CC BY
75Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
УДК 347 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10522
ФОРМИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ,
ИТАЛИИ И США
Сравнительный аспект
Елена Борисовна КОЗЛОВА, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), доктор юридических наук, доцент E-mail: kozlova@urexpert.ru
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных
исследований в рамках реализации научного проекта № 19-011-00729А
«Развитие антикоррупционного законодательства в сфере государственного управления»
The article was prepared with the financial support of the Russian Foundation for Basic Research within the framework of the scientific project № 19-011-00729A «Development of anti-corruption legislation in the field of public administration»
Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право
Аннотация. В статье на примере Великобритании, Италии и США рассматривается влияние формирования антикоррупционных образовательных программ на успешность реализации государственной антикоррупционной политики в целом. Сделан вывод о том, что системность в осуществлении мероприятий по профилактике коррупции в сфере образовательной деятельности оказывает влияние на эффективность мер противодействия коррупции.
Ключевые слова: антикоррупционная образовательная программа, профилактика коррупции, противодействие коррупции, международный опыт противодействия коррупции, антикоррупционная просветительская деятельность.
Annotation. The article examines the impact of the formation of anti-corruption educational programs on the success of the implementation of the state anti-corruption policy in general, using the example of Great Britain, Italy and the USA. The conclusion is made that the consistency in the implementation of measures to prevent corruption in the field of educational activities affects the effectiveness of anticorruption measures.
Keywords: anti-corruption educational program, prevention of corruption, anti-corruption, international experience in anti-corruption, anti-corruption educational activities.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
Модельный закон «О просветительской деятельности» в редакции, принятой в г. Санкт-Петербурге 20 мая 2016 г. Постановлением 44-11 на 44-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ1, является единственным международным правовым актом, регулирующим вопросы просветительской деятельности.
Определяя просветительскую деятельность как деятельность, направленную на распространение достижений науки и культуры, иных социально значимых сведений среди представителей разных слоев населения с использованием различных средств и методов, адекватных возрастным особенностям и уровню образования аудитории, осуществляемая в интересах семьи, общества и государства; создание условий для социализации личности, мотивации ее на развитие активной позиции в просветительской деятельности, ст. 6 данного Закона выделяет шесть функций просветительской деятельности.
Одна из функций — образовательная, под которой понимается установленная законом функция содействия системе образования в решении воспитательных задач, а также задач повышения уровня интеллектуального развития и адаптации населения к условиям современного информационного общества.
Кроме того, антикоррупционное образование, под которым понимается формирование такого мировоззрения, в котором коррупция вызывает общественное осуждение, в качестве элемента системы антикоррупционного просвещения, является в то же время самостоятельным, одним из важнейших средств профилактики коррупции.
Антикоррупционное образование включает развитие правового сознания и гражданской этики, приобретение знаний о механизмах защиты от коррупции; базовое антикоррупционное образование предполагает воспитание в людях социальной активности, признание необходимости общественного контроля2. В связи с этим переоценить значимость антикоррупционного образования невозможно.
Вместе с тем исследователями справедливо отмечается, что коррупция стала всеобъемлющей и крайне опасной для всего мирового сообщества, а это означает, что успешно противодействовать ей можно только общими усилиями. Однако делать это нужно исключительно в строгих рамках конституционно установленного правопорядка в конкретной стране и ратифицированных ею международных актов3.
Изучение зарубежного опыта противодействия такому социальному явлению, как коррупция, необходимо. Но поскольку исследование
мер антикоррупционной политики различных стран должно носить системный, научно обоснованный характер, в контексте данной работы предлагается обратить внимание только на один ее аспект — организацию реализации антикоррупционных образовательных программ и ее возможное влияние на успешность государственной антикоррупционной политики в целом.
Коррупция препятствует экономическому развитию всех стран, и России в частности. Она вызывает дефицит бюджета из-за безосновательного роста расходов на государственные контракты, развивает неравенство в обществе, усугубляет недоверие власти, порождает неподчинение законам, ведет к понижению уровня национальной инвестиционной привлекательности страны4. Учитывая данный фактор, целесообразно сравнить ситуации, складывающиеся с образовательными антикоррупционными программами в экономически развитых странах, например, входящих в международный клуб «G7».
