CC BY
8
СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ФИНАНСОВ
Кочкина Е.В.
ИСТОЧНИКИ И ДИНАМИКА ДОЛГОВОЙ НАГРУЗКИ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рост социально-экономической дифференциации регионов сопровождается ухудшением финансовой устойчивости большинства бюджетов — ростом задолженности (преимущественно внутренней, в незначительной степени — внешней), снижением показателей экономического развития регионов — сокращением инвестиций в основные средства [1. С. 45-46].
Анализ проведен с использованием данных1 Росстата и Единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС) (2002-2013 гг.) [2; 3], расчетов бюджетной обеспеченности Министерства финансов РФ (2002-2014 гг.) [4; 5], проектов федеральных бюджетов 2013, 2014, 2015 гг.2, проектов об исполнении федерального бюджета РФ за 2013 г. и за 2014 г.3, информации Казначейства РФ об исполнении региональных
1 Список из 130 источников, включая источники данных расчетов и цитирования данных исследований других авторов приведен в монографии автора [1].
2 Законопроекты о федеральном бюджете на периоды 2013 и до 2017 гг.-№143344-6, №348499-6, №611445-6.
3 Законопроект № 561208-6 «Об исполнении
федерального бюджета за 2013 год».
бюджетов субъектов РФ [6], заключений Счетной палаты РФ [7], расчета по финансово-экономическому обоснованию законопроекта4, изменений в нормативно правовой базе по вопросам межбюджетных отношений5 и др. документов.
4 Законопроект №571192-6 «О внесении изменений в бюджетный кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений и порядке применения отдельных положений статей 104, 104, 130 и 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации до 2016 года».
5 Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»; Федеральный закон от 24.11.2014 №375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений»; Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации»; Приказ Министерства Финансов от 27 августа 2004 года №243 «О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений»; Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (одобрены решением Правительства РФ 30.05.2013).; Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов.
Реформа межбюджетных отношений, начало которой относится к 1998 году, характеризуется низкой результативностью в части социально-экономического выравнивания регионов [1; 8-9].
Основные экономические показатели по субъектам РФ за 20122013 годы различались в несколько раз: среднедушевые денежные доходы в 6 раз, среднемесячная заработная плата в 4-5 раз, стоимость жилищно-коммунальных услуг в 7-8 раз, стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг — более
Рис. 1. Разрыв между максимальной и м
регионов Р<
Количество регионов с уровнем бюджетной обеспеченности выше среднего увеличилось в 2008-2009 годы до 23-х, но за последние пять лет сократилось и остается на уровне 14-15 регионов (рис. 2).
В среднесрочной перспективе состав группы из 10 наиболее экономически развитых регионов (Республики Башкортостан и Татарстан, Красноярский и Краснодарский края, Московская и Свердловская области, города Москва и Санкт-Петербург,
чем в 2 раза. Разница в объеме ВРП на душу населения между максимальным и минимальным значением в 2012 г. составляла 48 раз.
Разрыв между максимальным (Москва) и минимальным (Республика Ингушетия и Чеченская республика) уровнями бюджетной обеспеченности до распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снижается, но в целом остается высоким: в 2010 г. — 39 раз, в 2013 г. — 29,5 раза, в 2014 г. (оценка) — 15 раз, в 2015 г.(прогноз) — 13 раз (рис. 1)
1мальной бюджетной обеспеченностью )02-2015 гг.
ХМАО и ЯНАО) (расчеты автора по данным за 2012 г. [3]), в которых проживает лишь 30% населения страны, формирующих 52% совокупного объема ВРП, останется почти неизменным.
Доля населения, проживающего в регионах с уровнем бюджетной обеспеченности ниже среднего, существенно не менялась в течение 20032009 годов (снизилась с 50% до 46,2%), к 2014 году Минфин РФ прогнозировал ее рост до 69% [4].
> МахБО/ттБО Москва/ттБО
Источник: расчеты автора по данным Минфина [4].
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
18 23 13 13 14 15
70 69 69 69 70
60
2002 г.
