CC BY
73
Костоглодова Е.Д.,
к.э.н., доцент кафедры «Финансы»
РГЭУ (РИНХ)
E-mail: ramachka2006@rambler. ru
ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ ФОРМИРОВАНИЯ НОВОЙ МОДЕЛИ
КУЛЬТУРНОЙ ПОЛИТИКИ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
В статье рассматриваются проблемы формирования новой модели культурной политики в контексте определения роли финансовых инструментов финансирования сферы культуры в системе государственного регулирования и повышения ее статуса как важнейшего национального приоритета.
Обосновывается необходимость расширения арсенала финансовых инструментов формирования государственной культурной политики на основе продвижения стратегических инициатив в части применения программно-целевых и проектных методов финансирования, более широкого привлечения внебюджетных источников финансирования сферы культуры, финансового обеспечения национальных проектов, повышения доступности населения к культурным ценностям с помощью современных цифровых технологий.
Ключевые слова: финансовое обеспечение культурной сферы, финансовые инструменты, государственная культурная политика, цифровая экономика.
E.D. Kostoglodova
FINANCIAL INSTRUMENTS FOR THE FORMATION OF A NEW MODEL OF CULTURAL POLICY IN THE DIGITAL ECONOMY
The article deals with the problems of formation of a new model of cultural policy in the context of determining the role of financial instruments for financing the sphere of culture in the system of state regulation and raising its status as a major national priority.
The article substantiates the need to expand the Arsenal of financial instruments for the formation of state cultural policy through the promotion of strategic initiatives in the application of program-target and project methods of financing, wider involvement of extra-budgetary sources of financing of the sphere of culture, financial support of national projects, increasing the accessibility of the population to cultural values with the help of modern digital technologies.
Keywords: financial support of the cultural sphere, financial instruments, state cultural policy, digital economy.
Формирование новой парадигмы финансирования культуры в условиях цифровой и креативной экономики ставит во главу угла целый ряд задач, связанных прежде всего с разграничением бюджетных полномочий по финансовому обеспечению сферы культуры, использованием современных финансовых инструментов регулирования сферы культуры, таких как субсидии, программно-целевое и проектное бюджетирование, грантовая поддержка, что предполагает коренное изменение традиционного понимания культуры как досугово-развлекательной сферы и переход к ее характеристике как важнейшего стратегического ресурса социально-экономического развития и инвестиций в человеческий капитал. Принятие целого ряда основополагающих программных документов в Российской Федерации [10; 11; 13; 14] предполагает:
- формирование новой модели государственной культурной политики, интегрированной в систему государственного управления посредством гармонизации взаимоотношений «человек - общество -государство»;
- адаптацию «лучших практик» финансирования культурной сферы на региональном и муниципальном уровне;
- расширение финансового инструментария поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций;
- создание благоприятной институциональной среды для привлечения частных инвестиций в сферу культуры на
принципах государственно-частного партнерства;
- «постепенное увеличение внебюджетных источников финансирования культуры, включающих проведение общенациональных лотерей в области культуры, предоставление налоговых преференций меценатам, создание эндаумент-фондов и
др.» [11];
- обновление механизмов реализации культурной политики на основе повышения уровня цифровой грамотности и др.
Для обеспечения нового качества экономического роста необходима переориентация социальной и культурной политики на развитие креативности, ассоциирующейся с инновационным развитием и предпринимательскими способностями. Наряду с этим культура позиционируется как интегративная стратегия социальных преобразований.
Методология исследования современного состояния культурной политики опирается на системно-комплексный подход и общенаучные методы, предполагающие переход от теоретической базы исследования к организационно-прикладному уровню, переход от одного качественного состояния к другому в условиях адаптации культурной политики к формирующейся креативной и цифровой среде. Применение методов теоретического обобщения, логического и системного анализа позволяет обосновать особую роль культуры в обеспечении устойчивого социально-экономического развития страны.
