджетная система РФ представляет совокупность самостоятельных бюджетов, но реально бюджеты ряда субъектов Федерации не могут считаться самостоятельными в связи с большим удельным весом в доходах трансфертов из федерального бюджета.
Тем не менее практика показывает, что отсутствие федеральной бюджетной стратегии, методологической базы по ее формированию «не помешало» некоторым субъектам РФ, отдельным городам разработать и утвердить свои бюджетные стратегии на долгосрочную перспективу. В качестве примера можно назвать ряд бюджетных стратегий субъектов Федерации, размещенных в сети Интернет. Первопроходцем считается Камчатский край, утвердивший свою бюджетную стратегию еще в 2009 г. Позже. были приняты бюджетные стратегии в Ямало-Ненецком автономном округе (на период до 2030 г.), в Республике Саха (Якутия), в Кабардино-Балкарской Республике, ряде городов. В 2013 г. правительством Ставропольского края было решено разработать бюджетную стратегию на период до 2030 г.
При анализе содержания отдельных бюджетных стратегий выясняется, что структура этих документов в разных субъектах Федерации примерно одинаковая, но имеется также качественно разный материал.
Например, в бюджетной стратегии Камчатского края речь идет о необходимости перехода к долгосрочному бюджетному планированию, чтобы предвидеть и учитывать возможные угрозы бюджетной устойчивости. Отмечается, что постоянный дефицит краевого бюджета, рост государственного долга оказывают неблагоприятное влияние на развитие экономики, повышают риски для потенциальных инвесторов. Констатируется, что обеспеченность бюджетных расходов в Камчатском крае доходными поступлениями после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта составляет менее 65%. В этом документе нет информации о правилах и методиках, использованных при проведении прогнозных расчетов по доходам и расходам консолидированного бюджета и его составных бюджетов.
Бюджетная стратегия Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденная постановлением регионального правительства от 27.12.2012 № 1174-П, на взгляд авторов, состоит из двух самостоятельных документов: собственно бюджетной стратегии и прогноза бюджетных показателей на период до 2030 г. В этой бюджетной стратегии представлен анализ за восьмилетний период (2005-2012 гг.) социально-экономического развития автономного округа, проводимой бюджетной политики, динамики, структуры доходов и расходов консолидированного и окружного бюджетов, уровня налоговой нагрузки и других показателей. На основе полученных данных в документе сформулированы основные правила и принципы формирования бюджетной политики, управления доходами и расходами бюджета, определены направления совершенствования бюджетного процесса и межбюджетных отношений, сформулированы конкретные задачи. Все это, по мнению авторов, и представляет суть бюджетной стратеги.
Прогноз параметров бюджетной системы Ямало-Ненецкого автономного округа на период до 2030 г. представлен в отдельных разделах документа, что фактически является самостоятельной частью стратегии. Авторы уверены, что целесообразнее утверждать прогноз бюджетных показателей в отдельном документе, а прогнозные расчеты можно корректировать хотя бы раз в 3 года либо реже. Кроме того, прогноз бюджета должен формироваться одновременно с долгосрочным планом (стратегией) социально-экономического развития субъекта Федерации на основе правил и принципов, изложенных в бюджетной стратегии субъекта.
Доходы бюджета Ямало-Ненецкого автономного округа формируются в значительной части за счет нефтегазовых доходов, бюджет является бездефицитным. Тем не менее общий объем доходов консолидированного бюджета региона в долгосрочной перспективе прогнозируется на уровне 11,4% к ВРП, что ниже фактически достигнутого уровня в 2005-2012 гг. Прогноз расходов консолидированного бюджета ориентирован на относительную стабильность их структуры, а отношение общего объема расходов к ВРП не будет превышать уровень, достигнутый в 2005-2012 гг. Долгосрочный прогноз доходов и расходов предполагает отсутствие дефицита как окружного, так и местных бюджетов в течение всего периода времени до 2030 г.
