CC BY
9
УДК 336.3:336.276
Ф1СКАЛЬНА I БОРГОВА ПОЛ1ТИКА УКРАЖСЬКИХ МУН1ЦИПАЛ1ТЕТ1В: ЗМ1НА ПР1ОРИТЕТ1В
© 2015
СИНЮТКА Н. Г.
УДК 336.3:336.276
Синютка Н. Г. Фккальна i боргова полiтика украУнських мунiципалiтетiв: 3MiHa прюрителв
Узагальнено статистичну нформацю щодо мщевих (piHaHciB як складово! сектора державного управл'тня Украши, дано ттегровану оцнку ¡хнього сучасного стану, розглянуто динам'жу розвитку i структуру сектора. Доведено системний характер дефiцитностi мщевих бюджет'в. Зроблено спробу комплексного наукового обгрунтування необхiдностi та доцмьнот мщевих позикяк альтернативного джерела ф'шансування. Запропонованозмнупрюритет'вуфккальнш iборговш полтицмунципалтет'в Украши. Наголошено на позитивнихаспектахсубнацюнальних запозичень як драйвера економiчного розвитку регошв.
Ключов'! слова: дефцитнсть мщевих бюджет'в, мiсцевi позики, борги мушципалтет'в, необхiднiсть використання муюципальнихзапозичень, мунципальна боргова полтика, субнацональн запозичення. Рис.: 4. Табл.: 1. Шбл.: 15.
Синютка Наталiя ГеннадПвна - старший викладач кафедри фнанав, Нацональний утверситет «Льв'вська полтехтка» (вул. Степана Бандери, 12, Львв, 79013, Украша) E-mail: synutka@gmail.com
УДК 336.3:336.276 Синютка Н. Г. Фискальная и долговая политика украинских муниципалитетов: смена приоритетов
Обобщена статистическая информация о местных финансах как составляющей сектора государственного управления Украины, дана интегрированная оценка их современного состояния, рассмотрена динамика развития и структура сектора. Доказан системный характер дефицитности местных бюджетов. Сделана попытка комплексного научного обоснования необходимости и целесообразности местных займов в качестве альтернативного источника финансирования. Предложены изменения приоритетов в фискальной и долговой политике муниципалитетов Украины. Подчеркнуты положительные аспекты субнациональных заимствований в качестве драйвера экономического развития регионов.
Ключевые слова: недостаточность местных бюджетов, местные займы, долги муниципалитетов, необходимость использования муниципальных заимствований, муниципальная долговая политика, субнациональные заимствования. Рис.: 4. Табл.: 1. Библ.: 15.
Синютка Наталья Геннадьевна - старший преподаватель кафедры финансов, Национальный университет «Львовская политехника» (ул. Степана Бандеры, 12, Львов, 79013, Украина) E-mail: synutka@gmail.com
UDC 336.3:336.276 Syniutka N. H Fiscal and Debt Policy of Ukrainian Municipalities: Shift of Priorities
Statistical data on the local finance as a part of the government sector of Ukraine have been generalized, an integrated estimate of their current state has been given, dynamics of development and structure of the sector have been considered. Systemic nature of scarcity of local budgets has been proven. An attempt was made to an integrated scientific substantiation of the necessity and feasibility of local loans as an alternative source of financing. Shift of priorities in fiscal and debt policies of the municipalities of Ukraine has been proposed. Positive aspects of subnational borrowing as a driver of regional economic development has been emphasized. Key words: insufficiency of local budgets, local loans, debts of municipalities, need for use of the municipal debts, municipal debt policy, subnational borrowing.
Pic.: 4. Tabl.: 1. Bibl.: 15.
Syniutka Nataliia H. - Senior Lecturer, Department of Finance, National University «Lviv Polytechnic» (vul. Stepana Bandery, 12, Lviv, 79013, Ukraine) E-mail: synutka@gmail.com
Вумовах експоненщального зростання державного боргу Укра!ни i вцповцно платежiв по його об-слуговуванню, рiзких коливань курсу нацюналь-но! валюти, безпрецедентного зменшення золотовалют-них резервiв упродовж 2013 - 2015 рр. загострюеться суспкьна i наукова дискусш щодо необхцност запозичень на вси рiвнях бюджетно! системи як таких. Укра!н-сью мунщипалгтети постали перед непростим вибором: жорстка фккальна консолцацш в умовах змшених Бюджетного та Податкового кодекйв чи зважена ефектив-на боргова политика, спрямована на стимулювання еко-номiчного розвитку територш.
Враховуючи нерозвинешсть шституту субнацю-нального кредиту Украши в порiвняннi iз ринком дер-жавних борпв i позик корпоративного сектора, проблематика мунщипальних запозичень вузько представлена в працях вгтчизняних вчених. Так, у наукових дослцжен-нях О. Кириленко, А. Гальчинського, А. Крисоватого, I. Сторонянсько! основна увага придкяеться проблемам формування мкцевих бюджейв, !х постшнш незабезпе-ченост власними коштами та внаслцок цього дефщит-
ност1 Украшсью вчеш обгрунтовано пропонують змши-ти концептуальш шдходи задля справедливого подку джерел доходiв мiж бюджетами вск рiвнiв. Тому муш-ципальш запозичення в !хни працях постають виключ-но одним з можливих варiантiв фшансування мксцевих швестицшних програм, а не самостшним об'ектом наукового шзнання.
