CC BY
116УДК 336.143
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Н.В. Мелихова,
помощник главного бухгалтера, ООО «Диалог», г. Москва E-mail: viktorovna_n@mail.ru
Аннотация. В статье исследованы проблемы и перспективы механизма формирования бюджетной системы Российской Федерации, определены цели, задачи и формы регулирования бюджетного процесса.
Ключевые слова: бюджетная политика, доходы и расходы госбюджета, резервный фонд.
Abstract. This article investigates problems and prospects of a formation mechanismn of the budgetary system of the Russian Federation, defines purposes, tasks and forms of regulation of the budgetary process.
Keywords: state budget, income and state budget expenses, reserve fund.
В 2007 г. Правительством РФ было принято решение о необходимости принимать бюджет не только на следующий год, но и на два последующих за ним. Благодаря этому замыслу степень открытости бюджета и качество его планирования должны повыситься, а россияне смогут сравнить траты, спланированные правительством в прошлом и степень их реализации в настоящем. Это стало одной из попыток сделать бюджет более открытым и прозрачным.
Проект бюджета на 2014 г. и последующие 2015 и 2016 гг. составлялся, учитывая распоряжение Министерства финансов РФ и Президента РФ о снижении расходов в бюджете у всех министерств и ведомств на 5-10%. На что же решено было сократить расходы в будущем году, какие основные проблемы попали в пристальное внимание власти и какие показатели бюджета ждут нас в 2014 г. рассмотрим в данной статье.
Госдума приняла бюджет на 2014-2016 гг. на заседании 25 октября.
Основой для бюджетной политики на 2014 г. (и на плановый период 2015-2016 гг.) стали стратегические задачи в развитии России, ранее сформулированные в указе Президента РФ (от 7 мая 2012 г.), Основные направления деятельности Правительства РФ до 2018 г., Концепция
долгосрочного экономического и социального развития РФ до 2020 г. и, разумеется, положения послания Президента России о бюджете на 2014-2016 гг.
Основные параметры бюджета рассчитывались исходя их сценарных условий функционирования экономики РФ, так же базой для планирования бюджета на 2014-2016 гг. послужили основные параметры прогнозов экономического и социального развития на 2014-2016 гг. (табл. 1).
Таблица 1
Основные макроэкономические параметры бюджета РФ на 2013-2016 гг.
Показатель 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Закон № 216-ФЗ Прогноз Закон № 216-ФЗ Прогноз Закон № 216-ФЗ Прогноз Прогноз
Цены на нефть Urals, долл. США/барр. 97 105 101 101 104 100 100
Цены на газ (среднекон-трактные включая страны СНГ), долл./тыс. куб. м 322,6 345,3 315,7 340,1 330,5 326,8 311,1
ВВП млрд руб. 66 515 67 519 73 993 73 921 82 937 81 940 91 205
Рост ВВП,% 103,7 102,4 104,3 103,7 104,5 104,1 104,2
Инвестиции, млрд руб. 14 054 13 912 16 128 15 688 18 527 17 872 20 489
Объем импорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд долл. США 356,5 334,9 388,3 351,4 420,8 367,2 385,1
Объем экспорта (по кругу товаров, учитываемых ФТС России), млрд долл. США 494,1 501,4 515,8 498,3 538,6 504,5 517,4
Прибыль прибыльных организаций, млрд руб. 14 400 12 805 16 000 14 000 18 585 15 320 17 705
Инфляция (ИПЦ),% к декабрю пред. года 5-6 5-6 4-5 4-5 4-5 4-5 4-5
Курс доллара, рублей за доллар США 32,4 31,4 33,0 32,1 33,7 33,7 34,9
Фонд заработной платы. млрд руб. 16 482 16 559 18 295 18 283 20 269 20 268 22 491
Данные показатели значительно отличаются от предыдущих, положенных в основу при планировании бюджета на 2013 г., это связано с замедлением экономического роста в нашей стране, вызванного внутренними проблемами российской экономики, снижением темпов роста мировой экономики в целом, снижением цен на нефть.
Значительными можно назвать риски, вызванные сложной ситуацией с замедлением роста экономики Китая, сложностями в экономиках США и Еврозоны. В сложившейся ситуации государству необходимо проведение политики, нацеленной на улучшение инвестиционного климата, стимулирование экономического роста, модернизацию экономики и повышение конкурентоспособности бизнеса.