В Новосибирской области нет пока готовой бюджетной стратегии, но постановлением правительства
области от 15.07.2013 № 309-П утверждена государственная программа «Управление государственными финансами в Новосибирской области на 2014-2019 годы» [6]. Эта программа содержит паспорт, в котором отражены исполнители, цели, задачи, основные мероприятия, объемы финансирования по годам и ожидаемые результаты реализации. Возможно, этот документ разрабатывался с учетом государственной программы РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 18.03.2013 № 376-р. Однако логичней было бы опираться на новую аналогичную государственную программу, утвержденную постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 310.
Цели государственной программы, утвержденной областным правительством, - обеспечение долгосрочной сбалансированности, устойчивости бюджетной системы Новосибирской области и повышение качества управления государственными и муниципальными финансами. Определены восемь основных задач (табл. 1).
В целях реализации программы предусмотрены:
- формирование региональной налоговой политики;
- составление прогноза областного и консолидированного бюджета Новосибирской области по доходам на 3 года;
- оценка налоговых льгот и др.
В число мероприятий входят:
- актуализация нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс в области, для приведения ее в соответствие с Бюджетным кодексом РФ и другими федеральными актами;
- разработка, утверждение, реализация долгосрочной бюджетной стратегии на основе показателей прогноза социально-экономического развития области на долгосрочный период.
Предусмотрен также анализ системы межбюджетных трансфертов в целях структурирования их в государственные программы. Повышение качества управления муниципальными финансами предполагается достигнуть посредством методологического сопровождения муниципальных образований.
Министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области на 2014 г. запланирована подготовка проекта постановления правительства «Об утверждении долгосрочной бюджетной страте-
Бюджетная система Budgetary system - 16 -
Таблица 1
Финансирование государственной программы «Управление государственными финансами в Новосибирской области на 2014-2019 годы» в разрезе задач, млн руб.
Показатель 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Расходы, всего 12 204,4 12 866,6 12 866,6 12 866,6 12 866,6 12 866,6
В том числе:
- планирование доходов областного и консолидиро- 5,2 5,2 5,2 5,2 5,2 5,2
ванного бюджетов Новосибирской области и обеспече-
ние поступлений в областной бюджет Новосибирской
области (5 мероприятий)
- планирование расходов областного бюджета и созда- 318,7 318,7 318,7 318,7 318,7 318,7
ние условий для целевого и эффективного использова-
ния бюджетных средств (18 мероприятий)
- эффективное управление госдолгом (7 мероприятий) 3 148,6 3 450,7 3 450,7 3 450,7 3 450,7 3 450,7
- формирование профессионального кадрового соста- 2,6 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7
ва (7 мероприятий)
- организация достоверного бюджетного учета, фор- 33,7 33,7 33,9 33,6 33,6 33,6
мирование бюджетной отчетности и бухгалтерской
отчетности бюджетных и автономных учреждений Но-
восибирской области, обеспечение информационной
открытости для общества решений в сфере бюджетно-
го администрирования и результатов (6 мероприятий)
- стимулирование муниципальных образований к 8 409,5 8 769,7 8 769,7 8 769,7 8 769,7 8 769,7
укреплению и развитию собственной доходной базы,
обеспечение долгосрочной сбалансированности мест-
ных бюджетов (4 мероприятия)
- повышение эффективности межбюджетных транс- 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6
фертов (5 мероприятий)
- повышение качества управления муниципальными 116,8 116,8 116,8 116,8 116,8 116,8
финансами (6 мероприятий)
гии на основе социально-экономического развития Новосибирской области». Судя по содержанию рассматриваемой государственной программы области, выполнение поставленных задач позволит подготовиться к разработке бюджетной стратегии региона и к переходу на долгосрочное прогнозирование бюджетных показателей.
Как показывает анализ данных табл. 1, основные затраты по реализации данной программы (более 68% годовых расходов) направлены на стимулирование муниципальных образований к укреплению и развитию собственной доходной базы, обеспечение долгосрочной сбалансированности местных бюджетов.
Вторую позицию занимают расходы, связанные с решением задачи по эффективному управлению государственным долгом, на которые в программе предусмотрено около 27% ежегодных затрат.
Расходы же, связанные с разработкой бюджетной стратегии и решением вопросов по планированию доходов и расходов, запланированы в объеме всего лишь 2,5% от общих ежегодных расходов
по реализации программы, хотя в год на эти цели должны использоваться немалые средства - 318,7 млн руб.
