CC BY
21
УПРАВЛЕНИЕ И АНАЛИТИКА
Формирование аналитического кластера
в структуре МВД России как новый метод решения задачи повышения эффективности органов внутренних дел
Гильмутдинов А.Р.*
In this article is considered formation of structure of the organization of analytical work in system of the Ministry of Internal Affairs of Russia, as a new method of the decision of a problem of increase of efficiency of law-enforcement bodies.
Ol
О СЧ
О
о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о
m ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
2011г. стал переломным в организации правоохранительной системы России.
Серьезные новации в законодательстве, реформы структуры, в том числе МВД России, требуют скорейшего изменения содержания работы правоохранительных органов.
Прежде всего это касается качества управления органами внутренних дел, соединений и частей внутренних войск МВД России.
Президент Российской Федерации Д. Медведев на коллегии МВД России, обращаясь к руководящему составу, прямо заявил: «Вы отлично знаете, что наше общество ждет позитивных изменений в работе органов внутренних дел. В связи с этим хотел бы еще раз специально подчеркнуть, что создание полиции — это не «ребрендинг» милиции в полицию. Речь идет о новом правоохранительном институте, который должен отвечать всем современным требованиям, — это главное. О единой, мобильной, эффективной и технически оснащенной структуре, которая укомплектована специалистами самого высокого уровня, — в этом цель преобразований в МВД»1.
Безусловно, что выполнение поставленной задачи возможно только при условии применения новых и более действенных технологий управления органами внутренних дел.
Одним из таких методов должно стать создание структуры организации аналитической работы в органах внутренних дел2.
В последние десятилетия в органах внутренних дел качество работы с инфор-
мацией достигло недопустимо критичных параметров. Это касается не только технологий обработки, но и сбора информации. Дошло до того, что информация о криминальной проблеме поступает в органы внутренних дел от высших инстанций.
В первом квартале 2011 г. прокуратура совместно с правоохранительными налоговыми органами проверила поступившие из Общественной палаты сведения о действующих в 59 регионах 396 нелегальных игорных клубов.
По результатам проверок изъято 10 тыс. единиц игорного оборудования, возбуждено 65 дел об административных правонарушениях, а также организовано 52 до-следственные проверки.
По сути, в пресечении противоправной деятельности организаторов подпольных казино правоохранительные органы сыграли вспомогательную роль. А это прямое следствие потери органами внутренних дел инициативы в выявлении и раскрытии преступлений.
Подобных примеров множество. Почему такое стало возможным и есть ли способы решения проблемы?
Отсутствие должного реагирования правоохранительных органов на криминальные вызовы связано не только с известными недостатками, но и с изменениями степени плотности информационных потоков.
В последние десятилетия рост объемов информационных потоков в органах внутренних дел безусловно носит экспоненциальный характер3 в полном соответствии с так называемым законом Мура4.
Кандидат юридических наук.
Проблема обеспечения необходимого качества работы с информацией в органах внутренних дел давно привлекала внимание ведомственной науки. В теории оперативно-разыскной деятельности выработано понятие «оперативная информация». Но информация в органах внутренних дел не носит только оперативно-разыскную природу или применение.
Информационные возможности подразделений, обеспечивающих охрану общественного порядка, ФМС, а также внутренних войск также значимы для выполнения задач МВД России.
Наглядным примером является расширение практики применения технических возможностей доступа сотрудников к ведомственным информационным ресурсам в рамках единой информационно-телекоммуникационной системы органов внутренних дел (ЕИТКС).
Особенно наглядно зависимость информационных систем различных служб МВД России прослеживается в ходе комплексных мероприятий, в первую очередь в районах проведения контртеррористических операций.
Одновременное усложнение информации как по происхождению (например, возникла новая информационная среда — Интернет), так и по видовым связям в области охраны общественного порядка давно превысило возможные пределы осмысления и анализа для конкретного сотрудника.
Серьезной проблемой стало изменение соотношения информации, получаемой агентурным методом, аналитическим путем и по техническим каналам.