По оценке экономистов, в 2012 г. рост ВВП составил 3,4% по отношению к предыдущему, январь - сентябрь 2013 г. дали прирост в 1,8% по отношению к этому же периоду 2012 г. По прогнозам бюджета 2013 г., и экспертов ВШЭ, до конца года ожидается прирост в 2,4%. Стоит отметить, что в новом бюджете на 2014-2016 гг. показатели роста ВВП ниже прогнозируемых в предыдущем прогнозе на 2013-2015 гг., например, 2015 г. ознаменуется сокращением показателей ВВП на 1,2%. В последующие годы прогнозируется увеличение ВВП с 3,7% в 2014 г. до 4,2% в 2016 г.
Из вышеприведенной таблицы видно, что параметры последнего макроэкономического прогноза заметно ниже параметров, которые были взяты за основу при подготовке бюджета на 2013- 2015 гг.
Из бюджета на 2014-2016 гг. видно, что его дефицит будет выше запланированного, что объясняется сокращением доходной части и вызывает необходимость в оптимизации расходов. Федеральный бюджет на 2014-2016 гг. впервые формируется с учетом разрабатываемой бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г., содержащей прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
Из таблицы видно, что доходы федерального бюджета 2014 г. будут составлять 13,571 трлн рублей (18,2% ВВП), и к 2016 г. они вырастут до 15,906 трлн, а ожидаемые расходы в 2014 г. составят 13,960 трлн рублей (19%) и 16,392 трлн рублей в 2016 г. То есть можно говорить о дефиците бюджета на уровне 0,5% ВВП. Цена нефти прогнозируется в размере 92-100 долл. за баррель.
Стоит отметить тот факт, что бюджет реализуется на основании подхода полной функциональной зависимости экономики России от состо-
Таблица 2
Прогноз основных параметров бюджетной системы России (% ВВП)
Показатели 2013 2014 2016 2020 2025 2030
Бюджетная система Российской Федерации
Доходы (без учета межбюджетных трансфертов) 36,9 35,1 34,4 34,6 33,6 32,7
Расходы (без учета межбюджетных трансфертов) 37,6 35,8 34,9 34,7 33,6 33,0
Дефицит (профицит) -0,7 -0,7 -0.5 0,1 0,0 -0,3
Федеральный бюджет
Доходы 19,3 18,2 17,4 16,6 15,4 14,2
в том числе
Нефтегазовые 9,0 8,0 7,2 6,9 5,9 4,7
Ненефтегазовые 10,3 10,2 10,2 9,7 9,5 9,5
Расходы 19,8 18,7 18,0 17,0 15,7 14,5
Дефицит (профицит) -0,5 -0,5 -0,6 -0,4 -0,3 -0,3
Ненефтегазовый дефицит -9,6 -8,5 -7,8 -7,8 -7,0 -6,0
Резервный фонд и ФНБ 9,0 8,8 8,4 9,8 10,2 9,9
Государственный долг РФ 11,9 12,8 12,8 13,2 13,9 14,7
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации
Доходы 12,7 12,6 12,4 12.5 12,6 12,9
Расходы 13,0 12,8 12,5 12,5 12,5 13,0
Дефицит/профицит -0,3 -0,1 -0,02 0,0 0,1 -0,1
Бюджеты государственных внебюджетных фондов
Доходы 11,7 10,4 10,1 10,5 9,9 9,6
Расходы 11,3 10,5 10,0 10,3 9,6 9,3
Дефицит/профицит 0,4 0,1 0,2 0,2 0,3 0,3
яния внешних рынков сырья, и при этом ключевой экономический документ, коим является бюджет РФ, не дает представления о том, каким образом будет осуществляться реконструирование модели отечественной экономики и снижение ее зависимости от внешней конъюнктуры.
Рассмотрим цели, преследуемые бюджетом на 2014-2016 гг., который сформирован в соответствии со следующими базовыми подходами:
■ Бюджетные параметры формируются исходя из безусловного исполнения действующих расходных обязательств, учитывая необходимость их оптимизации и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.
Данный подход заключен в обязательном приоритете государственных обязательств, целей и задач, которые установлены действующим
законодательством РФ. Решение задач оптимизации расходов обеспечивается не снижением объема и качества предоставляемых услуг, а с помощью реализации комплекса мер по повышению эффективности управления общественными финансами.
■ Увеличение устойчивости бюджета и минимизация влияния на него внешнеэкономических факторов.
Этот подход реализуется за счет вводимых в последние годы бюджетных правил, которые обеспечивают сокращение нефтегазового дефицита федерального бюджета и фиксированием размера государственного долга на безопасном экономическом уровне (не превышающем 20% ВВП). Концентрация части нефтегазовых доходов в независимых фондах также создает дополнительные возможности для реализации социальных обязательств государства даже при условии существенного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры.
