CC BY
119
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ
УДК 336(470+571) (075.8)
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ:
РЕГИОНАЛЬНЫЙ КОНТЕКСТ
О.В. МАЛИНОВСКАЯ, доктор экономических наук, профессор кафедры финансов и кредита E-mail: finansy@yandex.ru
А.В. БРОВКИНА, доцент кафедры финансов и кредита E-mail: brovkmaav@mail.ru Санкт-Петербургский государственный университет морского и речного флота имени С. О. Макарова
В статье рассматриваются проблемы, связанные с необходимостью разработки долгосрочной бюджетной стратегии, выявлены негативы среднесрочного бюджетного планирования (на примере бюджета субъекта Российской Федерации -Санкт-Петербурга), обоснованы преимущества долгосрочного прогнозирования.
Ключевые слова: долгосрочная бюджетная стратегия; бюджетирование, ориентированное на результат; прогнозирование; стратегия
Бюджетирование, ориентированное на результат (далее - БОР), как современная модель управления бюджетным процессом в России с момента своего возникновения имело фундаментальную составляющую - программно-целевое планирование, в рамках которого были определены ведущие инструменты - федеральные (ФЦП), региональные (РЦП) и ведомственные (ВЦП) целевые программы. Процесс развития этого метода планирования в результате совершенствования БОР логически потребовал возникновения программного бюджета как более совершенного инструмента бюджетного планирования и модификации управления бюджет-
ным процессом в целом. При этом процесс смены метода планирования нарушил фундаментальные связи между программно-целевым планированием и программным бюджетом или предусматривал их полную взаимозаменяемость. По мнению авторов, эти два подхода к бюджетному планированию не являются аналогами. Поэтому при переходе от одного метода планирования к другому оказались не до конца проработаны вопросы «встраивания» в государственные программы Российской Федерации уже существующих инструментов программно-целевого планирования (федеральных, региональных и ведомственных целевых программ, «дорожных карт»), а также соотношения государственных программ Российской Федерации с отраслевыми, межотраслевыми и территориальными документами стратегического планирования. Несмотря на то, что при формировании федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг. расходы на реализацию мероприятий федеральных органов исполнительной власти структурированы по государственным программам Российской Федерации, при формировании бюджета и планировании бюджетных ассигнований достижение значений показателей
Источник: данные Минфина России.
* Кувшинова О., Лютова М. Vedomosti.ru. Минфин подготовил Бюджетную стратегию-2030. URL: http://www.vedomosti.ru/ politics/news/15769921/dozhit-do-2030-g.
Таблица 1
Динамика основных показателей бюджетной стратегии РФ до 2030 года*, % ВВП
Параметры стратегии 2013 2016 2020 2025 2030 Всеобщее падение
Бюджетная система РФ:
доходы 36,9 34,5 32,9 31,5 30,3 -6,6
расходы 38,0 35,3 33,3 32,0 30,7 -7,3
Федеральный бюджет:
доходы 19,1 17,4 15,6 14,3 13,1 -6,0
в том числе нефтегазовые доходы 8,8 7,2 5,8 4,9 3,8 -5,0
расходы 19,8 18,0 15,9 14,7 13,5 -6,3
Пенсионный фонд РФ:
доходы 8,6 8,0 6,7 5,4 4,9 -3,7
расходы 8,5 8,0 6,7 5,4 4,9 -3,6
государственных программ Российской Федерации, как правило, не учитывалось. Вопрос эффективности реализации государственных программ Российской Федерации пока не является основополагающим при формировании проекта федерального бюджета.
Наиболее зримо это несоответствие проявляется в бюджетном планировании бюджетов субъектов Российской Федерации, в рамках которых существуют еще пока финансируемые РЦП, ФЦП, ВЦП (элементы программно-целевого планирования), отдельные инвестиционные проекты (часто непризнаваемые как расходные обязательства), государственные программы (элемент программного бюджета). Их неупорядоченность и обоснование ранга при бюджетном планировании составляют значительные проблемы.