Как известно, уровень эффективности реализации государственной антикоррупционной политики в той или иной стране в настоящее время оценивается по данным мирового рейтинга антикоррупционной борьбы — Индекса восприятия коррупции, субъективного показателя, отражающего оценку уровня восприятия коррупции аналитиками и предпринимателями всего мира по соответствующей шкале, который составляется международной неправительственной организацией Transparency International5 ежегодно с 1995 г. и основывается на нескольких независимых опросах, в которых принимают участие международные финансовые и правозащитные эксперты, в том числе из Азиатского и Африканского банков развития, Всемирного банка и американской организации Freedom House. Индекс представляет собой оценку от 0 (максимальный уровень коррупции) до 100 (отсутствие коррупции) баллов.
Динамика распределения мест в мировом рейтинге антикоррупционной борьбы России и стран, входящих в G7, представлена на рис. 1.
Об отсутствии в России единой государственной системы антикоррупционной просветительской деятельности в целом уже неоднократно отмечалось6; в связи с этим в рамках настоящей статьи предлагается обратить внимание на положение дел с антикоррупционными образовательными программами в таких странах, как: Италия, которая за последние пять лет показывает положительную динамику с точки зрения международного антикоррупционного рейтинга; США и Великобритания, которые, наоборот, показывают снижение своих показателей.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
Рис. 1. Динамика распределения мест в мировом рейтинге антикоррупционной борьбы
России и стран, входящих в 07.
Если говорить в целом о противодействии коррупции, то в США действуют десятки неправительственных организаций («Judicial Watch», «Projecton on Government Oversight», «Global Integrity», «Government Accountability Project» и др.), главная задача которых заключается в разоблачении коррупции. Эти организации, в частности, отслеживают финансовые пожертвования на избирательные кампании. Вся система мер противодействия коррупции в США построена в первую очередь на институте доносительства. Доносители законодательно защищены от мести или иного воздействия по службе, что способствует развитию данной формы противодействия коррупции.
Законом «О гражданских инициативах» 1989 г. (Whistleblower Protection Act, P.L.101-12) запрещается увольнение, дискриминация или другие репрессивные действия в отношении работника федерального органа власти, который сообщил о действительном или предполагаемом нарушении закона своему работодателю, правоохранительным органам, СМИ или общественной организации (предусматривается также защита интересов работодателя от недобросовестных информаторов). Кроме того, за свою антикоррупционную активность американцы могут получить денежное вознаграждение7.
С точки зрения антикоррупционных образовательных программ, можно отметить един-
ственно то, что в США в начальных и средних школах ведутся занятия по общественной этике. Управление служебной этики США размещает на своем сайте информацию о необходимых моральных и нравственных качествах у служащих в органах исполнительной власти, и практически во всех федеральных органах власти регулярно проводятся тренинги по противодействию коррупции.
Как и в США, в Великобритании важную роль в деле противодействия коррупции играют национальные и международные неправительственные организации, которые зачастую реализуют антикоррупционные образовательные программы для государственных органов, бизнеса и институтов гражданского общества на возмездной основе. В числе таких организаций: британское отделение международной неправительственной организации «Transparency International», «Corner House», «Anti-Corruption Summit» и «Public Concern at Work» др.
Не последним инструментом борьбы с коррупцией является поощрение доносов, которые позиционируются как проявление активной гражданской позиции8, формируя тем самым положительный образ доносов как наиболее эффективного способа противодействия коррупции.
Что касается образовательных антикоррупционных программ, то в Великобритании они
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
реализуются на ведомственном уровне, в частности: включены в программу курсов МИД страны по подготовке специалистов экономических групп и военных атташатов посольств и заграничных представителей ведомств, в чью компетенцию входит содействие экспорту товаров из Великобритании; реализуются в региональных полицейских управлениях и др.