2009 г
2011 г(без ХМАО)
2013 г (без ХМАО)
2014г(сХМАО) 2015 (прогноз)
нижесреднего выше среднего
Источник: расчеты автора по данным Минфина [4]. Рис. 2. Число и доля (%) регионов выше и ниже уровня средней бюджетной
обеспеченности
На рис. 2 видно, что только 15 регионов в 2015 г. по планам Министерства финансов РФ на 2015-2017 (октябрь 2014 года) будут иметь бюджетную обеспеченность выше средней, остальные не дотягивают до уровня средней бюджетной обеспеченности и после перераспределения дотаций из федерального бюджета.
За период с 2002 по 2015 год доля регионов, которые имели не более 70% требуемых средств бюджетной обеспеченности (которые практически старается таргетировать Министерство финансов РФ), удвоилась -увеличилась с 25% в 2002 г. до 54% в кризисном 2008 г. и прогнозировалась на уровне 45% в 2015 г.
Эти данные наглядно подтверждают тезис — половина населения страны проживает в регионах, которые не могут обеспечить всем гражданам минимальные социальные стандарты.
Централизация доходов и децентрализация расходов субъектов РФ
Соотношение доходов федерального бюджета (далее — ФБ) и доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (далее — КБС) с 2005 г. находится в пропорции 65:35, при этом двадцать лет назад эта пропорция составляла 49:51. Очевидно, что сложившая пропорция в 2014 г. является результатом реформы межбюджетных отношений [1]. С учетом межбюджетных трансфертов (далее — МБТ) доля доходов консолидированных бюджетов субъектов (КБ субъектов) в доходах консолидированного бюджета РФ (далее — доходы КБ РФ) в 2014-2016 гг. прогнозируется на уровне 42%, но после уточнения снижается, и, как правило, исполняется на 1-2% меньше, например, на 2015-2017 гг. прогноз — 41%.
Ткмениая область Ямаяо Ненецкий а.о. Хзмгы Мансийский а,о, г. Санкт Петербург Сахалинская область Ленинградская область Ненецкий а.о. Республика Татарстан Московская область Самарская область Свердловская область Калужская область Ярославская область Республика Коми Российская Федерация Курганская область РеслубРвда Марий Эл Республика Адыгея Республика Сажа (Якутия) Республика Бурятия
Кабардино Балканская Респ.
Республика Калмыкия Peen Свмрнай Ocwiwa Чукотский ЙО Карачаево Черкесская
Республика Дагестан Чеченская Республика Камчатский «рай Республика Крым Республика Ашай Республика Тыва Республика Ингушетия
Уровень бюдже распределения
ной обеспеченно дотаций
Юти до
Повышение уровня БО за счет дотации на БО
Источник: рассчитано по данным проекта федерального бюджета РФ 2015-2017 гг. [4] Рис. 3. Уровень бюджетной обеспеченности до и после распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2015 году
Отличительной чертой российской системы бюджетного федерализма в период 2004-2014 гг. стало значительное несоответствие между централизацией налогово-бюджетных полномочий и децентрализацией бюджетных расходов [8-9]. Ярким индикатором сокращения доходной базы бюджетов субъектов РФ является изменение доли налога на прибыль в консолидированных бюджетах субъектов.
Доля налога на прибыль в общем объеме доходов КБС (в % ВВП) в 2005 г. составила 4,4%, в 2006 г. — 2%, в 2007 г. 4,6%, в 2008г. 4,2%, в 2009 г. 2,8%, в 2010 г. 3,3%, в 2011 г. — 3,5%, в 2012 г. — 3,2%, в 2013 г. — 2,6%, в 2014г. (предварительные данные) — 2,8%. После кризиса 2008 г. фактически так и не удалось восстановить объем налогов на прибыль [8].
Доходы региональных бюджетов субъектов РФ, начиная с 2009 года, имеют тенденцию к снижению в про-
Источник: Расчеты автора и данные [1. С. 21]; * за 11 месяцев 2014 г. [7]
Правительством России в 2014 г. был сформирован антикризисный
центах от ВВП (табл. 1): если в 2009 г. доходы региональных бюджетов составляли 15,27% от ВВП, то в 2013 — 12,24%, а в 2014 — 12,5% (предварительная оценка). Незначительное повышение доли налога на прибыль в консолидированных бюджетах субъектов в 2014 г. было связано с некоторыми изменениями в законодательстве и уже не повторится в 2015 г.