Эти проблемы рассматриваются в исследованиях Е.В. Боровиковой, О.В. Малиновской, И.П. Скобелевой, Г.В. Федотовой, А.В. Братановой и ряда других авторов [1, 2, 3, 4, 7].
Решение названной проблемы видится в разработке бюджетной стратегии Российской Федерации на долгосрочную перспективу, способной задавать ориентиры среднесрочному бюджетному планированию, отраженному в законах о бюджете текущего финансового года и планового периода, и аккумулировать в составе долгосрочного бюджета все государственные программы, придав им соответствующий статус.
Долгосрочная бюджетная стратегия РФ представляет собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы РФ, факторов и условий формирования и реализации основных
направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ РФ с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития страны. Таковы ее назначение и функционал, отраженные в проекте федерального закона «О государственном стратегическом планировании»1 (далее - проект). С 2014 г. по предложениям Президента РФ [5] планировалось включить бюджетную стратегию в состав документов бюджетного планирования с разработкой в Бюджетном кодексе2 ее основного содержания и включения в состав документов, вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации при установлении полномочий Правительства Российской Федерации по определению порядка ее разработки и ведения. При этом бюджетная стратегия, по замыслу законодателей, должна представляться в Государственную Думу одновременного с проектом федерального закона о федеральном бюджете.
Разработанная Министерством финансов РФ в августе 2013 г. бюджетная стратегия [6], основой для которой стал инновационный сценарий долгосрочного макроэкономического прогноза Минэкономразвития, одобренный правительством в марте 2013 г., предусматривала следующие ориентиры социально-экономического развития страны (табл. 1), обозначенные весьма красноречивым названием «всеобщее падение».
1 О государственном стратегическом планировании: проект федерального закона, подготовлен Минэкономразвития России, не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 06.08.2012.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014).
Те же тенденции наблюдаются и в перераспределении доли в доходах и расходах расширенного правительства федерального центра, территорий и внебюджетных фондов (табл. 2).
В соответствии с проектом стратегии доходы бюджетной системы, по расчетам Минфина, к 2030 г. сократятся с 37 до 30% ВВП, или на 18%, в том числе доходы федерального бюджета - почти на треть, а доходы Пенсионного фонда - более чем на 40%. При этом нефтегазовые доходы упадут с 8,8 до 3,8% ВВП к 2030 г. Эти составляющие и отражают ориентиры бюджетной стратегии. Данные тенденции показывают путь движения России к инновационному сценарию и позволяют констатировать, что при обосновании этого пути основная нагрузка ложится на бизнес как лидера отношений с государством, наукой. Россия из многообразия моделей инновационного развития выбирает модель национальной инновационной системы (НИС), ориентируемой на бизнес как основного инициатора инноваций.
Следует отметить, что выбранная модель недостаточно ориентирована на экономику знаний, необходимой для модели инновационного развития, названной моделью тройной спирали, разработанной Г. Ицковицем и Л. Лейдесдорфом. Модель тройной спирали является новейшей моделью формирования НИС, получившей развитие на базе евроатланти-ческой модели. В законченном виде ее пока нет ни в одной стране. Наибольшее развитие она получила в США, а ее отдельные элементы - в некоторых
Таблица 2
Распределение доходов и расходов бюджета расширенного правительства
в 2013 и 2030 гг., %
Параметр 2013 2030
Федеральный бюджет:
доходы 50,6 43,4
расходы 35,1 38,9
Пенсионный фонд РФ:
доходы 13,7 13,4
расходы 23,9 16
Консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации:
доход 31,4 38,3
расходы 38,4 43
Фонд обязательного медицинского
страхования и Фонд социального
страхования:
доходы 4,3 4,9
расходы 2,6 2,1
Источник: данные Минфина России.