Финансирование программы полностью будет осуществляться из областного бюджета, всего предусмотрено израсходовать за весь период 76 537,6 млн руб.
Основным источником финансирования стимулирования муниципальных образований к укреплению и развитию собственной доходной базы, обеспечения долгосрочной сбалансированности местных бюджетов будут межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий на выполнение муниципальными образованиями государственных полномочий и в виде дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Конечно, укрепление доходной базы местных бюджетов продолжает оставаться первостепенной задачей в области совершенствования и реформирования бюджетных отношений. Для местных бюджетов вопрос о развитии и укреплении собственной доходной базы всегда считался главнейшим и од-
новременно - сложно реализуемым. Практически сейчас нет альтернативных взглядов на эту проблему, но пока нет и реальных мер по ее разрешению. Бюджетная стратегия субъекта Федерации должна определять основные направления укрепления финансовой базы органов местного самоуправления.
Результаты выполнения рассматриваемой программы ежегодно должны оцениваться на основании предложенных 30 индикаторов (по каждому приведен алгоритм его исчисления). Например, отношение темпа роста поступлений налоговых доходов в консолидированный бюджет Новосибирской области отчетного периода к индексу потребительских цен должен быть более 5%, а отношение объема просроченной задолженности по долговым обязательствам к общему объему долговых обязательств не должно превышать 0,04%.
Одной из основных задач бюджетной политики на субфедеральном уровне является обеспечение эффективного, результативного использования бюджетных средств при неуклонном снижении зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета.
Итак, можно сделать вывод, что подготовить бюджетную стратегию субъект Федерации в принципе может на основе общепринятых принципов, утвержденных государственных программ, с учетом содержания федеральной бюджетной стратегии и «набора» целевых индикаторов, утвержденных федеральным центром для каждого субъекта Федерации, что обусловлено характером межбюджетных отношений.
Наиболее проблематичным является прогноз бюджетных показателей на долгосрочную перспективу, учитывая отсутствие опыта разработки прогнозов и, как следствие, отсутствие апробированных методик прогнозирования доходов и расходов бюджетов. Кроме того, расчеты прогнозов должны базироваться на соблюдении основных положений Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ, учитывая направления бюджетной и налоговой политики государства и конкретного субъекта Федерации на плановый и прогнозируемый периоды.
В изученных бюджетных стратегиях субъектов Федерации, как правило, содержится материал по результатам анализа тенденций доходов и расходов за ряд предшествующих лет, определяется бюджетная политика субъекта на перспективу.
Авторы провели краткий анализ динамики и структуры доходов, расходов, дефицита и профици-
та бюджета на материалах Новосибирской области за 2002-2013 гг. Он показал, что доля доходов областного бюджета в консолидированном бюджете ежегодно повышалась: в 2013 г. она составила 75% против 60% в 2002 г. Удельный вес расходов также имеет тенденцию к росту: в 2013 г. он составил почти 77% против 50% в 2002 г. Эти показатели свидетельствуют о доминирующей роли областного бюджета, что позволяет считать возможным прогнозирование консолидированного бюджета области на основе прогноза показателей.
Структура доходов областного бюджета в Новосибирской области в настоящее время такова:
- налоговые доходы - 75%;
- неналоговые поступления - 2%;
- безвозмездная помощь - 23% (уменьшилась на 15% в сравнении с 2002 г., что является положительным фактом).
В доходах местных бюджетов области налоги составляют в среднем около 43%, безвозмездные поступления - 18% и финансовая помощь - 39%. Эти данные подтверждают существенную зависимость местных бюджетов от финансовой помощи из вышестоящего бюджета, что усложняет самостоятельное прогнозирование бюджетных показателей на долгосрочный период в муниципальных образованиях.
Рассмотрев динамику структуры доходов и расходов бюджетов Новосибирской области, а также результаты исполнения бюджетов за 2002-2013 гг., можно констатировать, что достаточно сложно оценить характер тенденций по доходам как областного, так и муниципальных бюджетов (табл. 2). Наблюдаются резкие скачки и падения доходов. Аналогичная ситуация и по расходам бюджетов.