В последние годы аналитические методы увеличивают присутствие в общем объеме информационных технологий правоохранительных органов. Аналогичные процессы отмечаются в специальных и разведывательных службах, армии. И это не случайно.
В постиндустриальных странах главным трендом является то, что в общем объеме информации агентурный метод дает не более 5 %. Техническими методами получается до 30 % информации, при этом расширяется возможность использования космических аппаратных комплексов для получения необходимых данных о противнике. Но безусловным лидером следует признать аналитический метод получения оперативно-значимой информации (более половины от общего объема).
Отталкиваясь от этого, процентное соотношение аналитиков и оперативных работников в правоохранительных орга-
нах постиндустриальных государств определяется как 80 к 20.
Подобное построение абсолютно оправдано. Недавние события, связанные с ликвидацией руководителя крупнейшей террористической сети «Аль-Каида», по признанию спецслужб США, стали возможными исключительно благодаря работе аналитического подразделения.
Ресурсы подразделений, применяющих технические и агентурные методы работы, обеспечили необходимой информацией аналитика-направленца по конкретному объекту оперативного интереса.
На основе докладов аналитика руководство государства принимало решение на операцию. О роли аналитика-направ-ленца свидетельствует и то, что он входил в число лиц, сопровождавших операцию от замысла до реализации.
Открыто признано: не спецназ, не оперативные сотрудники разведки, не агенты и не возможности специальных технических служб США и союзников, а именно аналитик стал главным героем указанных событий.
В России опыт постиндустриальных стран вполне применим. В этом смысле наиболее передовыми технологиями оснащаются Вооруженные силы России, которыми разрабатываются адаптированные к нашим условиям технологии сете-центричной войны5.
В недалеком будущем принципы се-тецентричного противоборства и особенно его аналитической составляющей обязательно будут применяться и в правоохранительной деятельности.
В МВД России настало время и появилась возможность перехода на новую эволюционную ступень развития. И, на наш взгляд, это направление должно оцениваться как особый вид модернизации правоохранительной деятельности.
Необходимые возможности для этого есть. Аналитическая работа всегда присутствовала во всех уровнях управления органов внутренних дел. Наличие аналитических подразделений предусматривалось в департаментах и главках МВД России. В МВД России функционирует Главный информационно-аналитический центр (ГИАЦ), а в регионах — ИАЦ.
Намного хуже обстояло дело в территориальных органах внутренних дел, где на аналитическую работу, кстати, не всегда предусмотренную штатом, выделялись не самые лучшие сотрудники.
В настоящее время в органах внутренних дел на аналитическую работу на-
N
О!
О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
N
Ol
О СЧ
О О
о
Q. С[ CQ
s
I-
о
0
1
о я с о т ф vo >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я <
S I
н
о ф
со
правляется минимальное количество сотрудников. Однако еще большей проблемой является то, что до сих пор большинство руководителей понятие «аналитик» понимают как «универсальный специалист по отчетам и документообороту».
Сотрудник-аналитик в принципе не рассматривается в качестве основного помощника руководителя в сфере выработки управленческого решения. Эта ошибка крайне отрицательно сказывается на информационно-технологическом развитии ОВД.
Аналитика, в недостаточной степени вовлеченная в создание управленческой информации, так и не стала движущей силой в управлении органами внутренних дел6. Общепризнанным недостатком действовавшей системы было создание огромных массивов информации при одновременных серьезных затруднениях в обмене, селекции и качественном анализе информации.
Показательным примером является дело битцевского маньяка Александра Пичуш-кина, признанного виновным в 48 убийствах и осужденного Мосгорсудом 29 октября 2007 г. к пожизненному лишению свободы.
Серийный убийца, совершавший жестокие преступления на протяжении многих лет, был разыскан в буквальном смысле по следам. Главная улика, позволившая разоблачить маньяка, была найдена с помощью служебно-разыскной собаки.
Совершенно очевидно, что при наличии аналитической проработки оперативной обстановки на относительно небольшой территории резонансное многоэпизодное преступление стало бы невозможным.