Водночас зах1дш досл1дники Т. Тер-Мшасян, Б. Даф-флон, П. Дворакова протягом двох останнк десятилгть штенсивно вивчають проблематику субнацюнально-го боргу, у тому чит на прикладi постсощалктичних кра!н Сходно! та Центрально! бвропи. На жаль, через недоступшсть узагальнено! шформаци, а також невц-повцшсть мiжнародних i вгтчизняних статистичних стандартiв щодо цього сектора Укра!на не е об'ектом таких дослцжень.
Чи е потреба залучати ризиковi ресурси, оплачу-вати вартiсть !х використання, якщо громадi не зрозуш-лий штегральний макроекономiчний ефект такого залу-чення? Адже, за твердженням К. Макконнела та С. Брю, створення, акумуляцш борпв е наслцком незбалансо-
ваност бюджетГв по доходах i видатках, а бюджетний борг - це завжди похГдна функцiя вiд дефщитносй вГд-повiдних бюджетiв [1, с. 377] i е нагромадженою сумою дефщитГв i профiцитiв бюджетiв за вГдповГдний часовий промiжок.
Метою дано! стати е узагальнення статистич-но! шформаци сектора мiсцевих фiнансiв Укра!ни за 2005 - 2015 рр., оцiнка !хнього стану за вГтчизняними та свiтовими пiдходами, детермiнацiя наявних проблем, iнтегрований аналiз у сукупност з iншими макроеконо-мiчними показниками i спроба комплексного наукового обгрунтування доцiльностi субнацiональних запозичень вiд приватних та iнституцiональних iнвесторiв в УкраМ на сучасному етапi.
На думку бГльшост дослiдникiв, зокрема Т. Тер-Мiнасян, головним спонукаючим фактором для розвитку ринку субнацюнальних запозичень та створення власно! боргово! стратеги мкцевих громад е систематична та постшнотриваюча недостатнiсть влас-них фiнансових ресурсГв мунiципалiтетiв [2, с. 156 - 158].
Для шдтвердження вищезазначеного проаналь зуемо данi державного фiнансового сектора Укра!ни за 2005 - 2014 рр. БГльшГсть вГтчизняних вчених з такою метою аналiзуе лише структуру Зведеного бюджету Укра!ни Гз видГленням частки мiсцевих бюджетiв у ньо-му за доходами Г видатками. У такш системГ координат мГсцевГ бюджети вГдГграють вГдносно благополучну роль - у середньому 21 - 26 % по доходах за останне де-сятилГття (рис. 1).
На нашу думку, наведений аналГз уособлюе уста-ленГ й дещо застарш пострадянськГ пГдходи. Водно-час частка видаткГв у структурГ Зведеного бюджету е в дГапазош вГд 35,9 до 42,7 %, що свГдчить про критичну Г постшнотриваючу дефГцитнГсть мГсцевого самовря-дування упродовж десятилпъ Гснування укра!нсько! держави. У 90-х роках ХХ ст. це можна було б вГднести
Частка, %
55,0 -|
40,0 -
25,0 -
10,0
до насладив радянсько1 епохи. Проте ситуацш розви-ваеться в умовах ди як Закону Украши «Про бюджетну систему» (1991 - 2001 рр.), Бюджетного кодексу 2001 р., Бюджетного кодексу 2010 р., так i в умовах бюджетних змш у 2015 р. Це однозначне шдтвердження думки, що немае i не буде в осяжнш перспективi полгтично! волi щодо справжньо!, а не удавано! децентргшзаци влади в УкраМ - полiтичноl, територiально-адмшiстративноí, економiчноl та фшансово! тощо. Для iмплементащí 6в-ропейсько! харти мiсцевого самоврядування централь-ний уряд формально передав владш повноваження на мiсця, проте не вцдав достатнi для '1хнього проваджен-ня фiнансовi ресурси.
На противагу в^чизнянш методицi ми пропонуе-мо здшснити iнтегрований монiторинг частки мксцевих бюджетiв у загальних державних фшансах за европей-ськими практиками i стандартами МВФ [3, с. 5]. Для по-вноти i всебiчностi аналiзу до складу державного фшан-сового сектора закономiрно включимо не лише держав-ний та мiсцевi бюджети, але й бюджети пенсшного та ш-ших соцiальних фондiв. Основоположним документом методики оцiнки стану державних фшансш для краш 6С е бвропейська система нацiональних та регюналь-них рахунюв (European system of national and regional accounts, ESA95 or ESA2010) [4], дефшщи яко!, правила шдрахунку та узагальнення статистичних показникiв вiдповiдають мiжнароднiй Системi нацiональних рахун-кiв (System of National Accounts of the United Nations (1993 SNA). За щею методолоиею в европейських практиках до фiнансiв державного сектора, окрш державного та мксцевих бюджетiв, включено кошти державного пенсшного i соцiальних фондiв, осккьки внески до них та напрямки витрачання визначаються у вiдповiдностi до загальнодержавного законодавства, а, отже, обов'язковi до виконання усiма суб'ектами економiчноl дiяльностi.