Налог на прибыль для региональных бюджетов был одним из основных, его доля в налоговых доходах региональных бюджетов составляла 28-30% до начала реформы бюджетных отношений в конце 1990-х годов. В 2009 г. она снизилась до 18%, выросла до 25% в 2011 г. и вновь снизилась до 21% в 2013 г. За 11 месяцев 2014 г. налог на прибыль составил 1771 млрд. руб. и по предварительным оценкам в целом за год составит 22,6% [7]. Сокращение поступлений от налога на прибыль в 2014 г. было отмечено в 37 регионах.
план, в котором предусматривается предоставление налоговых льгот ма-
Таблица 1
Доходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2008-2014 гг.
Статьи КБ субъектов РФ 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 *
Доходы (всего), млрд. руб. 6196 5924 6537 7644 8064 8165 7834
в том числе:
налог на прибыль млрд. руб. 1752 1069 1520 1928 1980 1720 1771
то же в % от доходов КБ 28,2 18 23,2 25,2 24,5 21 22,6
в % от ВВП 4,24 2,76 3,28 3,46 3,2 2,58
НДФЛ, млрд. руб. 1666 1665 1790 1996 2261 2499 2 287
то же в % от доходов КБ 26,8 28,1 27,3 26,1 28 30,6
в % от ВВП 4,04 4,29 3,87 3,59 3,66 3,75
Трансферты из федерального бюджета млрд. руб. 1093,8 1478,5 1380 1446,7 1440,2 1487,2 1606
то же в % от доходов КБ 17,6 24,9 21,1 18,9 17,8 18,2
в % от ВВП 2,65 3,81 2,98 2,6 2,33 2,23
лому бизнесу, что снизит поступление налогов в региональные бюджеты в 2015 году, большая часть которых уже дефицитна. Ожидаемое снижение собираемости этого налога в 2015 году и в последующие 20162017 годы может привести к продолжению падения доли налоговых доходов региональных бюджетов.
В соответствии с избранной логикой бюджетного реформирования 2004 года (Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений») произошла передача из центра на региональный уровень полномочий по развитию социальной сферы без передачи соответствующих финансовых ресурсов. Проблема централизации налогового и бюджетного процессаостается нерешенной.
Центрами согласования вопросов финансирования остаются аппарат Правительства РФ и Министерство финансов РФ. Вместе с тем по результатам анализа «майских» указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 — 606, проведенного Счетной палатой РФ в 2014 году, выявлено, что целевые показатели Указов не полностью учтены и не соответствуют их значениям в федеральных госпрограммах. В дополнение к уже сложившемуся дисбалансу бюджетной системы, федеральный бюджет взял на себя лишь пятую часть новых расходов. В 2014-2017 гг. было предусмотрено 2,5 трлн. рублей в федеральном бюджете [7]. По информации, полученной Счетной палатой от 83 субъектов РФ, в 2014 г. общий ежегодный объем потребности в средствах, необходимых для реализации указов, оценивается регионами в сумме 2,3 — 2,7 трлн. (табл. 2).
Таблица 2
Оценка субъектами РФ финансов, необходимых для реализации указов Президента РФ
Показатель 2014 г. 2015 г. 2016 г.
Необходимый объем финансовых ресурсов, млрд. руб. 2328,9 2687,5 2689,9
Ассигнования КБ субъектов РФ, млрд. руб. 1686,7 1 747,80 1 787,50
в том числе: ассигнования ФБ, млрд. руб. 578,9 672,1 839,9
Дефицит средств, млрд. руб. 642,2 939,7 902,4
Обеспеченность финансовыми ресурсами, % 72,4 65,0 66,5
Дефицит средств, % 27,6 35,0 33,5
Доля ФБ в необходимом объеме финансовых ресурсов, % 24,9 25,0 31,2
Источник: Расчет автора по данным Счетной палаты по оценке проекта федерального бюджета на 2015-2017 гг. [7]
При этом в консолидированных бюджетах субъектов РФ на реализацию указов было предусмотрено в 2014-2016 г. соответственно 72,4%, 65% и 66,4% необходимого объема средств (в 2013 году — около 80%). Только десять регионов предусмот-
рели в своих бюджетах достаточное количество средств, необходимых для исполнения майских указов.