Вполне естественно, что эффективность ведомственной аналитики не была высокой главным образом в связи фрагментарностью и отсутствием единого построения. Еще одной причиной несовершенства прежних подходов к организации аналитической работы было определение оперативного сотрудника в качестве главного потребителя аналитической продукции.
Следующий существенный недостаток — это отсутствие специалистов-аналитиков. Даже в штатных аналитических подразделениях они всегда числились оперативным или инспекторским составом. И, надо признать, аналитиков для МВД нигде никто и никогда не готовил.
Кроме того, технология постоянного обеспечения управленческой информацией руководства органов внутренних дел не была должным образом отработана.
Говорить о действенности аналитической системы правоохранительных ор-
ганов в данном случае не приходится, так как системы самой не было. В такой обстановке крупные и, главное, результативные аналитические разработки могли носить только случайный характер.
К числу сбоев относилось оперативно-профилактическое мероприятие на объектах потребительского рынка, разработанное ГУБЭП МВД России в 2002 г. В результате мероприятий в 60 субъектах Российской Федерации в бюджеты различных уровней было доначислено около 10 млрд руб.
Замысел и проведение операции стали результатом нетривиального подхода к жалобе российского производителя обуви на проблему недобросовестной конкуренции в отечественной легкой промышленности.
На основе анализа ситуации была подготовлена докладная записка руководству Министерства внутренних дел России.
Распоряжением МВД России в мероприятия включались сотрудники центрального аппарата МВД и региональных подразделений.
Ежедневно обрабатывался огромный массив информации. На основе анализа данных, получаемых, что называется, в режиме онлайн, в кратчайшие сроки принимались необходимые управленческие решения. На объекты, где складывалась наиболее сложная ситуация, от центрального аппарата МВД России направлялись группы оперативных сотрудников. Литерное дело по операции, длившейся менее года, составило 11 томов.
Конечно, подобные позитивные всплески происходили не однажды. Беда в том, что они носили характер экстримов — иными словами, были несистемными.
Недостаточное развитие аналитического обеспечения ОВД негативно сказывалось на всех сторонах правоохранительной деятельности. В частности, скудность аналитического обеспечения была одной из причин правонарушений сотрудников7.
Проблема, выраженная в известном обращении «прекратить кошмарить бизнес», во многом порождена отсутствием в подразделениях практики аналитической проработки оперативной ситуации. Как следствие — руководитель подразделения не видит реальную картину и в принципе не может корректно поставить задачу подчиненным.
В свою очередь, оперативный сотрудник, действуя из необходимости заведения дела оперативного учета, но не зная конкретных параметров оперативной обстановки, работает в рамках своего видения решения и делает это не всегда безупречно.
В некоторых случаях в поиске «показателей» предпринимаются действия, которые прямо квалифицируются как преступления8.
Характеризуя причины преступлений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, руководитель Департамента собственной безопасности МВД России Ю. Драгунцов отметил: «Обладание определенной властью способен выдержать не каждый. Хроническая недофинансиро-ванность и непоследовательность политики развития органов правопорядка привели к ухудшению качества управления и ведомственного контроля. А сами сотрудники стали искать дополнительные источники самофинансирования для себя и своих семей в новой системе ценностей9.
В этой связи стоит по-новому посмотреть на методы оценки результатов оперативно-служебной деятельности ОВД.
Реальные действия по объективной оценке эффективности органов внутренних дел видятся не в отказе от количественных показателей «палочной» системы. Да это и невозможно. Всегда и при любых обстоятельствах «хорошим» сотрудником будет тот, кто раскроет больше преступлений, а «плохим» — соответственно принесший меньший результат.
Чтобы уйти от заблуждения в оценке обстановки, надо просто понять, что оперативный сотрудник не всегда может правильно выйти на проблему. Строго говоря, это не его функция, он должен получать от руководителя четко сформулированную задачу и обязан ее выполнять.
Таким образом, одним из самых серьезных недостатков прежней системы, резко снижающих качество управления, является отстраненность руководителя ОВД от аналитической проработки развития оперативной ситуации на территории (линии) обслуживания.