развитых странах Западной Европы, Бразилии и Японии. Эта модель основана на перспективной роли университета как лидера отношений с бизнесом и государством при реализации сценария инновационного развития экономики. Модель тройной спирали организована в соответствии с принципами пересечения трех континуумов отношений. При этом каждый из институтов модели участвует и обеспечивает систему производства знаний за счет создания гибридных институциональных форм, снижающих неопределенность инновационной деятельности.
В этих условиях бюджетная стратегия, ориентированная на «всеобщее падение» роли государства в экономике, являющаяся, несомненно, либеральной, лишь противоречит основам построения инновационной экономики и отражает только позиции выдать желаемое за действительное, поскольку российский бизнес не готов к лидерству в трехмерном континууме.
Между тем даже при этой модели развития НИС на протяжении всего 2013 г. Министерство финансов Российской Федерации рассматривало разработку бюджетной стратегии как приоритетную задачу. При этом негативных отзывов, особенно со стороны естественных монополий, накопилось достаточно, чтобы к 2014 г. она не вошла в состав документов, предоставляемых при рассмотрении закона о федеральном бюджете на 2014 г. и плановый период 2015-2016 гг.
Осенью 2013 г. Минфин провел корректировку бюджетной стратегии, т.е. пересмотрел стратегию до 2030 г. без пересмотра НИС, основываясь только на пересмотренных темпах роста и беря за основу консервативный сценарий развития экономики, а не инновационный. По базовому для стратегии сценарию средние темпы роста российской экономики в 2013-2030 гг. снижены более чем вдвое - с 5,4 до 2,5%. Из-за ухудшения прогноза социально-экономического развития страны сокращаются доходы бюджетной системы. По расчетам Минфина, дефицит денежных средств на реализацию запланированных в стратегии мероприятий будет сформирован уже к 2017 г. Таким образом, предыдущий вариант стратегии, подготовленный в августе, потерял актуальность из-за пересмотра долгосрочного прогноза экономического развития. Если в предыдущем варианте стратегии все расходы были профинансированы даже при падении цены на нефть до 80 долл., то в новом варианте расчетов денежных средств не хватает уже с 2017 г. и при
Таблица 3
Прогноз и стратегия как взаимодополняющие элементы долгосрочного
бюджетного планирования
Параметры анализа Прогноз Стратегия
Целевые ориентиры Исследование конкретных перспектив развития процесса, к примеру перспектив социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период Разработка скоординированного плана деятельности по достижению сложной долгосрочной цели, являющейся приоритетной для управления в текущей ситуации
Горизонт планирования Краткосрочный, среднесрочный, долгосрочный Среднесрочный чаще всего и долгосрочный (свыше 5 лет)
Участники процесса Представители различных научных школ Односторонний выбор разработчиков
Методы Статистические методы. Экстраполяция трендов. Математическое моделирование. Экспертные оценки SWOT-анализ. PEST-анализ. Типовые стратегии. Анализ ключевых компетенций
Меры и критерии по достижению целевых ориентиров (результативность) Не разрабатываются Разрабатываются
Источник: составлено авторами.
цене 100 долл. за баррель. По расчетам Минфина, в 2017-2020 гг. на финансирование государственных программ и непрограммных статей бюджета не хватает 5,6 трлн руб.3.
Необходимыми условиями для разработки и ведения бюджетной стратегии являются разработка и утверждение долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (консервативного сценария прогноза) на соответствующий период (с определением его содержания, а также порядка разработки и корректировки). Прогноз необходим для обоснования стратегии, но не для ее замены, поскольку целевые параметры, организационный механизм и особенно функциональное назначение этих документов нетождественны (табл. 3).
Таким образом, прогноз в большинстве случаев ассоциируется с предвидением слабоуправляемых событий, таких как индексы фондового рынка, основные макроиндикаторы и т.д. В то время как стратегия предполагает разработку плана по управлению событиями для достижения стратегически намеченных ориентиров, т.е. прогноз - основа для управления, а стратегия - собственно управление тем или иным процессом.