Общий объем недостающих средств на них оценивался субъектами РФ от 13% в 2013 г. до 33-35% в 2015-2016 гг.
Сокращение межбюджетных
трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, в 2002-2015 гг.
Тенденция относительного сокращения межбюджетных трансфертов (далее — МБТ) наблюдается в прогнозных и фактических расходах на МБТ в 2011-2014 гг., о чем свидетельствует динамика их доли в соотношении с ВВП или доходами КБ субъектов РФ (см. табл. 1). В общем объеме МБТ постепенно снижались
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее — дотации БО) и на сбалансированность бюджетов (далее — дотации СБ), которые составляли в 2002 г. — 75%, в 2007 г. — 65%, в 2009 г. — 39%, в 2011-2012 — 36-38%, 2013-2014 г. — до 35,6% (рис. 4).
Однако, как показало исполнение федерального бюджета за 2013 г., фактически дотации увеличились до 40% (при этом, идет сильное снижение дотации БО — до 28%), а в 2014 г. — до 53%.
4874
36% 35,60% 35,60% ;-1
■ ■■■■II
20021. 20071. 200ЭР. 2Ü11 Г. 2012Г. 20131. 201Л 2015(план)2017 (план)
г.(план)
Источник: расчеты автора [1. С.27] Рис. 4. Доля дотаций на бюджетное выравнивание в межбюджетных трансфертах ,
2002-2017 гг.
Разрыв в 17% между плановыми и фактическими цифрами дотаций на бюджетное выравнивание в МБТ в 2014 г. указывают на непоследовательность проведения политики горизонтального выравнивания.
Планируемый в 2015 г. уровень дотаций в 48% будет снижаться до 42% к 2017 г. С учетом предыдущего периода и макроэкономических условий 2015 г. бюджетное планирование этого года представляется нереалистичным. При этом бюджетная реформа предусматривает снижение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в период с 2002 по 2017 год при росте дотаций на сбалансированность бюджетов, что в кризисной ситуации «обескровит» самые «бедные» регионы, будет спо-
собствовать социальной деградации целых территорий. Несмотря на то, что в подпрограмме 3 Государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»6 была запланирована разработка стандартов и нормативов минимальных финансо-
6 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. N 310 — Государственная программа Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».
вых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, финансирование ее на 2015-2017 годы не предусмотрено бюджетом, а значит, это мероприятие не будет реализовываться.
Дефицитность региональных бюджетов
Как следствие неэффективной политики бюджетного выравнивания, отмечается рост дефицита региональных бюджетов. За 15 лет дефицитными стали бюджеты всех регионов, кроме 6 регионов в 2013 году и 11 регионов — в 2014 году (рис. 5).
В 2014 г. по оперативным данным Счетной палаты и Казначейства РФ, доходы региональных бюджетов составили 8 трлн. 901 млрд. руб., а расходы — более 9 трлн. 349 млрд. руб. Проблема, собственно, не только в дефиците, который достиг 448 млрд. руб. (74 региона), но и в том, что он продолжает неуклонно расти.
Четыре бюджетных цикла (20112014 годы) Министерство финансов РФ использует тактику «разрыва» между плановыми и фактическими показателями бюджетных дефицитов — занижение плановых показателей допускается в 2,5 — 6 раз (рис. 6).
■ КиЛ.ИГПППи-уй М I и г г> п 'I, и^ЛОлни (шик бк^дшгт г дгфнцигОгл ■ Количгггплгуйти'итппИФ, и
с (Профицитам
2 007 Г 2 003 Г 2003 Г 20ЮГ 1011 Г 2 0 1 2 Г 2 0 1 3 Г 2 О 1 Ч Г.
Источник: расчеты автора по данным Минфина [5] и Казначейства [6] Рис. 5. Количество субъектов РФ, исполнивших бюджет с профицитом и дефицитом
Прогноз ■ Отчет/оценка
-452,9
-641,5
700 -
Источник: Данные Счетной палаты [7] и проектов федеральных бюджетов и их исполнения
(сноски 2-3)
Рис. 6. Дефицит консолидированного бюджета субъектов РФ, 2012-2017 гг. (млрд. руб.)