В формируемой российской полиции надо вооружить руководителя ОВД реальной картиной оперативной обстановки, прогнозом ее развития и конкретными предложениями по ее коррекции. А это и есть задача аналитики.
Например, в регионе увеличилось количество мигрантов, а также отмечены перебои с оплатой труда.
Вывод аналитического подразделения регионального УВД о возросшей вероятности роста уличной преступности и квартирных краж должен доводиться до руководителей районных подразделений в виде приказа руководителя ОВД в субъекте на
организацию работы в районных и городских ОВД на конкретный период времени.
В этом случае пресловутая «палка» становится показателем профессионального мастерства оперативного сотрудника.
Таким образом, при формировании российской полиции предстоит предпринять комплекс мер по наделению структурных подразделений аналитическими возможностями.
С учетом роста объемов обрабатываемых данных, актуальности, достоверности и важности информации резко поднят уровень требований к надежности аналитической составляющей управления органами внутренних дел.
Так, в п. 12 разд. II («Полномочия») Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» устанавливается, что МВД России формирует на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, охраны общественного порядка и собственности, обеспечения общественной безопасности, а также миграционных процессов основные направления государственной политики в сфере внутренних дел и в сфере миграции.
Необходимость согласованности работы аналитических структур для своевременной выработки качественного аналитического продукта требует формирование соответствующей системы в органах внутренних дел.
В идеальном варианте аналитический кластер МВД России должен сопрягаться с аналитическими структурами правоохранительных органов и спецслужб, МЧС и Вооруженных сил России. Важно также создать контактные площадки с аналитическими структурами государственных и частных структур.
Особенностью предлагаемого построения является то, что аналитический кластер — нештатное формирование. Аналитический кластер — это органы аналитической деятельности, каналы обмена аналитической информацией в органах внутренних дел и сотрудники-аналитики.
Объединение аналитических структур полиции в специальный кластер преследует цели повышения отказоустойчивости ведомственной аналитической системы, придание ей способности работать в условиях нормальной и пиковой нагрузки, а в итоге — обеспечения должного уровня эффективности управления в органах внутренних дел.
Таким образом, для создания действительно эффективной системы аналитического обеспечения в органах внутренних дел
N
О!
О СЧ
О
о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
следует, во-первых, объединить возможности аналитических подразделений в единую схему — аналитический кластер, целью которой должно стать обеспечение управления органами внутренних дел, во-вторых, создать механизм принятия управленческих решений на основе аналитических документов и, в-третьих, сформировать систему подготовки аналитиков органов внутренних дел.
Отдельная проблема, требующая глубокого исследования, — управление информацией. И ее решение также за аналитическим кластером.
В этом ключе необходимо предусмотреть эшелонирование элементов аналитического кластера с определением уровня аналитической проработки вопросов и потребителя аналитических документов в центральном аппарате МВД России, научно-
исследовательских учреждениях, ОВД в субъектах Российской Федерации и территориальных (линейных) подразделениях.
Сегодня обеспечение общественного порядка, эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина, противодействие криминальным и нелегальным миграционным процессам невозможно представить без полноценного информационного обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел.
В сложившихся условиях создание и функционирование аналитического кластера органов внутренних дел — задача самого ближайшего времени.
Без нового подхода к организации и применению аналитики в МВД России цель модернизации правоохранительной деятельности труднодостижима.
N
Ol
О CJ
О
о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о
т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Литература и примечания
1. Сайт Кремлин.ру. Выступление Президента России Д. Медведева на расширенной коллегии МВД России 22 марта 2011 г., Москва.
2. Аналитика (от греч. analytike — «искусство анализа») — искусство расчленения понятий, начал, элементарных принципов, с помощью которых рассуждения приобретают доказательный характер. Этим понятием А. Аристотель обозначил раздел логической науки, посвященный строгим силлогистическим рассуждениям. По И. Канту, суть расчленения самой способности рассудка — выделяет «элементы чистого рассудочного познания, без которых вообще немыслим ни один предмет». Аналитика — это когда, изучая общеизвестные факты, делаются выводы, выходящие за пределы этих фактов. По сути, на кончике пера выявляются новые факты.