В процессе разработки бюджетной стратегии в настоящее время существует ряд проблем. Наиболее значимая из них - проблема несовпадения бюджетного цикла с долгосрочными параметрами
3 Минфин в начале года представит первую бюджетную стратегию до 2030 г. URL: http://ria.ru/economy/2013021 9/923730266.html#ixzz2taXUl8Jt.
стратегии. Необходим долгосрочный бюджет. В России же фактически существует даже профанация трехлетки: директивны показатели первого года среднесрочного плана, а плановый период подлежит кардинальной корректировке. Таким образом, трехлетний бюджет, несмотря на перечень его атрибутов, свойственных стратегии, является на практике просто прогнозом. Фактически у нас до сих пор существует однолетнее планирование, в рамках которого проводится корректировка и годового бюджета. Таким образом, даже в рамках одного финансового года параметры бюджета кардинально меняются и принимается новый законодательный акт. Рассмотрим этот процесс на примере бюджета Санкт-Петербурга в рамках бюджета субъекта Российской Федерации на 2013 финансовый год, воспроизводящего тенденции пересмотра бюджета за предыдущие периоды (табл. 4).
Представленная информация свидетельствует о наличии следующих тенденций, свойственных процессу бюджетного планирования, которые достаточно часто воспроизводятся на практике: 1) занижение доходной части бюджета субъекта Российской Федерации при его прогнозировании, при этом 1% роста доходов обеспечивает сокращение дефицита бюджета в рассматриваемом периоде на 15,2%. Анализ доходов, проведенный авторами, свидетельствует, что яркой иллюстрацией данного положения в 2013 г. являются доходы от использования имущества, находящегося в государственной
Источник: данные Комитета финансов Санкт-Петербурга.
* Закон Санкт-Петербурга от 28.12.2012 № 654-110 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
* * Закон Санкт-Петербурга от 24.05.2013 №№ 329-55 «О внесении изменений и дополнений в закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Таблица 4
Мониторинг параметров бюджета Санкт-Петербурга на 2013 финансовый год
Параметры бюджета
Показатель На основании закона На основании Абсолютное Относительное
№ 654-110* закона № 329-55** отклонение отклонение, %
Доходы, тыс. руб. 380 828 392,80 391 185 440,70 10 357 047,90 2,72
Расходы, тыс. руб. 405 880 212,30 426 643 042,80 20 762 830,50 5,12
Дефицит, тыс. руб. 25 051 819,50 35 457 602,10 10 405 782,60 41,54
Доля дефицита 6,57 9,06 - -
в доходах, %
Доля дефицита 6,17 8,31 - -
в расходах, %
и муниципальной собственности, прогнозная оценка которых составляла 17 471 774,1 тыс. руб., а фактический сбор - 20 310 830 тыс. руб. Таким образом, абсолютная величина отклонения плана от факта составила 12 839 056 тыс. руб. (16,25% доходов по этой статье), что является зримым примером непрофессионального планирования доходов или их сознательным занижением. Не менее важным параметром доходов являются и безвозмездные поступления, поскольку основная их часть зависит от межбюджетных трансфертов. На уровне региона достаточно сложно прогнозировать эти доходы, но в рамках финансового года они достаточно прозрачны. Тем не менее расхождения между планом и фактом в 2013 г. составили 5 387 187,5 тыс. руб. (факт больше плана), или 17,67% доходов по этой статье;
2) занижение расходной части бюджета субъекта Российской Федерации, при этом 1% роста расходов обеспечивает рост дефицита бюджета в рассматриваемом периоде на 16,2%. Данное положение продемонстрировано информацией, содержащейся в табл. 5. При этом приоритетными расходами в составе расходов бюджета субъекта РФ являются два направления:
- расходы на деятельность комитетов администрации СПб: план - 305 294 989 тыс. руб. (75,22% расходов); факт - 329 960 370 тыс. руб. (77,34% расходов);
- расходы на деятельность администраций районов: план - 95 639 649,1 тыс. руб. (23,56% расходов); факт - 103 882 605,7 тыс. руб. (24,35% расходов);
3) рост доли дефицита в доходной части бюджета (6,57% - план; 9,06% - факт) и в расходной части бюджета (6,17% - план; 8,31% - факт), обусловленный более высоким уровнем роста расходов и наличием двух взаимосвязанных тенденций занижения доходов и расходов. Изложенная информация является подтверждением тенденции несовпадения плана и факта в течение финансового года и необходимости корректировки бюджета и принятия нового закона. Принципиально значимыми расходами являются две группы расходов - расходы на осуществление деятельности городских комитетов (около 75% всех расходов) и расходы на деятельность районных администраций (около 22% всех расходов, отклонения по этой статье самые объемные - 38,82% расходов по статье).