«Переход России к сервисно ориентированному государству на основе новой идеологии государственного менеджмента (new public management, NPM), предполагающего рыночную ориентацию государственного управления с привлечением частного бизнеса, в том числе и в социально значимых отраслях, определил государство как экономического агента, предоставляющего государственные услуги, а население - как потребителя этих услуг. Во многих западных странах эта концепция была переориентирована на равноправное партнерство между государством, бизнесом и гражданским обществом» [7, с. 11].
Современный этап реформы системы государственного и муниципального управления связан с внедрением программного и проектного управления, что направлено на повышение эффективности управления общественными финансами. Эволюционные преобразования в рамках административной и бюджетной реформы свидетельствуют об определенных достижениях, которые связаны с повышением эффективности государственного управления и качества государственного регулирования путем снижения административного давления в сфере контроля и надзора; внедрения и существенного улучшения стандартов обслуживания; распространения значительного числа финансовых инструментов управления по результатам на региональный и местный уровень.
В условиях креативной экономики основой развития становится интеллектуальный потенциал человека, что требует новых теоретико-методологических и практических подходов к формированию общества знаний, повышению качества и доступности услуг и товаров на основе применения современных цифровых технологий [6, с. 34-35].
Финансовые инструменты формирования культурной политики подвержены существенным изменениям в условиях цифровизации экономики, трансформаций в системе стратегического и программно-целевого планирования, перехода на альтернативные механизмы финансирования сферы культуры.
Формирование новой модели культурной политики следует рассматривать с позиции оценки последствий реализации бюджетной и административной реформы в России. На первоначальном этапе бюджетной реформы был провозглашен переход к новым методам управления государственными и муниципальными финансами, основой которых стало применение такого важнейшего финансового инструмента, как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Перенос акцента с затратных методов выделения бюджетных средств на результативные предопределил необходимость учета качества оказываемых услуг на
основе конкурентных принципов. Структурно-институциональные преобразования сказались на реформировании деятельности органов власти и управления всех уровней, что потребовало синхронизации административной реформы с бюджетной.
Проблемы финансирования учреждений культуры являются ключевыми в условиях реализации бюджетной реформы. Практика показала, что оптимизация сети учреждений культуры, введение новых организационно-правовых форм учреждений культуры, существенное перераспределение расходных полномочий в рамках административной реформы, когда полнота ответственности в сфере культуры была возложена на деятельность региональных и муниципальных учреждений, привело к существенному сокращению, укрупнению или ликвидации учреждений культуры и значительному недофинансированию сферы культуры [7, с. 17].
Вместе с тем особое место в структуре расходов федерального бюджета занимают расходы на финансовое обеспечение реализации нового национального проекта «Культура» (срок реализации -01.01.2019-31.12.2024 гг.), который включает федеральные проекты: «Культурная среда», «Творческие люди», «Цифровая культура». Бюджет национального проекта составит 113,5 млрд руб., в том числе 84,0 млрд руб. на развитие культурной среды; 22,6 млрд руб. - на развитие творчества; 6,8 млрд руб. - на развитие цифровой культуры.
Цель национального проекта «Культура» - обеспечить максимальную доступность культурных благ для граждан. Согласно целевым показателям, это «позво-
Согласно «Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» одной из задач, направленных на обеспечение достижения целей национального развития, поставленных в Указе Президента Российской Федерации № 204, является стратегическая приоритизация расходов федерального бюджета [4; 14].
Статистика показывает, что, несмотря на положительную динамику роста абсолютных размеров расходов федерального бюджета на финансирование сферы культуры и кинематографии, в процентном отношении к ВВП удельный вес расходов остается неизменным и в 2018-2021 годах составляет 0,1%. Намечено снижение доли расходов на культуру и кинематографию в общем объеме расходов федерального бюджета с 0,7% в 2018 году до 0,6% в 2021 году (табл. 1).
лит на 15% увеличить число посещений организаций культуры и в 5 раз увеличить число обращений к цифровым ресурсам культуры» [8]. Финансовое обеспечение национального проекта «Культура» представлено в таблице 2.