■ Минимизирование риска несбалансированности бюджетов всей бюджетной системы уже на стадии планирования бюджетной политики.
Чтобы достичь этой цели, при формировании проекта бюджета необходимо основываться на реалистичных прогнозах и оценках социально-экономического развития, учитывать все их параметры, при этом принимать во внимание обеспечение гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов и возможности их перераспределения с учетом уточнения приоритетных задач или же их возможную оптимизацию (сокращение) в случае неблагоприятной динамики доходов бюджета.
■ Необходимо проведение сравнительной оценки расходных обязательств, учитывая сроки и механизмы их реализации.
Начиная с текущего года в РФ утверждена и реализована долгосрочная бюджетная стратегия развития, что обеспечивает учет и оценку принимаемых решений и их влияние на показатели сбалансированности бюджетов. Ограниченность ресурсов бюджета приводит к выбору приоритетных расходных статей, которые могут позволить достичь лучшего результата.
■ Повышение результативности бюджетных расходов и выявление резервов для достижения поставленных целей.
В данном элементе инструментом бюджета является программно-целевой метод, который призван повысить ответственность и интерес исполнителей государственных программ (достижение наивысших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов).
Так как же будет происходить распределение расходов бюджета в 2014 г.? В начале осени Минфин призвал ведомства и министерства «затянуть пояса», снизив свои расходы на 5-10%, некоторые прислушались к пожеланиям, а некоторые нарастили траты в несколько раз.
В России о расходах отчитываются 110 ведомств, из которых у 55 траты все-таки сократились, 54 ведомства не прислушались к пожеланиям Минфина. Только одно ведомство траты оставило неизменными, Служба внешней разведки в статье расходов так и оставила 40,4 тысячи рублей. Лидирующее место по сокращению расходов принадлежит Федеральной службе по финансовым рынкам, ее просто не стало, и все ее функции легли на плечи ЦБ, который не тратит бюджетные средства, отсюда появилась экономия бюджета в 1,8 млрд рублей, которые планировалось потратить на эту службу.
Далее (табл. 3) идут ведомства, лидеры по сокращению затрат, где траты сократились почти вдвое. Большая часть программ, по которым произошло сокращение затрат, проходит в бюджете по статье «Национальная экономика». Сокращаются расходы у ведомств культуры и науки. К примеру, могущественная РАН сокращает свои траты на 3% от общих расходов, и в том числе здравоохранение «обрежут» сразу на 31%.
Таблица 3
Сокращения трат у ведомств России
Ведомство План 2012 года (млрд руб.) Обновленный план (млрд руб.) Изменения
ФСФР 1,8 0 -100%
Рослесхоз 31,1 7,4 -76,3%
Минюст 12,8 5,6 -56,1%
Госстрой 1,8 0,8 -55%
Росграница 10,3 4,8 -53,3%
Россвязь 20 10,1 -49,4%
Так каким же ведомствам повезло не расстаться с запланированными расходами? ФСБ увеличило свои расходы аж на 3 тыс.%, что связано отнюдь не с угрозой госбезопасности, а с новым распределением Минфином военных пенсий по ведомствам, то есть сходный рост затрат произошел у всех ведомств, выплачивающих «профильные» пенсии: Генпрокуратура - на 5,6 тыс.%, ФСКН - на 2 тыс.%, ФСИН - на 6,9 тыс.%.
Значительно увеличились расходы правительства не только на секретные статьи (среди которых прошло даже «Дошкольное образование» - 6%, «Массовый спорт» - 10%), но и на профильные ведомства (Министерство по развитию Дальнего Востока в 2 раза больше запланированного, Министерство спорта также ждет повышение расходов в 2 раза) (табл. 4). Таким образом, если некоторые министерства выбивали себе увеличенные средства на расходы, то иные ведомства были вынуждены Минфином увеличивать свои расходы.
Таблица 4
Рост трат по ведомствам РФ
Ведомство План 2012 года Обновленный план Изменения
(млрд руб.) (млрд руб.)