Як видно з рис. 2, надходження до державного сектора Украши протягом останнього десятилптя динамiч-
42,4
42,7
43,1 42,7
26,5
25,6
21,7
22,6 23,4
21,7
2005
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Р'к
» Частка у доходах зведеного бюджету (без трансферов з державного бюджету)
—■— Частка у видатках зведеного бюджету (без урахування вилучень)
Рис. 1. Частка доходiв та видатмв мiсцевих бюджелв у Зведеному бюджетi УкраТни, % Джерело: складено автором за даними Мiнiстерства фiнансiв УкраТни.
но зростають - з 186,2 млрд грн у 2005 р. до 635,5 млрд грн у 2014 р., або у 3,4 разу. Водночас Mic^Bi бюджети демонструють аналогнну динамку - зростання з 30,3 млрд грн до 99,9 млрд грн за перюд 2005 - 2014 рр., або у 3,3 разу. Така cитуацiя розвиваеться на фош практично незмшно! частки перерозподку ВВП через державний
Надходження, млрд грн
800 1
700 -600 -500 -400 -300 -200 -100 -0 -
фшансовий сектор - протягом усього аналiзованого пе-рюду 11 значення коливаеться зовсiм незначно в дiапазо-ш 42 - 44,5 вiдсотки ВВП по доходах (рис. 3).
Проте аналiз структури надходжень держсектора (див. рис. 2, 3) виявляе дисбаланс: через 12087 мксцевих бюджетш Украши [5] перерозподкяються суми, якi май-
2005
40
58
74
71
81
87
2006 2007 2008 2009
2010 2011
2012 2013
99
2014 2015 за тв.
PiK
□ Державний бюджет □ Пенсшний та соцфонди □ М1сцев1 бюджети
Рис. 2. Динамка надходжень до державного фшансового сектора Украши, 2005 - 2015 р. Джерело: складено автором на 0CH0Bi даних MiHicTepcTBa фiнансiв УкраТни. Питома вага, %
50 т
40 -
30 -
20 -
10 -
43,6
27,7
23,5 24,2 23,6 24,4 23,5^/"^
- -- 21,6
22,4 22,1 24,0 23,2
11,8 12,1 12,2 12,4 12,7 А 12,8 -*- 12,4 13 —*- 13,3 —А-— 11,8
—ш— -■- —■-- -■ 6,7 7,1 7,2 54.10,1 6,5
6,9 7,3 8,1 7,8 7,8 7,4 —■- ----------
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 затв.
Державний сектор -■- Державний бюджет -Ь- Пенсшний та соцфонди -■- М1сцев1 бюджети
PiK
Рис. 3. Питома вага надходжень до державного сектора економши у высотках до ВВП УкраТни, 2005 - 2015 рр. Джерело: складено автором на o^oBi даних Мшктерства фшанав УкраТни.
0
же у 2 рази меншi за кошти пенсшного i соцiальних фон-д1в, i у 3 рази меншi за кошти, що обертаються в Державному бюджетi Украши. Так, у вiдносно благополучному 2013 р. уа мiсцевi бюджети Украши без урахування трансфертiв одержали 105,2 млрд грн доходiв, водночас Пенсшний фонд закумулював 193,3 млрд грн (включ-но з коштами сощальних фондiв), а через державний бюджет перерозподкено 337,6 млрд грн надходжень. Таким чином, уа мiсцевi громади Украши у 2013 р. оперували лише 16,5 вцсотками, або одшею шостою вiд загального бюджету публiчного фiнансового сектора. Уже у 2014 р., на фон суспкьно! дискуси про необхц-нiсть децентралiзацil бюджепв та грошових потокiв, доходи державного бюджету зростають до 357 млрд грн при одночасному скороченш мксцевих бюджетiв i сощ-альних фондiв до 98,9 та 179,6 млрд грн в1дпов1дно. Це миттево позначаеться на структурi ВВП 2014 р. (див. рис. 3) - вцбуваеться рестрикцiя ресурсiв мiсцевих бюджетiв до 6,5 % ВВП на користь державного бюджету, роль якого зростае до 23,5 % ВВП. З урахуванням за-тверджених показниюв бюджету на 2015 р. (див. рис. 3) вже проглядаеться тенденцiя щодо подальшо'1 бюджет-но'1 централiзацil та заперечення навiть можливостi фокального федералiзму. Так, прогнозована частка доходiв держбюджету у 2015 р. мае зрости до 27,7 % ВВП, а мю-цевих бюджейв - знизитися до 5,8 % ВВП (найменший показник за останне десятилггтя).