Наибольшая величина отклонений наблюдается при финансировании деятельности администраций районов СПб (план - 95 639 649,1 тыс. руб.; факт -103 882 605,7 тыс. руб.), что привело к росту расходов по данной статье на 38,82%. При этом динамика роста расходов свидетельствует о неравномерности роста расходов по районам (от 5,53% в Адмиралтейском районе до 14,76% в Выборгском районе) и значительном расхождении плана и факта в Выборгском районе города (план - 5 192 246,8 тыс. руб.; факт - 5 958 791,7 тыс. руб.; отклонение -14,76% расходов по данной строке) и Центральном районе города (план - 8 239 565,4 тыс. руб., факт -9 396 735,3 тыс. руб., отклонение плана от факта -14,04%).
Следует отметить, что по всем статьям расходов в течение рассматриваемого периода наблюдает-
Источник: данные Комитета финансов Санкт-Петербурга. * В скобках даны проценты в общей сумме расходов.
** Закон Санкт-Петербурга от 28.12.2012 № 654-110 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
*** Закон Санкт-Петербурга от 24.05.2013 № 329-55 «О внесении изменений и дополнений в закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Таблица 5
Мониторинг агрегированной ведомственной структуры расходов бюджета Санкт-Петербурга на 2013 финансовый год*
Наименование ведомства Параметры бюджета
На основании закона № 654-110, тыс. руб." На основании закона № 329-55, тыс. руб. *** Абсолютное отклонение, тыс. руб. Относительное отклонение, %
Администрация губернатора Санкт-Петербурга 3 112 470,30 (0,77) 3 184 719,70 (0,75) 72 249,40 2,32
Архивный комитет Санкт-Петербурга 335 899,90 (0,08) 408 802,00 (0,10) 72 902,10 21,70
Государственные инспекции Санкт-Петербурга 379 830,90 (0,09) 398 813,70 (0,09) 18 982,80 5,00
Комитеты Санкт-Петербурга 305 294 989,00 (75,22) 329 960 370,00 (77,34) 24 665 381,00 8,08
Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга 123 163,00 (0,03) 134 210,00 (0,03) 11 047,00 8,97
Санкт-Петербургская избирательная комиссия 151 598,40 (0,04) 153 241,00 (0,04) 1 642,60 1,08
Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга 155 477,60 (0,04) 155 477,60 (0,04)
Уполномоченный по правам ребенка в Санкт-Петербурге 40 488,30 (0,01) 40 488,30 (0,01) - -
Уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге 42 929,00 (0,01) 45 191,0 (0,01) 2 262,00 5,27
Управление ветеринарии Санкт-Петербурга 390 158,30 (0,10) 289 757,40 (0,07) -100 400,90 -0,26
Управление по развитию садоводства и огородничества Санкт-Петербурга 59 994,10 (0,01) 178 399,10 (0,04) 118 405,00 1,97
Управление социального питания 61 714,70 (0,02) 62 596,80 (0,01) 882,10 1,43
Уставный суд Санкт-Петербурга 91 820,20 (0,02) 91 820,20 (0,02) - -
Деятельность районных администраций Санкт-Петербурга 95 639 649,10 (21,56) 103 882 605,70 (22,35) 5 913 043,40 38,82
ся только рост расходов по факту по сравнению с планом, отрицательная динамика практически отсутствует (за исключением факта сокращения расходов администрации Курортного района СПб на уровне 5,65% расходов района), что свидетельствует о некорректной системе управления бюджетом и о существовании системы просчетов органов власти при создании проекта бюджета.