3. Экспоненциальный рост — в математике экспоненциальное возрастание величины (возрастание в геометрической прогрессии), которая растет со скоростью, пропорциональной ее значению. Говорят, что такой рост подчиняется экспоненциальному закону. Это означает, что для любой экспоненциально растущей величины характерно, что чем большее значение она принимает, тем быстрее растет. Также это означает, что величина зависимой переменной и скорость ее роста прямо пропорциональны. Но при этом в отличие от гиперболической экспоненциальная кривая никогда не уходит в бесконечность за конечный промежуток времени.
4. Закон Мура — эмпирическое наблюдение, сделанное в 1965 г. Гордоном Муром (одним из основателей Intel). Мур высказал предположение, что число транзисторов на кристалле будет удваиваться каждые 24 месяца. При анализе графика роста производительности запоминающих микросхем им была обнаружена закономерность: появление новых моделей микросхем наблюдалось спустя примерно одинаковые периоды (18—24 мес.) после предшественников, при этом количество транзисторов в них возрастало каждый раз приблизительно вдвое. Гордон Мур пришел к выводу, что при сохранении этой тенденции мощность вычислительных устройств за относительно короткий промежуток времени может вырасти экспоненциально.
5. Это наблюдение стало называться законом Мура. Существует масса схожих утверждений, которые характеризуют процессы экспоненциального роста, также именуемых законами Мура.
6. Новая концепция ведения войн (emerging theory of war) разработана Офисом реформирования ВС секретаря обороны (Office of Force Transformation) под управлением вице-адмирала Артура К. Сибровски (Cebrowski). Она активно внедряется в практику ведения боевых действий США в Ираке и Афганистане, тестируется на учениях и симуляторах. Разработчики убеждены, что в ближайшем будущем эта теория «если не заменит собой традиционную теорию войны, то существенно и необратимо качественно изменит ее».
7. Сетецентричная теория войны основана на фундаментальном делении циклов человеческой истории на три фазы — Аграрная, Промышленная и Информационная эпохи, каждой из которых соответствуют особые модели стратегии. Этим эпохам строго соответствуют социологические явления — премодерн, модерн и постмодерн. Информационная эпоха — это период постмодерна, который проходит сегодня, когда развитые общества Запада (в первую очередь США) переходят к качественно новой фазе.
8. Теория сетецентричных войн представляет собой модель военной стратегии в условиях постмодерна. Как модели новой экономики, основанные на информации и высоких технологиях, сегодня доказывают свое превосходство над традиционными капиталистическими и социалистическими моделями Промышленной эпохи, так и сетецентричные войны претендуют на качественное превосходство над прежними стратегическими концепциями Индустриальной эпохи (модерна). Теория сетецентричных войн представляет собой перенос основных моментов постмодернистского подхода на сферу военной науки.
9. Под управленческой информацией понимается совокупность сведений, о процессах, протекающих внутри организации и в ее окружении, уменьшающих неопределенность управления и принятия решений.
10. За 12 месяцев 2010 г. в МВД России к дисциплинарной ответственности привлечены 33 653 сотрудника, допустивших правонарушения, в том числе 8027 — за незаконный или необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, 11 127 — за нарушение порядка и сроков рассмотрения сообщений о преступлении, 2332 — за незаконное или необоснованное приостановление предварительного следствия (дознания).
11. По данным ДСБ МВД России, в 2010 г. количество сотрудников, совершивших должностные преступления, по службам выглядит следующим образом: криминальная милиция — 623, милиция общественной безопасности — 1714, следствие — 116, тыл — 40.
12. Официальный сайт МВД России. Интервью РИА Новости Ю. Драгунцова: «Департамент собственной безопасности МВД России продолжает вести работу по очищению рядов органов внутренних дел». 15 февраля 2011 г