Mетодологiя МВФ щодо статистичних стандар-тiв сфери публiчних фшансш [3, с. 15] передба-чае також включення до них фшансових ресур-сiв державного корпоративного сектора. Для Украши це кошти державних корпорацш та казених пiдприемств, як-от: НАК «Нафтогаз Укра'1ни», ПАТ «Укрнафта», концернiв «Укроборонпром», «Укрспецекспорт», «Укр-газвидобування», ДК «Укрспирт», ДП «НАЕК «Енерго-атом», ДП «Укрзалiзниця», УПЗ «Укрпошта», а доне-давна ще й «Укртелеком» та iн. Адже сектор державних корпорацш в постсощалктичних державах традицшно перенасичений i акумулюе спiвмiрнi з бюджетом ресур-си. Правильшсть концептуальних пiдходiв методики МВФ [3, с. 15 - 16] засвцчуе величезний дефщит НАК «Нафтогаз Украши» у 2014 р., який перевищив дефщит Державного бюджету Украши i на 96,6 млрд грн був про-фшансований саме iз бюджету краши (для порiвняння: всi мiсцевi бюджети Укра'1ни одержали 98,9 млрд грн доходiв за цей самий перюд). Проте ряд статистичних показниюв у сферi казених пiдприемств залишаеться iнформацiею iз обмеженим доступом, що, у свою чергу, не забезпечить достовiрностi, порiвнюваностi даних i може спотворити результати проведеного аналiзу.
На шдсилення це! щодо системностi дефщитш мiсцевих бюджетiв працюють i даш про заборгованiсть мунiципалiтетiв перед Держказначейством по середньо-строкових позиках [6], i небажання уряду Укра'1ни ll спи-сувати (навiть якщо не акцентувати увагу на трансфертах). Причому це е проблемою як Киева - найбкьшого мунщипалиету, так i мют у регiонах. Теоретично серед-ньо- i короткостроковi позики повинш бути шструмен-том фюкально! полiтики, що вирiшуе точковi проблеми
iз дефiцитнiстю мiсцевих бюджетiв. У вичизняних реа-лiях суми середньострокових позичок безпрецедентно зростають у кризових 2008 - 2010 рр., переходять з року в рж як баласт, погiршуючи оцiнку фiнансово! позицГ! мунiципалiтетiв, i залишаються непогашеними у 2015 р. 1ншими словами, мiсцевi бюджети в жодному з проана-лiзованих перiодiв не були забезпечеш доходами на на-лежному рiвнi та не стали cамодостатнiми.
Так, упродовж 2009 - 2014 рр. Державним казначейством Укра!ни було надано 2563 середньостроковi позики мюцевим бюджетам на загальну суму 10,8 млрд грн, з яких погашено лише 1,8 млрд грн, або 17 % (табл. 1). Показовим е переважне надання позик саме мюьким бюджетам - 1645 iз загально! ккькост 2563, або 64,2 вцсотки. Позики активно надавалися казначейством протягом кризових 2009 - 2010 рр. в умовах скорочення основного джерела надходжень мунщипальних бюдже-йв - податку з доходiв фiзичних осiб внаслiдок згор-тання бiзнес-активностi, спаду виробництва i зростан-ня безробiття серед населення. 1з наданих у 2009 - 2010 рр. позик за чотири наступних роки на единий казна-чейський рахунок повернулося лише 811 млн грн, або 30 вцсоткш заборгованостЬ Середня сума позички була максимальною за дослцжуваний перюд i коливалася в дiапазонi 10 - 12 млн грн. У 2011 р. ситуацш незначно покращилася, обсяги позик скоротилися, але зменшили-ся i поверненi суми. Пiсля бюджетно! реформи 2010 р. i податково! реформи 2011 р. обсяги боргового фшансу-вання мiсцевих бюджетiв знову зростають до 1,2 млрд грн у 2012 р. У 2013 р. ситуацш сягае апогею як з точки зору ккькост наданих позичок - 1431, так i щодо позичених сум - 5,2 млрд грн, або 48,1% в1д загального обсягу позик дослцжуваного перюду 2009 - 2014 рр. Отже, органи мюцевого самоврядування були змушеш у 2011 - 2013 рр. отримувати середньостроковi позики для виправлення прорахунюв Мшстерства фшанйв у плануванш доходно! бази мшцевих бюджетiв. У 2014 р. акценти фiскально! полiтики Державного казначейства Укра!ни змiщуються в бiк повернення позичок, що насамперед засв1дчило на-ростання проблем вже у секторi нацюнального бюджету. У 2014 р. мкьким бюджетам надано 54 млн грн позик, натомкть погашено 793 млн грн, або в 14,7 разу бкьше. На 1 йчня 2015 р. борг по середньострокових позичках укра!нських мкт склав 8,97 млрд грн, у тому чиЫ борг Киева - 3,78 млрд грн. З чого випливае висновок, що у 2014 р. таке поширене та загальноприйняте джерело фь нансування потреб регюшв, як середньостроковi позики державного казначейства, вичерпалося.