Причины таких значительных изменений финансирования деятельности районных администраций не обсуждаются ни в прессе, ни на сайте бюджета СПб, поэтому могут быть элементарно связаны с лоббированием интересов соответствующих администраций и их удовлетворением. При этом наблюдаются тенденции расширения возможностей
финансирования деятельности одних районных администраций за счет других, что создает основу для развития системы бюрократических привилегий и преференций.
Незначительный по сравнению с районами уровень роста расходов (8,08%) по комитетам администрации СПб обусловлен политикой сокращения расходов одних комитетов и их увеличения другими комитетами, т.е. свидетельствует об элементарном формировании политики бюджетного планирования. Так, рассматриваемый финансовый год (2013 г.) демонстрирует следующую динамику величины расходов по комитетам СПб (табл. 6).
Представленная информация свидетельствует: 1) о разнонаправленности изменения расходов
Таблица 6
Мониторинг динамики расходов комитетов администрации СПб в 2013 финансовом году
Параметры бюджета
Комитеты администрации СПб На основании закона № 654-110, На основании закона № 329-55, Абсолютное отклонение, Относительное отклоне-
тыс. руб.* тыс. руб.** тыс. руб. ние, %
Жилищный комитет 13 697 793,80 14 191 845,60 494 051,80 3,61
Законодательное собрание Санкт-Петербурга 1 143 858,60 1 143 858,60 - -
Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга 11 546 237,40 12 130 847,30 584 609,90 5,06
Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга 312 167,10 342 575,00 30 407,90 9,74
Комитет по вопросам законности, правопорядка 3 296 737,00 3 488 362,80 191 625,80 5,81
и безопасности
Комитет по государственному заказу 181 857,60 196 407,40 14 549,80 8,00
Санкт-Петербурга
Комитет по государственному контролю, 2 383 083,00 2 555 912,60 172 829,60 7,25
использованию и охране памятников истории
и культуры
Комитет по градостроительству и архитектуре 963 848,30 903 538,60 -60 309,70 -6,26
Комитет по делам записи актов гражданского 340 516,10 340 516,10 - -
состояния
Комитет по здравоохранению 38 210 289,00 43 479 272,30 5 268 983,30 13,79
Комитет по земельным ресурсам 393 084,10 433 284,10 40 200,00 10,23
и землеустройству Санкт-Петербурга
Комитет по инвестициям и стратегическим 410 272,40 422 372,40 12 100,00 2,95
проектам
Комитет по информатизации и связи 4 745 607,30 6 083 266,60 1 337 659,30 28,19
Комитет по культуре 7 372 803,80 8 796 153,40 1 423 349,60 19,31
Комитет по молодежной политике и взаимо- 543 937,20 685 794,70 141 857,50 26,08
действию с общественными организациями
Комитет по науке и высшей школе 1 450 961,70 1 496 103,30 45 141,60 3,11
Комитет по образованию 6 433 186,60 6 069 155,40 -364 031,20 -5,66
Комитет по печати и взаимодействию 936 937,70 1 292 787,10 355 849,40 37,98
со средствами массовой информации
Комитет по природопользованию, охране 2 038 348,10 2 194 921,80 156 573,70 7,68
окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
Комитет по развитию транспортной 22 583 928,70 38 372 200,90 15 788 272,20 69,91
инфраструктуры Санкт-Петербурга
Комитет по социальной политике 35 195 935,60 3 6145 361,70 949 426,10 2,70
Санкт-Петербурга
Комитет по строительству 27 125 144,60 38 372 200,90 11 247 056,30 41,46
Комитет по тарифам Санкт-Петербурга 65 510,80 79 712,90 14 202,10 21,68
Комитет по транспорту 32 559 577,80 23 842 159,00 -8 717 418,80 -26,77
Комитет по труду и занятости населения 1 437 286,60 1 478 286,00 40 999,40 2,85
Санкт-Петербурга
Комитет по управлению городским имуществом 38 688 194,70 40 410 481,00 1 722 286,30 4,45
Комитет по физической культуре и спорту 4 701 246,80 4 981 642,00 280 395,20 5,96
Комитет по энергетике и инженерному 26 579 049,10 24 943 937,10 -163 5112,00 -6,15
обеспечению
Комитет финансов Санкт-Петербурга 15 280 188,10 10 008 104,90 -5 272 083,20 -34,50
Комитет экономического развития, промышлен- - 1 720 628,50 - -
ной политики и торговли
Комитет по экономической политике и страте- 1 282 284,30 280 749,40 -1 001 534,90 -0,78
гическому планированию Санкт-Петербурга
Комитет по промышленной политике и иннова- 2 000 344,60 1 720 628,50 -279 716,10 -13,98
циям Санкт-Петербурга
Источник: данные Комитета финансов Санкт-Петербурга.