Подобные разрывы в прогнозах и фактическом исполнении бюджетов также свидетельствуют о серьезных проблемах с управлением всей сферой межбюджетных отношений.
Долги регионов
В последние годы для обеспечения в полном объеме принятых расходных социальных обязательств и сбалансированности бюджетов субъекты РФ вынуждены были осуществлять в значительных объемах заимствования как бюджетных кредитов из федерального бюджета, так и средств кредитных организаций, что
Рост долгов КБС, 20
существенно увеличило их долговые обязательства. (Источниками покрытия дефицитов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2015-2017 годах остаются займы кредитных организаций, бюджетные кредиты, государственные (муниципальные) ценные бумаги, а также средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности).
Долги растут как у региональных, так и муниципальных бюджетов. За четыре года (2011-2014 гг.) произошло удвоение долговой нагрузки (табл. 3).
Таблица 3
-2014 гг. (млрд. руб.)
На конец 2007 г. На конец 2008 г. На 01.12.2009 На конец 2010 г. На 01.08.2012 На 01.08.2013 На 01.08.2014 На 01.01.2015
456,9 599,6 787,7 1171,8 1319,3 1599,9 2010,6 2050
Источник: Данные [4-7].
На 1 января 2015 г. государственный долг регионов России составил 2,05 трлн. руб. [7], т.е. больше третьей части от их собственных доходов (включая долг муниципальных образований). Последний по состоянию на 01.12.2014 года составил 282,4 млрд. руб., что на 6,5 млрд. руб., или на 2,3%, меньше, чем по состоянию на 01.01.2014). Отмечается общая тенденция ежегодного увеличения прироста долга (28,6 % в 2013 г.), за исключением его сокращения в 2014 году (на 310,4 млрд. руб., или 17,9%).
По данным Счетной палаты РФ, государственный долг в 2014 г. имелся во всех субъектах РФ, за исключением Сахалинской области и Ненецкого АО (на середину 2014 года отмечался рост долга в 40 субъектах РФ
[5]).
Значительная часть государственного долга (27,5% общего объема) по состоянию на 1 октября 2014 г. приходилась на 6 регионов: г. Москва (7,9%), Краснодарский край (6,7%), Республика Татарстан (4,5%), Московская область (5%), Красноярский край (3,4%) и Нижегородская область (3,2%).
В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации за период 2014 г. по состоянию на 1 января 2015 г. [5;7] наблюдаются три тенденции:
• коммерческие кредиты составили 888,1 млрд. руб., т.е. их доля достигла 42,7% (увеличилась за год на 2,9%); при этом за IV квартал 2014 г. объем вырос на 213,7 млрд. руб., т.е. на четверть всего долга;
• бюджетные кредиты — 247,8 млрд. руб. (объем был скорректирован — с изначально 60 млрд. до 80 млрд. руб. и затем до 250 млрд. руб.), т.е. их доля увеличилась с 27,1 до 31,2%. За IV кв. 2014 г. объем бюджетных кредитов увеличился только на 98,0 млрд. руб. (на 18,1% и опередил рост коммерческих кредитов — в 2 раза). Важно отметить, что размер платы за пользование бюджетными кредитами был снижен до 0,1% годовых (в 2014 г. были изменены условия и порядок предоставления субъектам РФ бюджетных кредитов из федерального бюджета. Так, бюджетные кредиты из федерального бюджета в 2014 г. предоставлялись под 1/3 ставки рефинансирования Центрального Банка РФ). В 2012 г. была реструктурирована задолженность 36 субъектов РФ на сумму 126,2 млрд. руб., в 2013 году — 3 субъектов РФ на сумму 5,6 млрд. руб.7;
• отмечается, однако, сокращение объема обязательств по государственным ценным бумагам и государственным гарантиям (на 16,6 млрд. руб. и на 23,0 млрд. руб., или на 4,7% и на 2,2%, соответственно).