ФСБ 1,5 46,7 3083%
ФСТЭК 0,03 0,1 258%
Министерство Дальнего Востока 0,3 0,6 126%
Росжелдор 48 109 126%
Минтруда 53 120 124%
Минспорта 33,8 66,9 98%
Рекомендованную планку в 5% сокращения расходов не достигло ни одно из ведомств. Ведомства, наиболее отличившиеся, это Минздрав, Счетная палата, некоторые федеральные агентства, они ближе всех подошли к заветным процентам. Десятки ведомств по наставлениям Минфина урезали расходы на «социальную политику» как раз на 5%, но зачастую это происходило на бумаге, без учета реальных трат, 14 ведомств сократили расходы на ЖКХ на 5%, некоторые «бумажно» сократили расходы на «национальную оборону» (Роскосмос, Агентство воздушного транспорта), также встречаются сокращения расходов по статьям «национальная экономика» и «СМИ». Министерство связи сократило траты на 70%, однако его расходы по закрытой части бюджета значительно выросли.
Рассмотрим, на что же именно потратят деньги в 2014 г.
Из 14 трлн рублей общей суммы расходов более 8 трлн будет потрачено на госпрограммы, в количестве 39, закрытая часть бюджета содержит около 860 млрд на эти цели. Меньшие затраты приходятся на програм-
му обеспечения госбезопасности (2,3 млрд рублей), больше всего будет потрачено на соцподдержку граждан (больше триллиона) и обеспечение общественного порядка (около 900 млрд). В три раза выросли затраты на программы по развитию промышленности и региональному развитию. Увеличением затрат на промышленность правительство рассчитывает перезапустить стагнирующую экономику за счет предоставления субсидий некоторым отраслям, также за счет выделения дополнительных денег ВЭБу.
Увеличенные траты на спорт и физкультуру объяснимо связаны с предстоящими спортивными событиями в России, но большинство из них касается отнюдь не олимпиады, 162% средств добавилось на подготовку к чемпионату мира по футболу в 2018 г. (30 млрд рублей), всего на это мероприятие планируется потратить около 500 млрд за все время.
Разумеется не только увеличение трат прослеживается в госпрограммах, в некоторых из них заметно снижение расходов. Программы управления госфинансами (11%), производство и использование природных ресурсов, развитие медицинской промышленности (12%) сократили траты. Программа «развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы» потеряла аж 77%, о чем в пояснительной записке сказано, что деньги не решили экономить, а просто перенесли их в другую статью - региональное развитие.
Программа «развитие здравоохранения» недосчиталась 5,85%, где снижены затраты на все подпрограммы, кроме «развитие инновационных методов» и «развитие международных отношений» (даже увеличилась на 42%). Программа «поддержка материнства и детства» сократилась на 29%, больше, чем планировалось ранее.
Сокращение федеральных расходов на здравоохранение, образование, социальную политику связано с переходом на эффективный контракт (когда зарплата в бюджетных секторах повышается по мере роста производительности труда), с переносом части расходов на регионы, с переходом в здравоохранении на страховые принципы, с перераспределением расходов на фонды медицинского страхования. Фактически это тоже своего рода бюджетный маневр.
На 5 млрд выросли затраты на внешнюю трудовую миграцию, это связано с увеличением численности сотрудников ФМС и появлением «специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства».
Переноса бюджетных приоритетов в пользу оборонных расходов нет. Наоборот, сроки исполнения госпрограммы вооружений растянули. Поэтому по сравнению с тем, что было запланировано на оборонные расходы ранее, сейчас стоит значительно меньше.
Таким образом, можно отметить, что, по сути, бюджет стал финансовым маневром правительства, часть расходов сократилась, чтобы освободившиеся средства можно было перебросить на приоритетные направления, первоочередно на выполнение указов Президента РФ прошлого года.
В заключение выделим основные недостатки бюджета на 2014—2016 гг.
Хоть Комитет Госдумы по бюджету и налогам рекомендовал нижней палате принять бюджет, по его мнению, проект был не лишен ряда недостатков, это и то, что целевые показатели госпрограмм не позволяют в полной мере оценить уровень реализации целей и задач, это и отсутствие обоснований возможности достижения количественных значений целевых показателей. Некоторые программы лишены положительной динамики планируемых результатов даже с учетом повышения расходов на них. Единый подход к сбору и анализу данных по выполнению показателей отсутствует, и его многовариантность сильно затрудняет качественный и своевременный контроль за реализацией программ. На сегодняшний день необходимо принятие дополнительных мер по совершенствованию наблюдения за статистикой по реализации государственных программ.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
2. Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов [Электронный ресурс]. URL: http:// www.minfin.ru/ru/
3. [Электронный ресурс]. URL: http://www.roskazna.ru - Федеральное Казначейство;
4. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru - Консуль-тантПлюс. ВерсияПроф.