Важливо, що уряд теж визнав безперспектившсть боргово! полiтики у виглядi середньострокових бюджетних позичок з бюджету вищого р1вня, якi роками не повертаються мунiдипалiтетами з об'ективних причин, тому починаючи з 1 йчня 2015 р. внасл^ок змiн у Бюджетному кодекй цей фiскальний шструмент в Укра-!нi не використовуеться [7, с. 7]. Водночас Кабшет Мш-стрiв Укра!ни не робить жодних спроб щодо списання 9 млрд грн непогашено! заборгованостi мкцевих бюдже-тiв перед Державним бюджетом Укра!ни (див. табл. 1) за середньостроковими позиками, яю обтяжують баланси
Таблиця 1
Динамка надання i повернення середньострокових позичок Державного казначейства УкраТни мкцевим бюджетам,
2009 - 2014 рр.
Рк Надано позик, млн грн Кшьккть наданих позичок Погашено позик, млн грн Заборгованкть по позиках на 01.01.2015 р., млн грн
Разом у тому чиЫ :
обласш бюджети, бюджет АРК мкьм бюджети районж бюджети сшьсьм, селищн бюджети
2009 1 657 166 6 126 34 0 469 1 188
2010 1 850 145 0 118 27 0 342 1 508
2011 813 194 12 112 70 0 143 670
2012 1 193 600 8 406 186 0 242 951
2013 5 232 1 431 44 863 524 0 595 4 636
2014 54 27 1 20 6 0 34 20
Разом 10 799 2 563 71 1 645 847 0 1 826 8 973
Джерело: складено автором на oснoвi даних Державного казначейства УкраТни [6].
територiально-адмiнicтративних одиниць та негативно впливають на Тхш кредитш рейтинги, а отже, не дозво-ляють 1м провадити боргову полiтику в шших напрям-ках. Це щонайменше дивно на фонi щедрого збкьшення статутного капiталу НАК «Нафтогаз УкраТни» за рахунок державного бюджету на рекордш 96,6 млрд грн у 2014 р. i на 31,5 млрд грн вже у ачш 2015 р.
Таким чином, мошторинг мкцевих бюджепв УкраТни упродовж 2005 - 2015 рр. демонструе яскраво виражену системну i постшнотриваючу дефщитшсть: f мicцевi бюджети складають близько 16 в1дсотюв сектора державного управлшня (без урахування казених шдприемств) за cвiтовою методикою, що е критично недостатшм для здiйcнення вск повноважень мicцевого самоврядування; f мicцевi фiнанcовi ресурси охоплюють лише 6-7 % ВВП краТни з негативною тенденщею щодо подальшого зниження, водночас держбю-джет перерозподкяе 22 - 24 % ВВП, пенсшний та сощальш фонди УкраТни - 12 % вц ВВП; f мicцевi фiнанcи у 2014 р. обслуговували 12087 територiальних громад, що мае наслцком роз-порошення реcурciв, неможливкть iнвеcтицiй та розвитку;
f мicцевi бюджети системно дефщитш внаcлiдок передачi на мунщипальний рiвень повноважень без пiдкрiплення 1х належними джерелами до-ходiв;
f джерело фiнанcування у виглядi середньострокових позик з бюджету вищого рiвня виснажи-лося ще у 2013 р. внаслцок наростання дефщит-ноcтi бюджету нацiонального уряду. У 2014 р. Державне казначейство УкраТни штенсивно по-вертало позики, у 2015 р. практика середньо-строкових позик припинена шляхом внесення змш до Бюджетного кодексу.
Проведений виключно на зведених показниках до-ходноТ i витратноТ частин бюджепв мунiципалiтетiв ана-
лiз не вцтворюе цlЛiсноl картини, тому до штегрованого монiторингу слiд включити показники функцюнально1 та економiчно1 структури витрат мкцевих бюджетiв. Так, за даними бюджетного мониторингу у 2012 - 2013 рр. ка-пiтальнi видатки мiсцевих бюджетiв за економiчною кла-сифiкацiею складали 6,5 % у загальнш структурi витрат [8, с. 65]. За той самий перюд у видатках за функцю-нальною структурою переважають видатки на охорону здоров'я, освпу, сощальний захист i сощальне забезпе-чення, а витрати на житлово-комунальне господарство становлять в1дпов1дно 8,8 i 3,5 % [8, с. 63 - 64]. Наведеш цифри свцчать, що мiсцевi бюджети, в основному, витра-чаються на поточне споживання, так зване «про1дання», а швестици, капiтальнi вкладення фактично обмежують-ся 10 % у загальнiй структурi витрат мунiципалiтетiв.
Можна справедливо заперечити, що швестици та каштальш вкладення в здоровш ринковiй системi - це сфера дГ1, прикладення капталу, передусiм, приватного бiзнесу i корпоративного сектора. Натомкть е витрати, яю можуть i повиннi нести мунщипальш iнституцi1 у зв'язку з необх^шстю кон-центрацй значних сум фшансового ресурсу, зокрема, на розбудову шфраструктури (транспортш мережi, тепло-i водопостачання, водовiдведення, каналiзування, пере-робка i захоронення вiдходiв тощо), створення об'екпв соцiально1 сфери, якi е нешдйомними для приватного бiзнесу i не цiкавi для нього в силу того, що користатися такими «плодами» будуть уй економiчнi суб'екти.