Значительное снижение доходов в 2009 г. по сравнению с 2008 г. является следствием мирового финансового кризиса. Расходы местных бюджетов в Новосибирской области в 2009 г. в среднем снизились на 3% по сравнению с 2008 г., хотя расходы областного бюджета выросли почти на 7%.
Для прогнозирования доходов важно исследовать состав налоговых поступлений и их роль в доходах бюджетов, для чего авторы использовали показатели по областному бюджету Новосибирской области за три года: 2002, 2010 и 2013 гг. (табл. 2). Анализ объемов основных налогов, поступающих в консолидированный бюджет Новосибирской области, показал, что доля трех федеральных налогов (налога на прибыль организаций, НДФЛ и акцизов)
Бюджетная система Budgetary system - 18 -
Таблица 2
Поступление налогов в доход бюджетов Новосибирской области в 2002-2013 гг.,
доля в процентах
Показатель 2002 2010 2013
Консолидированный бюджет Областной бюджет Консолидированный бюджет Областной бюджет Консолидированный бюджет Областной бюджет
Налог на прибыль организаций 11,5 25,6 16,0 21,1 16,8 22,4
Налог на доходы физических лиц 24,6 14,5 28,5 24,3 31,5 24,4
Акцизы 2,6 3,6 1,0 12,5 10,8 14,4
Налог на имущество организаций 7,7 5,4 6,8 8,9 7,7 10,2
Транспортный налог 0,9 1,4 0,9 1,6 1,1 1,6
Земельный налог 1,9 - 2,9 - 2,8 -
Налог на имущество физических лиц 0,1 - 0,2 - 0,2 -
в доходах неуклонно повышалась в анализируемом периоде: в 2013 г. эти налоги составляли более 59% против 39% в 2002 г. Доля региональных и местных налогов в консолидированном и областном бюджете незначительна (см. табл. 3): их удельный вес в 2013 г. составил 11%, а в 2002 г.- 10,6%, т.е. наблюдается незначительный рост.
Финансовые органы субъектов Федерации при прогнозировании налоговых поступлений могут использовать информацию Федеральной налоговой службы РФ, в обязанности которой входит прогнозирование поступлений налогов в территориальном разрезе. Следует заметить, что уже в первом полугодии 2014 г. депутаты областного Совета Новосибирской области приступили к секвестированию расходов областного бюджета в связи с прогнозируемым недополучением доходов в сумме около 7 млн руб. Это яркий пример просчетов при составлении проекта областного бюджета на текущий год.
Авторы не ставили перед собой задачу проанализировать основные проблемы, связанные с долгосрочным прогнозированием доходов и расходов бюджета субъекта Федерации. Рассматривались лишь отдельные налоги.
Прогнозирование налога на прибыль организаций в условиях циклических экономических кризисов усложняется по той причине, что многие налогоплательщики стремятся любым способом его минимизировать, хотя в гл. 25 Налогового кодекса РФ в последние годы внесены дополнения и изменения, улучшающие условия для налогоплательщиков.
Имеется достаточно много способов занижения налоговой базы как на законных основаниях, так и путем использования «фирм-однодневок», отражения фактически не проводимых работ, не оказанных услуг. Эти операции обычно являются источником
«откатов». Однако подтвердить и устранить такие коррумпированные схемы для налоговых органов достаточно сложно. Временные трудности организаций, а иногда затяжной характер их убыточной деятельности являются причинами недополучения этого налога в бюджетную систему. Часто такая ситуация завершается банкротством.
Прогноз поступлений налога на доходы физических лиц в современных условиях также может быть заниженным, так как «серая зарплата» не исчезла из практики многих организаций торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д. Ликвидировать такую практику можно только тогда, когда работники не будут соглашаться работать на «беззаконных» условиях. Однако безработица и ограниченный выбор вакансий часто вынуждают их соглашаться на любые условия работодателя.