* Закон Санкт-Петербурга от 28.12.2012 № 654-110 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
** Закон Санкт-Петербурга от 24.05.2013 № 329-55 «О внесении изменений и дополнений в закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Окончание табл. 6
Комитеты администрации СПб Параметры бюджета
На основании закона № 654-110, тыс. руб.* На основании закона № 329-55, тыс. руб.** Абсолютное отклонение, тыс. руб. Относительное отклонение, %
Комитет по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга 1 301 753,60 1 129 578,70 -172 174,90 -13,23
Комитет по развитию туризма Санкт-Петербурга 93 016,40 227 723,40 134 707,00 144,82
комитетами городской администрации - рост, сокращение и выполнение плана по расходам. При этом выполнение плана демонстрируют комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, комитет по делам записи актов гражданского состояния, Законодательное собрание Санкт-Петербурга, т.е. три из тридцати четырех комитетов. Сокращение расходов наблюдается в 8 комитетах города, размах колебаний сокращения расходов составляет от 0,78 до 34,5% (комитет финансов). Вариативность по сокращению расходов составляет 4,41%. Размах колебаний роста расходов составляет от 2,70 до 144% (комитет по развитию туризма). Вариативность по росту расходов составляет 6,6%, что свидетельствует о рисковом характере изменений; 2) системным последствием этих тенденций является непредвиденный значительный рост дефицита бюджета (более 40% по данной строке), характеризующийся расширением сектора государственного управления, а, следовательно, и расширением границ государственного регулирования территориального развития. При этом наблюдается плановая тенденция сокращения роли государства в экономике, которая нивелируется системой существующего бюджетирования.
В этих условиях ориентиры долгосрочной бюджетной стратегии вызывают определенное отрицание и могут рассматриваться как недостижимые. Вместе с тем долговременный прогноз помогает институтам развития наиболее точно определить перспективные направления фундаментальных и прикладных исследований, ориентирует научные центры на обоснование будущей потребности в специалистах и обеспечивает российские и иност-
ранные компании ориентирами выделения стратегических вопросов развития бизнеса в России, что позволит снизить риски при принятии долгосрочных инвестиционных решений.
При этом следует подчеркнуть, что путь долгосрочного прогнозирования и одноименных стратегий является характерной чертой современного экономического мирового пространства. Для повышения качества долгосрочного прогнозирования необходимо развитие его современных методов и форм. Одновременно для снижения риска прогнозирования уже в рамках трехлетнего бюджета введена консервация 5% расходов (называемых «условно утвержденные»), которые можно секвестировать, если доходы ниже прогнозных. В настоящее время Минфин предлагает увеличить этот резерв. С 2016 г. в бюджете будет возможен автоматический секвестр -часть расходов, не отнесенных к разряду приоритетных, просто не будет финансироваться при отсутствии достаточных средств. Приблизительный ориентир величины этого резерва на 2018 г. составляет, по расчетам Минфина, 17,5% расходов.