Особое внимание уделяется антикоррупционному образованию на уровне профсоюзных организаций.
Таким образом, даже на первый взгляд очевидно, что в Великобритании более серьезное внимание на уровне государственной политики уделяется вопросам профилактики коррупционных правонарушений, чем в США, что отражает и более высокое место Великобритании в антикоррупционном международном рейтинге. Однако снижение показателей Великобритании за последние пять лет в то же время свидетельствует о недостаточности принимаемых мер и об отсутствии комплексности, системности в обеспечении реализации образовательной функции антикоррупционной просветительской деятельности.
В Италии за последние годы большее внимание уделяется реализации антикоррупционных образовательных программ именно на уровне учебных заведений, что, очевидно, и приводит к положительным результатам, так как способствует повышению антикоррупционного правосознания молодых граждан. Кроме того, включение антикоррупционных программ в стандарты обучения в образовательных учреждениях позволяет обеспечить комплексность и системность в преподавании соответствующих дисциплин и достижение обучающимися необходимых компетенций.
В частности, антикоррупционное ведомство Италии наладило прочные связи с учебными заведениями страны в целях проведения профилактической работы в сфере противодействия коррупции. На законодательном уровне в Италии предусматривается «продвижение культуры законности и уважения ценностей, относящихся к различным сферам социальной жизни» в ходе обучения молодежи в профессиональных и технических училищах.
Одновременно итальянцы уделяют внимание данному вопросу в высших учебных заведениях на занятиях по «гражданству и конституции». В ходе обучения ставится цель: «на основе стремления к социальной сплоченности в культурно-территориальном контексте определить ответ-
ственные с точки зрения общества и государства коллективные модели поведения, которым необходимо обучать молодежь, чтобы из нее выросли граждане с ответственной и активной гражданской позицией, осознающие свои права и обязанности перед обществом, в том числе в вопросе борьбы с коррупцией»9.
Таким образом, можно сделать вывод, что в Италии выстроена система антикоррупционного образования, внедрения элементов антикоррупционного поведения в образовательный процесс на самых первых образовательных уровнях, что позволяет успешно подрывать такую институциональную основу коррупции, как правовой нигилизм населения, и формировать антикоррупционное правосознание обучающихся.
В США и Великобритании, как нам представляется, отсутствует системность в решении вопросов антикоррупционного образования: предпринимаются попытки повышения антикоррупционного правосознания граждан уже на уровнях осуществления ими своих должностных обязанностей, при направленности профилактических мероприятий уже на лиц зрелого возраста, т.е. на лиц с уже сложившимся мировоззрением.
России, которой необходимо выстраивать систему антикоррупционного образования практически с нуля, необходимо учитывать зарубежный опыт формирования антикоррупционных образовательных программ.
1 Доступ из СПС «Консультант Плюс»
2 Емельянова Н.И., Подкатилина М.Л. Антикоррупционное образование в российских учебных заведениях // Юрид. образование и наука. 2014. № 2 С. 15—18 // СПС «Консультант Плюс»
3 Охотский Е.В. Противодействие коррупции. 2-е изд. М.: Юрайт, 2018. С. 155.
4 Телицын H.A. Борьба с коррупциеи методом провокации // Вестник Нижегородскои академии МВД России. 2017. № 1 (37). С. 141.
5 Офиц. сайт АНО «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р»: https://transparency.org.ru (Дата обращения: 25.07.2020)
6 Козлова Е.Б., Таранова Т.С., Буднецкий Н.С., Казачко-ва З.М. Основные направления и опыт реализации государственной политики антикоррупционного просвещения в России, Республике Беларусь и Германии (сравнительно-правовой аспект) // Всероссийский криминологический журнал. 2020. Т. 14. № 3. С. 387—399.
7 Офиц. сайт Министерства юстиции РФ // http:// minjust.gov.ru/ru/press/news/ssha (Дата обращения: 30.07.2020)
8 Там же.
9 Там же.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2020