Прогнозирование двух местных налогов, на первый взгляд, не представляет особой сложности, но дело в том, что нет уверенности в сроках введения единого налога на недвижимость вместо уже существующих местных налогов. Налог на недвижимость для физических лиц должен быть введен с 2015 г., а когда он начнет действовать в отношении организаций - неизвестно. Следует признать, что решены не все вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости физических лиц. В настоящее время в городах Новосибирской области земельный налог не взимается со всех собственников многоквартирных домов, которым принадлежат доли земельных участков. Это происходит по организационным причинам (не произведено распределение земли). Следовательно, исходная информация о поступлении земельного налога занижена, не отражает реальную обязанность налогоплательщиков по его уплате.
Представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований достаточно жестко ограничены в правах по формулировке налоговой политики, так как они не имеют права изменять порядок исчисления и уплаты налогов, не участвуют в налоговом администрировании, а взаимодействие их с органами ФНС России не предусмотрено законодательством. Поэтому очень важно, чтобы правила закрепления налогов за бюджетами не менялись в период действия долгосрочной бюджетной стратегии, не корректировался существенно порядок исчисления и уплаты налоговых платежей.
По неналоговым доходам пока можно только стремиться «удачно угадать тенденции» либо использовать усредненные показатели предыдущих лет. Здесь важно иметь обширную, достоверную исходную информацию об источниках неналоговых доходов, которая позволит более точно осуществлять прогнозные расчеты.
Прогнозирование расходов областного и местных бюджетов должно коррелировать с показателями долгосрочных стратегий социально-экономического развития. При этом всегда надо учитывать «обратную связь», которая выражается в корректировке соответствующих параметров после анализа взаимосвязей экономических и бюджетных показателей.
Что первично - бюджетные показатели или экономические? Ответ на этот вопрос может быть разный. Одни авторы утверждают, что бюджетные показатели определяются на основе прогнозных расчетов социально-экономического развития, другие считают, что следует соблюдать принцип «по доходам - расходы». Нет необходимости доказывать, что процессы прогнозирования экономических и бюджетных показателей очень взаимосвязаны и взаимно обусловлены: они должны проходить одновременно.
Определение текущих расходов на содержание автономных, бюджетных и казенных учреждений и на финансирование целевых долгосрочных программ на долгосрочную перспективу предполагает наличие информации:
- о средних уровнях расходов на единицы прогнозирования;
- о нормативах затрат на оказание государственных услуг;
- об уровне инфляции;
- о возможных рисках и угрозах, которые могут «нарушить» прогнозы.
Особую сложность на практике представляет прогнозирование финансирования проектов и программ, по которым предусмотрены разные источники финансирования. Например, в Новосибирской области предусмотрена организация ряда кластеров, по которым финансирование осуществляется из бюджетов и внебюджетных источников. В начале 2014 г. депутаты областного Совета приняли решение о приостановлении финансирования транспортно-логистического центра как основы транспортного кластера. Выяснилось, что направленные бюджетные средства в указанный объект не дали ожидаемого результата, а внебюджетные источники «не торопятся» проявить себя.
Кроме того, отрицательное влияние на показатели использования бюджетных средств оказывают «долгострои», объекты незавершенного строительства. К примеру, невозможно было предположить, что строительство новой станции метрополитена «Золотая Нива» в г. Новосибирске может продолжаться около 25 лет. Из-за отсутствия средств оно было приостановлено. За многие годы все тоннельные проходы обвалились, были затоплены грунтовыми водами. Поэтому пришлось изыскивать источники финансирования на повторные работы. О какой эффективности использования бюджетных средств, о каком прогнозировании можно говорить в таких случаях?!
Не секрет, что потребность в расходах в субъектах Федерации всегда выше имеющихся источников, особенно в муниципальных образованиях. Это обязывает власти использовать средства с наибольшей эффективностью.
Анализ данных табл. 2 свидетельствует, что в Новосибирской области за последние 13 лет очень сложно формализовать вид тенденции по доходам и расходам для определения видов экономико-математических моделей, которые можно использовать в целях прогнозирования бюджетных показателей. Вероятно, по этой причине разработчики стратегии социально-экономического развития Новосибирской области отказались от экстраполяционных моделей прогнозирования показателей, от традиционного анализа экономических показателей в определении тенденций социально-экономического развития региона, от исследования отраслевой структуры производства и пр. В этой стратегии предлагается сделать акцент на анализ конкурентных преимуществ Новосибирской области, на оценку проблем и угроз, а также использовать
для разработки сценариев комплекс экономико-математических моделей (макроэкономических, межотраслевых). В любом случае все прогнозные расчеты должны производиться на основе тщательно отобранной и обработанной информации.