Чи е достатшми наявнi витрати на каштальш вкладення для збалансованого розвитку територш, за-безпечення сталого економiчного зростання регiонiв, зменшення безробгття, пiдвищення рiвня життя грома-дян? Звичайно, можна апелювати до усталено! громад-сько1 думки «жити по засобах», тобто в межах бюджет-них можливостей. Але чи прийнятно це для Украши, в якш залишкова вартiсть основних фондiв у 2013 р. ста-новить 22,7 % (рис. 4) на фош стагнуючого ВВП?
1—1 Залишкова варткть необоротних активт, % -»- 1ндекс ВВП, у % до 1990 р.
Рис. 4. Динамка залишковоТ вартост необоротних активiв та iндексу ВВП до 1990 р., % Джерело: складено автором на основi даних Державного комтету статистики Укра'ши [9, 10].
Необоротш активи вiтчизняних шдприемств де-градують упродовж двох десятилпъ - на початок 2014 р. знос основних фондiв в УкраМ досяг 77,3% (див. рис. 4), водночас ВВП стагнуе упродовж 2011 - 2013 рр. i скла-дае лише 69 вГдсотюв вГд аналогiчного показника 1990 р. У 2014 р. ВВП кра!ни ще зменшуеться - за рiзними оцш-ками, на 6,5 - 7,5 % до ВВП 2013 р. (на момент написання стати офщшш даш щодо ВВП Укра!ни у 2014 р. не були оприлюднеш), проте призвели до цього передуйм фак-тори суспiльно-полiтично! кризи, вшськово! агресГ! на Донбасi, фактична анексш Криму РосГйською Федеращ-ею. Наведена на рис. 4 динамка демонструе, що, маючи вiдсталi виро6ничГ потужностГ, Укра!на у 2011 - 2013 рр. де-факто досягла свое! «стелi зростання» стагнацГ!. Найгiрше, що з 2009 р. ця «стеля» ще опустилася, кра!на повернулася до рГвня ВВП 2005 - 2006 рр. Отже, яюсш та ккьюсш змши ВВП неможливi без загально! модер-нiзацi! кра!ни та Г! територiальних утворень. Зношена мунiципальна г регюнальна iнфраструктура, застарiлi технологiчнi процеси, вГдсутшсть ГнновацГй не зможуть стати драйверами зростання ш економГк окремих регю-нГв Укра!ни, нГ нацГонально-господарського комплексу в цГлому. У свою чергу, мГж динамГкою ВВП Г сумою спла-чених до бюджетГв всГх рГвнГв податкГв Гснуе прямопро-порцшна залежнГсть.
В умовах, коли 90 % локальних бюджетГв витрача-ються на поточне споживання Г тГльки 10% - на швести-цГ! та розвиток територГй, враховуючи стагнацш ВВП у
перГодГ 2011 - 2013 рр. Г рГзке його скорочення у 2014 р., шшГ чинники, у тому числГ зростання витрат на оборону, а також знос необоротних активГв кра!ни не дозволяе залишити все, як е. Перед Укра!ною та !! територГально-адмГнГстративними ланками постае стратепчне за-вдання: не просто вГднайти ресурси, але й забезпечити ефективне !х витрачання на ГнвестицГ! в шфраструк-туру. Глобально ж - змГстити прГоритети з поточного бюджетного споживання («про!дання») в бГк зростання швестицшних видаткГв.
Об'ективно оцГнюючи урядовГ заходи у сферГ державно! боргово! полГтики, слГд сказати, що у 2015 р. Укра!на обрала шлях бюджетно! консолГдацГ!, що передбачае збкьшення ставок податкГв, розширення бази оподаткування Г скорочення дефщитностГ бюджетГв. Проте в умовах спаду ВВП у 2014 р. Г прогнозованого його зниження у 2015 р. збкьшення ставок податкГв дозволить лише компенсувати втрати Г втримати доходи бюджетГв на попередньому рГвш, але не забезпечить до-датковГ доходи Г розвиток. КрГм того, через збкьшення фккального навантаження посилюються ризики щодо зростання тшьового сектора економжи, вГдпливу кат-талу та швестицш, згортання бГзнес-активност1
У захГдному свГтГ альтернативним джерелом фГ-нансування видаткГв державного сектора виступають запозичення. У бкьшосй кра!н е варГатившсть у залу-ченнГ боргових фГнансГв на рГзних рГвнях, у тому числГ
на piBHi держави (нацюнального уряду), регюшв (шта-TiB, федеративних утворень, областей), мунщипал^еив, пенсiйних i соцiальних фондiв, державних корпорацiй, комунальних i казених пiдприeмств пiд гаранти урядiв. Кожен вид запозичень мае свою специфжу та шститу-цiональнi особливостi. В умовах чинного Бюджетного кодексу Украши можливi лише державнi та мунщипаль-нi запозичення пiд iнвестицiйнi проекти. На жаль, екс-поненцiально зростаючi сувереннi запозичення створили державний борг, який вже поставив крашу на межу дефолту. Так, у лютому 2015 р. мiжнародна рейтингова агенцiя Fitch знизила довгостроковий рейтинг Украши в шоземнш валют з рiвня «ССС» до «СС», незважаючи на прогнозовану фiнансову допомогу з боку МВФ [11, с. 1]. За таких умов подальшi залучення позик апрiорi про-блематичнi. I хоча рейтинги мунщипальних одиниць прямо залежш вiд суверенного рейтингу краши, все ж можна запропонувати «перетжання» процесу запозичень iз суверенного рiвня в сектор мiсцевих борпв, що дозволить окремим мунiципальним одиницям Украши не припиняти залучення позикових ресурсiв.