При этом продолжается тенденция роста «запредельной» долговой нагрузки как в отношении госдолга в целом, так и в отношении коммерческих кредитов, а часть регионов подошла к критической черте (когда долг превышает доходы):
7 Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. Официальный сайт Министерства финансов РФ. — Режим доступа: http://www. minfin.ru
10 регионов имели превышение долга над доходами или долг составлял более 95% от доходов еще в 2012 и 2013 годах [5; 7] - в Республике Мордовия этот показатель составлял 180 и 172%, соответственно; в Республике Северная Осетия — 108 и 103%; в Вологодской области 92 и 105%; в Рязанской области — 91 и 96%; в Саратовской области — 89 и 102%, в Белгородской области — 84 и 103%, в Костромской области — 83 и 96%; в 2013 г. в Чукотском АО долг был равен 123%, в Республике Ингушетия — 108%, в Смоленской области — 107%. Важно отметить, что в 2011 г. лишь в 11 регионах долг превышал 75% доходов. Однако часть этих регионов улучшила показатели 2014 года. Отмечается системный рост долга -уровень государственного долга выше 50% доходов бюджетов в 2013 г. был в 44 субъектах РФ, в 2012 г.
— немногим более трети и в 2011 г. в 23 субъектах РФ;
10 регионов с высоким уровнем долговой нагрузки имели критичный объем государственного долга по коммерческим кредитам. На 01.08.2014 он составил в Астраханской области 93,1%, Ивановской области — 88,7%, Ростовской области — 81,4%, Ульяновской области — 79,9%, Архангельской области — 74%, Мурманской области — 72%, Хабаровском крае 67,9%, Костромской области — 65,7%, Рязанской области — 62% и Омской области
— 61,5%. В 2015 г. проценты за пользование коммерческими кредитными средствами установлены в пределах от 7,61 до 11,8% годовых. В основном заим-
ствования субъектам РФ предоставляются такими кредитными организациями, как ОАО «Сбербанк России» и ОАО «Банк ВТБ». При разработке бюджетов Минфин РФ занижал объем бюджетных кредитов: в 2013 г. было предусмотрено 75 млрд. руб., в 2014 г. — 60 млрд. руб. и в 2015 г. — 70 млрд. руб. В 2014 г. объем был сначала увеличен до 80 млрд. руб., потом — до 230 млрд. руб. Очевидно, что подобная корректировка будет неизбежной и в бюджете 2015 года.
При утверждении в октябре 2014 года федерального бюджета РФ на 2015-2017 гг. планировалось предоставить бюджетных кредитов на общую сумму 516,0 млрд. руб. (150 млрд. руб. в 2015 г., 140 млрд. руб. — в 2016 г., 226 млрд. руб. — в 2017 г. [8]. Важно отметить, что суммы бюджетных кредитов, на самом деле, не могут решить проблемы с задолженностью регионов — общая сумма погашения кредитов составляет 511,3 млрд. руб., на что и уйдут 99,1% выделяемых средств (т.е. решается только проблема рефинансирования и покрытия кассовых разрывов).
Установка на стимулирование к заемным средствам была заложена в бюджетной стратегии Министерства финансов РФ и рассматривалась, как неизбежный вариант для оптимизации управления межбюджетными отношениями.
По оценке Счетной палаты РФ и Международного рейтингового агентства Standards&Poor's, тенденция роста долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований сохранится и в 2014-2016 гг.
Новым рисковым элементом реформы межбюджетных отношений в 2015 г. становится расширение доступа субъектов РФ на рынки внеш-
них заимствований — согласно федеральному закону от 24.11.2014 №375-ФЗ.8 С 1 января 2015 г. 15 субъектов РФ смогут реализовать право внешнего заимствования. Ранее этим правом обладали лишь 3 субъекта РФ — г. Москва, ХМАО, ЯМАО, а с этого года еще Калужская, Московская, Ярославская, Ленинградская, Самарская Свердловская, Тюменская, Сахалинская области, г. Санкт-Петербург, Республика Татарстан, области и Ненецкий АО.
Как указывалось выше, среди этих регионов есть и регионы, чья долговая нагрузка составляет и так большую долю в общем долге субъектов РФ (Москва, Московская область, Республика Татарстан).
Фактически возникшая и прогнозная долговая нагрузка бюджетов субъектов РФ являются эффектом бюджетных реформ, и свидетельствует о неадекватности приоритетов и мер бюджетной политики РФ в части решения проблем межбюджетных отношений.