В настоящее время отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных инструментов нормативного регулирования) для достижения целей государственной политики на долгосрочный период является типичной практикой изменения доходов и расходов бюджетной системы даже в течение одного финансового года. Прежде всего, для ликвидации этой практики и необходима бюджетная стратегия, которая одновременно позволит повысить прозрачность бюджетного процесса в целом.
Список литературы
1. Боровикова Е.В. Современная концепция разработки бюджетной стратегии в субъекте Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 1.
2. Братанова А.В. Методика предварительной оценки государственных программ в городе Москве на основе регионального опыта программно-целевого бюджетного планирования // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 24.
3. Малиновская О.В., Скобелева И.П., Бровкина А.В. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие. М.: Кнорус. 2012. 432 с.
4. Малиновская О.В., Скобелева И.П. Основы становления программного бюджетирования в России // Финансы и кредит. 2013. № 35.
5. О бюджетной политике в 2014-2016 годах: бюджетное послание Президента РФ от 13.06.2013.
6. Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года: разработан Минэкономразвития России.
7. Федотова Г.В. Государственный контроль в системе стратегического планирования развития региона // Региональная экономика: теория и практика. 2013. № 8.
Municipal finance
MODERN TRENDS IN STRATEGIc BUDGET PLANNING: A REGIONAL cONTExT
Ol'ga V. MALINOVSKAIA, Aleksandra V. BROVKINA
Abstract
The article considers the problems connected with a need of development of long-term budgetary strategy. The authors reveal negative features of medium-term budget planning (a Russian Federation subject's budget case study) and substantiate the advantages of long-term forecasting.
Keywords: long-term budget strategy, budgeting, result-oriented, forecasting, strategy
References
1. Borovikova E.V. Sovremennaia kontseptsiia razrabotki biudzhetnoi strategii v sub"ekte Rossiiskoi Federatsii [The modern concept of budget strategy development of a subject of the Russian Federation]. Regional 'naia ekonomika: teoriia ipraktika - Regional economics: theory and practice, 2013, no. 1.
2. Bratanova A.V. Metodika predvaritel'noi otsenki gosudarstvennykh programm v gorode Moskve na osnove regional'nogo opyta program-mno-tselevogo biudzhetnogo planirovaniia [Methods of state program preliminary estimate in Moscow on a basis of regional experience of program-and-target budget planning]. Regional 'naia ekonomika: teoriia i praktika - Regional economics: theory and practice, 2013, no. 24.
3. Malinovskaia O.V., Skobeleva I.P., Brovkina A.V. Gosudarstvennye i munitsipal 'nyefinansy: ucheb-
noeposobie [Public and municipal finance: a manual]. Moscow, KnoRus Publ., 2012, 432 p.
4. Malinovskaia O.V., Skobeleva I.P. Osnovy stanovleniia programmnogo biudzhetirovaniia v Rossii [The basics of program budgeting in Russia]. Finansy i kredit - Finance and credit, 2013, no. 35.
5. The budget policy for 2014-2016: the RF Presidential message on budget of June 13, 2013. (In Russ.)
6. The forecast of long-term social and economic development of the Russian Federation for the period till 2030: submitted by the Ministry of Economic Development of the Russian Federation. (In Russ.)
7. Fedotova G.V. Gosudarstvennyi kontrol' v sisteme strategicheskogo planirovaniia razvitiia regiona [A government control in the system of strategic planning of a region's development]. Regional 'naia ekonomika: teoriia i praktika - Regional economics: theory and practice, 2013, no. 8.
Ol'ga V. MALINOVSKAIA
Admiral Makarov State University of Maritime and Inland Shipping, St. Petersburg, Russian Federation ifinansy@yandex.ru
Aleksandra V. BROVKINA
Admiral Makarov State University of Maritime and Inland Shipping, St. Petersburg, Russian Federation brovkinaav@mail.ru