Як джерело фiнансування швестицшних ресурсо-зберiгаючих та енергоощадних програм мiсцевi запозичення демонструють такi аспекти, яю могли б позитивно вплинути на загальну фiнансову пози-цiю краши:
f додатковi фiнансовi ресурси для розвитку те-риторш;
f невiдкладнiсть реалшаци проекту, концентра-цiя фiнансового ресурсу в чай - можливють залучити вiдразу всю суму позики у швестора, що унеможливить зупинку реалiзащi проекту внаслцок недофiнансування (на противагу бю-джетним асигнуванням); f не вiдволiкаються бюджетш кошти, якi доцкь-
но спрямувати на сощальш чи iншi заходи; f контроль з боку швестора та мюцевих громад за ефективним i цкьовим використанням позикових кошпв, упередження манiпуляцiй та розкрадань ресурсiв, протидiя корупци, не-можливють вилучення позикового ресурсу до шших бюджетiв; f швестици в житлово-комунальну сферу нерен-табельнi для приватних iнвесторiв з огляду на неможливють одержання ними прибутку та вцсутшсть податкових чи iнших преференцiй для ресурсозбериаючих проектiв; f реалiзацiя ресурсоощадних та енергоефектив-них програм здшснюеться переважно мюцеви-ми пiдприемствами, дозволяе шдсилити iхнiй кадровий потенцiал, забезпечити оновлення i модернiзацiю виробничих та шфраструктурних потужностей, створення нових робочих мiсць, стимулюе виплату зарплати та сплату податкiв до бюджету - спричиняе кумулятивний пози-тивний ефект на розвиток регюшв i згладжуе горизонтальш дисбаланси мiж ними; f заохочуе прихц iнновацiйних технологiй в жит-лово-комунальне господарство, сектор пере-робки в^дх^в тощо.
Негативними рисами будь-яких запозичень з точки зору рецишента е обов'язковiсть 1хнього повернення i платнiсть. Проте за умов забезпечення високо'1 ефектив-ностi використання инструменту мунiципального кредиту його позитивш риси превалюють над недолжами.
ВИСНОВКИ
Проведене дослiдження пiдтвердило, що упродовж 2005 - 2014 рр. мiсцевi бюджети Украши функцюнують шд тиском перманентно'1 рестрикцп доходних джерел на користь загальнонацюнального кошторису. За умов, коли локальш бюджети переважно витрачаються на по-точне споживання, вцсутш швестици в розвиток терито-рiй, враховуючи стагнацiю ВВП в перiодi 2011 - 2013 рр. i рiзке його скорочення у 2014 р., iншi чинники, у тому чит знос необоротних активiв до рiвня 77 %, перед мюцевим самоврядуванням держави постае стратепчне завдання. Для швидкого i сталого економiчного розвитку регiони треба змшити прiоритети фюкально! i бор-гово'1 полiтики, а саме: скоротити бюджетне споживання («про'1дання») на користь зростання видаткш у розвиток шфраструктури. Обраний урядом Укра'1ни у 2015 р. шлях бюджетно'1 консолiдацii навряд чи стане ефективним -адже через збкьшення фюкального навантаження поси-люються ризики щодо зростання тшьового сектора еко-номiки, вiдпливу кашталу та iнвестицiй. За умов ефек-тивного використання мунiдипалiтетами iнструменту субнацюнальних запозичень переваги боргово'1 полiтики над полпикою фiскальноi консол1дацп очевиднi. ■
Л1ТЕРАТУРА
1. Макконнелл К. Р. Экономикс: принципы, проблемы и политика / К. Р. Макконнелл, С. Л. Брю. - 14-е изд. - М. : ИНФРА-М, 2003. - 972 с.
2. Fiscal Federalism in Theory and Practice / T. Ter-Minassian, editor. - Washington : International Monetary Fund, 1997. - 683 p.
3. Dippelsman R. What Lies Beneath: The Statistical Definition of Public Sector Debt / R. Dippelsman, C. Dziobek. - Washington : International Monetary Fund, 2012. - 21 p.