Оценка рисков 2015 года
В условиях высокого уровня задолженности регионов России (по состоянию на 01.01.2015 года — 2,05 трлн. руб., или порядка 30% доходов региональных бюджетов) недопустимо перекладывание части их долгов на внешние источники заимствования.
Пока долг субъектов РФ в совокупном внешнем государственном долге составляет 0,6 млрд. долл. США,
8 Федеральный закон от 24.11.2014 №Э75-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений».
или 0,1% от внешнего госдолга Рос- снижение на 0,2 млрд. долл. США, или сийской Федерации и отмечается 25% за 2014 год (табл. 4).
Таблица 4
Объем и структура совокупного внешнего долга РФ в 2012 — 2014 годах
Показатели На 1.01.2013 г. На 1.01.2014 г. На 1.01.2015 г. (оценка) Изменение за 2014 г.
млрд. долл. США % млрд. долл. США % млрд. долл. США % млрд. долл. США %
Совокупный внешний долг РФ — всего 636,4 100 728,9 100 599,5 100 -129,4 -17,6
в % к ВВП 31,6 34,6 47,5
Органы госуправления 54,4 8,5 61,7 8,5 41,5 6,9 -20,2 -32,7
из них:
федеральные 53,5 8,4 60,9 8,4 40,9 6,8 -20,0 -32,8
субъектов РФ 0,9 0,1 0,8 0,1 0,6 0,1 -0,2 -25,0
Центральный банк РФ 15,6 2,5 16,0 2,2 10,4 1,7 -5,6 -0,35
Банки 201,6 31,7 214,4 29,4 171,1 28,5 -43,3 -20,2
Прочие секторы 364,8 57,3 436,8 59,9 376,5 62,8 -60,3 -13,8
Справочно:
Международные резервы 537,6 509,6 385,5 -124,1 -24,4
Источник: Аналитический материал по итогам исполнения федерального бюджета 2014 г. [7. С. 12].
Отношение объема совокупного внешнего долга РФ 599,5 млрд. долл. США (предварительная оценка Минфина по состоянию на 1 января 2015 года), к полученному объему ВВП в 1,26 трлн. долл. США за 2014 г. составляло 47,5% [4. С. 12] и соответствовало средней степени риска, но приблизилось к критическому пороговому значению (50%).
Увеличение совокупного внешнего долга по отношению к объему ВВП (с 33,7% по состоянию на 1 октября 2014 г.) обусловлено резкой девальвацией рубля по отношению к доллару США, произошедшей в IV кв. 2014 года.
Правительству РФ необходимо разработать комплекс мер, направ-
ленных на снижение рисков долговой устойчивости, выраженных в зависимости российской экономики от внешнеэкономической конъюнктуры на сырьевые товары и от введенных в отношении России секторальных санкций со стороны США и стран ЕС.
Продолжение сложившейся кредитно-денежной политики ЦБ и бюджетной политики Правительства и Министерства финансов РФ в условиях введения рядом государств финансово-экономических санкций, включая запрет на осуществление займов на внешних рынках для крупнейших российских банков и компаний, увеличивает риски роста задолженности бюджетов субъектов России в целом, включая и возникнове-
ние «новой» задолженности у субъектов РФ. Подобное развитие ситуации для российских регионов увеличивает финансовые риски государственного долга России в целом и может лишить регионы поддержки со стороны федерального Правительства РФ, привести к финансовому банкротству ряда регионов.
В ходе разработки предложений по корректировке прогноза социально-экономического развития и федерального бюджета Российской Федерации на 2015 год предложения по системной реформе межбюджетных отношений не вошли в антикризисный план Правительства РФ. Среди них:
• отложить до 01.01.2017 года вступление в силу соответствующих статей №375-ФЗ от 24.11.
2014 г., которые предоставили право 15-ти субъектам РФ осуществлять внешнее заимствование в иностранной валюте; экстренная разработка Плана реформы межбюджетных отношений [9], нового стратегического документа о межбюджетных отношениях, новой Концепции межбюджетных отношений; пересмотр базовых понятий и критериев выстраивания межбюджетных отношений, в частности, введение таких понятий, как «минимальный уровень сбалансированности» «налоговый потенциал»»
заново проводить «достоверную оценку стоимости полномочий, возложенных на каждый субъект Федерации» [1. С. 58].