Итак, сделаем некоторые выводы. Под бюджетной стратегией следует понимать систему правил, принципов, рекомендаций для достижения сформулированных задач в целях наиболее разумного использования ограниченных ресурсов. Бюджетная стратегия субъекта Федерации должна формироваться на основе основных положений федеральной бюджетной стратегии, не подлежать регулярной корректировке. Бюджетная стратегия не может включать прогноз доходов и расходов бюджета.
Разработку и утверждение бюджетных стратегий в субъектах Федерации без наличия необходимой методологической, методической и нормативной базы федерального уровня, по мнению авторов, следует считать нецелесообразным и нелогичным процессом в связи с тем, что такие документы могут не иметь реального, практического значения (обязательно потребуется их кардинальный пересмотр). Бюджетные стратегии должны разрабатываться по принципу «сверху вниз».
Долгосрочный прогноз бюджетных показателей должен формироваться и утверждаться как самостоятельный документ, в который могут регулярно вноситься коррективы.
Методику, методы и модели долгосрочных прогнозов обязан определять субъект Федерации с учетом региональных особенностей.
Список литературы
1. Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 536.
2. О бюджетной политике на 2008-2010 гг.: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 09.03.2007.
3. О бюджетной политике в 2013-2015 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 28.06.2012.
4. О бюджетной политике в 2014-2016 годах: Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13.06.2013.
5. О государственном стратегическом планировании: проект федерального закона от 21.11.2012 № 143912-6.
6. Постановление правительства Новосибирской области от 15.07.2013 № 309-П об утверждении государственной программы «Управление государственными финансами в Новосибирской области на 2014-2019 годы».
7. Современный экономический словарь. URL: http://economic-enc.net/word/strategija-yyekonomicheskaja-4985.html.
Finance and credit Budgetary system
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
BUDGETARY STRATEGY AT THE SUB-FEDERAL LEVEL
Nina M. DEMENT'EVA, Dmitrii V. DEMENT'EV
Abstract
The article stresses the need to clearly define the content and structure of a budget strategy as a methodological basis of developing strategic plans and long-term forecasts of budget figures. Based on the analysis of regulatory documents of legislative and executive powers at the federal and regional levels the authors emphasize that a budget strategy should not contain any long-term calculations of budgetary income and expenses. The work proves the expediency of developing a single methodological base for building a budget strategy at
the sub-federal level. The authors make a conclusion that the subjects of the Russian Federation should develop techniques, methods and models of budgetary forecasting with due consideration of regional specifics.
Keywords: budget, strategy, income, expenses, tendency
References
1. Decree of the President of the Russian Federation "On Fundamental principles of strategic planning in
the Russian Federation" of May 12, 2009 № 536. (In Russ.)
2. Budget message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly "On Budgetary policy for 2008-2010" of March 09, 2007. (In Russ.)
3. Budget message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly "On Budgetary policy for 2013-2015" of June 28, 2012. (In Russ.)
4. Budget message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly "On Budgetary policy for 2014-2016" of June 13, 2013. (In Russ.)
5. Draft Federal Law "On State strategic planning" of November 21, 2012 № 143912-6. (In Russ.)
6 . The Novosibirsk region government resolution "On Approval of the State program "Management of public finances in the Novosibirsk region for 20142019" of July 15, 2013 № 309-P. (In Russ.)
7. Sovremennyi ekonomicheskii slovar ' [Modern economic dictionary]. Available at: http://economic-enc .net/word/strategij a-yyekonomicheskaj a-4985 .html . (In Russ.)
Nina M. DEMENT'EVA
Novosibirsk State University of Economics
and Management, Novosibirsk, Russian Federation
Dmitrii V. DEMENT'EV
Novosibirsk State Technical University, Novosibirsk,
Russian Federation