4. European system of national and regional accounts (ESA95 or 1995ESA) [Electronic resource]. - Mode of access : http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/ Glossary:ESA95
5. Виконання Зведеного i Державного бюджету Украши // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://minfin.gov.ua/ control/uk/publish/archive/main?cat_id=77427
6. Довщка про середньостроковi позики, надаш з единого казначейського рахунку Державного казначейства УкраТни станом на 01.01.2015 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.treasury.gov.ua/main/uk/publish/category/23608
7. Бюджетний кодекс УкраТни вщ 8 липня 2010 р. № 2456-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/2456-17
8. Бюджетний мониторинг: аналiз виконання бюджету за 2013 рк [В. В. Зубенко, I. В. Самчинська, А. Ю. Рудик та ш.] ; 1Б-СЕД, Проект «Змщнення мкцевоТ фшансовоТ шративи (ЗМФ1-11) впровадження», USAID. - К., 2014. - 80 c.
9. Варнсть основних засобiв у 2000 - 2013 роках [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ukrstat.gov.ua
10. 1ндекс ВВП УкраТни у % до ВВП 1990 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.ukrstat.gov.ua
Q_
LQ
O
m o
o
Q_
O
=n <
<
s
W
11. Fitch Downgrades Ukraine's FC IDR to 'CC'; Affirms LC IDR at 'CCC' [Electronic resource]. - Mode of access : https:// www.fitchratings.com/creditdesk/press_releases/detail.cfm7pr_ id=979727&cm_sp=RussiaUkraine-_-research
12. Dafflon B. Managing local public debt in transition countries: An issue of self-control / B. Dafflon, K. Beer-Toth // Financial Accountability & Management. - 2009. - Volume 25. - Issue 3. -Pp. 305 - 333.
13. Bercu A. (2006). Managing Local Public Debt in the Countries in Transition: An Issue of Fiscal Capacity or Something Else? The Romanian Case / A. Bercu, M. Onofrei. - Paper prepared for the 14th Annual Conference of the Network of Institutions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (NISPAcee, Ljubljana, May 11 - 13).
14. Dvorakova P. (2006). State Regulation of the Municipal Public Debt in the Czech Republic / P. Dvorakova. - Paper prepared for the 14th Annual Conference of the Network of Institutions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (NISPAcee, Ljubljana, May 11 - 13).
15. Swianiewicz P. (ed.) (2004a). Local Government Borrowing: Risks and Rewards / P. Swianiewicz // A Report on Central and Eastern Europe, (OSI/LGI, Budapest), pp. 385 - 424.
REFERENCES
Bercu, A., and Onofrei, M."Managing Local Public Debt in the Countries in Transition: An Issue of Fiscal Capacity or Something Else? The Romanian Case". 14th Annual Conference of the Network of Institutions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe. Ljubljana, 2006.
Dippelsman, R., and Dziobek, C. What Lies Beneath: The Statistical Definition of Public Sector Debt. Washington: International Monetary Fund, 2012.
"Dovidka pro serednyostrokovi pozyky, nadani z iedynoho kaznacheiskoho rakhunku Derzhavnoho kaznacheistva Ukrainy sta-nom na 01.01.2015 r. " [Help with medium-term loans from a single
Treasury account of the State Treasury of Ukraine as of 01.01.2015]. http://www.treasury.gov.ua/main/uk/publish/category/23608
Dafflon, B., and Beer-Toth, K. "Managing local public debt in transition countries: An issue of self-control". Financial Accountability & Management, vol. 3, no. 25 (2009): 305-333.
Dvorakova, P. "State Regulation of the Municipal Public Debt in the Czech Republic". 14th Annual Conference of the Network of Institutions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe. Ljubljana, 2006.
"European system of national and regional accounts (ESA95 or 1995ESA)". http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/in-dex.php/Glossary:ESA95
"Fitch Downgrades Ukraine's FC IDR to 'CC'; Affirms LC IDR at 'CCC'". https://www.fitchratings.com/creditdesk/press_releases/ detail.cfm?pr_id=979727&cm_sp=RussiaUkraine-_-research
Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington: International Monetary Fund, 1997.
"Indeks VVP Ukrainy u% do VVP 1990 r. " [Ukraine's GDP in-dex% of GDP in 1990]. http://www.ukrstat.gov.ua
[Legal Act of Ukraine] (2010). http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/2456-17
Makkonnell, K. R., and Briu, S. L. Ekonomiks: printsipy, prob-lemy ipolitika [Economics: Principles, Problems and Policies]. Moscow: INFRA-M, 2003.
Swianiewicz, P. "Local Government Borrowing: Risks and Rewards". A Report on Central and Eastern Europe, 2004.
"Vartist osnovnykh zasobiv u 2000 - 2013 rokakh" [The cost of fixed assets in 2000 - 2013 years]. http://www.ukrstat.gov.ua
"Vykonannia Zvedenoho i Derzhavnoho biudzhetu Ukrainy" [Implementation of the Consolidated and State Budget of Ukraine]. http://minfin.gov.ua/control/uk/publish/archive/main?cat_ id=77427
Zubenko, V. V. et al. Biudzhetnyi monitorynh: analiz vykonannia biudzhetu za 2013 rik [Budget Monitoring: Analysis of Budget Execution in 2013]. Kyiv, 2014.