Литература
1. Кочкина Е.В. Реформирование межбюджетных отношений в целях устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ. — М.: Вариант, 2014. — 138 с.
2. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2013. — М.: Росстат, 2014.
3. Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС). — Режим доступа: http://www.fedstat.ru/indicators/start.do, 2015.
4. Материалы сайта Минфина РФ за 2002-2015 гг. — Режим доступа: http://minfin.ru/ ru/document/index.php, 2015.
5. Данные Министерства финансов Российской Федерации об объеме государственного долга субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января 2014. — Режим доступа: http://minfin.ru/opendata/7710168360-DebtRatio/, 2015.
6. Информация об исполнении бюджетов субъектов РФ. Данные Казначейства РФ. — Режим доступа: http://www.roskazna.ru/byudzhetov-subektov-rf-i-mestnykh-byudzhetov, 2015.
7. Заключения Счетной палаты Российской Федерации 2013-2015 гг. на проекты и отчеты об исполнении федерального бюджета РФ. — Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/, 2015.
8. Бочкарева В.К. Типология регионов по масштабам распространенности бедности: межбюджетные отношения и ресурсы региональных бюджетов / Региональные особенности уровня и качества жизни. — М.: ИСЭПН РАН, 2012. — С. 176-188.
9. Примаков Е.М. Не просто работать, а знать во имя чего. О России сегодня // Российская газета, 13.01.2015.
Bibliography
1. Kochkina Е/V. Reformirovaniye mezhbyudzhetnykh otnosheniy v tselyakh ustoychivogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya sub"yektov RF [Reformation of the Inter-Budgetary
Relations Aimed at a Sustainable Socio-Economic Development of the RF Subjects]. Moscow. Variant, 2014. 138 p.
2. Regiony Rossii. Sotsial'no-ekonomicheskiye pokazateli. 2013 [Russian Regions. Social and Economic Indicators 2013. Statistical yearbook]. Moscow. Rosstat. 2014.
3. Yedinaya mezhvedomstvennaya informatsionno-statisticheskaya sistema (YEMISS) [Unified Interdepartmental Information Statistical System]. Available at: http://www.fedstat.ru/indicators/start.do, 2015.
4. Materialy sayta Minfina RF za 2002-2015 gg [RF Ministry of Finance. Materials for years 2002-2015]. Available at: http://minfin.ru/ru/document/index.php, 2015.
5. Dannyye Ministerstva finansov Rossiyskoy Federatsii ob ob"yeme gosudarstvennogo dolga sub"yekta Rossiyskoy Federatsii po sostoyaniyu na 1 yanvarya 2014 [RF Ministry of Finance. Data on the amount of the public debt of the RF subjects as of 1 January 2014]. Available at: http://minfin.ru/opendata/7710168360-DebtRatio/, 2015.
6. Informatsiya ob ispolnenii byudzhetov sub"yektov RF. Dannyye Kaznacheystva RF [RF Treasury. Budget performance of the RF subjects]. Available at: http://www.roskazna.ru/ byudzhetov-subektov-rf-i-mestnykh-byudzhetov, 2015.
7. Zaklyucheniya Schetnoy palaty Rossiyskoy Federatsii 2013-2015 gg. na proyekty i otchety ob ispolnenii federal'nogo byudzheta RF [RF Audit Chamber. Statements on the draft Federal Budgets for 2013-2015 and Budget performance]. Available at: http://www.ach.gov.ru/activities/audit-of-the-federal-budget/, 2015.
8. Bochkareva V.K. Tipologiya regionov po masshtabam rasprostranennosti bednosti: mezhbyudzhetnyye otnosheniya i resursy regional'nykh byudzhetov / Regional'nyye oso-bennosti urovnya i kachestva zhizni [Typology of regions by incidence of poverty: inter-budgetary relations and resources of regional budgets. Regional Specifics of the Living Standards and Quality of Life]. Moscow. ISEPN RAN [Institute of Socio-Economic Studies of Population RAS]. 2012. P. 176-188.
9. Primakov Ye.M. Ne prosto rabotat', a znat' vo imya chego. O Rossii segodnya [Not only to work, but to know in the name of what. About Russia today]. Rossiyskaya gazeta [Russian Newspaper] 13.01.2015.