Основным источником финансирования национального проекта являются средства федерального бюджета - более 75% общего объема ресурсного обеспечения, средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в среднем предусмотрены в объеме около 5%. Реализация национального проекта за счет внебюджетных источников предусмотрена только по проекту «Культурная среда» [5].
Таблица 1 - Объемы расходов федерального бюджета в 2018-2021 годах
Наименования разделов 2018 год, оценка Законопроект
2019 год 2020 год 2021 год
Культура, кинематография 112 925,8 125 308,5 116 184,9 122 068,0
% к ВВП 0,1 0,1 0,1 0,1
доля в общем объеме расходов, % 0,7 0,7 0,6 0,6
Таблица 2 - Финансовое обеспечение национального проекта _«Культура» в 2019-2024 гг. [91_
Источники финансирования национального проекта «Культуры» Объем финансового обеспечения по годам реализации Всего
2019 2020 2021 2022 2023 2024
млрд руб. удел. вес млрд руб. удел. вес млрд руб. удел. вес млрд руб. удел. вес млрд руб. удел. вес млрд руб. удел. вес млрд руб. удел. вес
Всего по национальному проекту: 20,2 100,0 39,0 39,0 41,9 100,0 42,6 100,0 39,8 100,0 31,1 100,0 214,6 100,0
в том числе:
федеральный бюджет 19,9 98,5 29,5 75,6 32,5 77,6 32,9 77,2 30,2 75,9 21,6 96,7 166,6 77,6
консолидированные бюджеты субъектов РФ 0,3 1,5 2,0 5,1 1,9 4,5 2,2 5,2 2,1 5,3 2,0 6,1 20,5 4,9
внебюджетные источники - - 7,5 19,3 7,5 17,9 7,5 17,6 7,5 18,8 7,5 24,2 37,5 17,5
Позитивным моментом следует считать, что в национальном проекте «Культура» ориентир направлен на развитие регионов, а также на поддержку театров и домов культуры в небольших городах. В связи с этим уточняется механизм предоставления и распределения субсидий субъектам Российской Федерации на поддержку отрасли культуры из федерального бюджета, уточняются также критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий. Аналогичная работа проводится и на субфедеральном уровне.
В целом реализация национальных проектов, которые призваны создать условия для прорыва в создании и совершенствовании человеческого потенциала в России, нуждается в осуществлении ряда условий: должны быть разработаны четкие критерии и показатели выполнения этих проектов, этапность их выполнения и четкий график реализации этапов с учетом отраслевой специфики. Реализация таких задач, особенно разработки показателей в социальной сфере, весьма трудна, поэтому необходимо создание эффективного механизма контроля за продвижением этих национальных проектов.
Использование информационных технологий в сфере культуры способствует обеспечению доступа граждан к культур-
ным ценностям независимо от места их проживания. Новая цифровая культурная политика требует качественной модернизации финансовых инструментов, которые традиционно используются в процессе регулирования сферы культуры [1, с. 170]. В условиях цифровизации экономики внедрение новых принципов оказания государственных и муниципальных услуг, ориентированных на многочисленность их предоставления путем создания единой цифровой платформы, предполагает смену традиционных представлений о механизме реализации культурной политики.
Инновационные идеи, позволяющие проводить онлайн-трансляции ключевых мероприятий в сфере культуры, повышать доступность к виртуальным залам и выставочным проектам, снабженных цифровыми гидами в формате дополнительной реальности, проводить оцифровку книжных памятников и др., обеспечат на основе новых цифровых технологий увеличение в 10 раз числа обращений к цифровым ресурсам культуры [8]. Цифровизация сферы культуры способна повлиять на содержание современных коммуникационных и культурных моделей. Перспективы цифро-визации достаточно четко просматриваются в цепочке культурных ценностей. Big Data, радикально меняющиеся способы финансирования культурных продуктов
(например через краудфандинг), инновационный цифровой формат работы музеев, библиотек, досуговых учреждений культуры - это тот новый арсенал инструментов цифровой экономики, с помощью которого формируется экосистема цифровой культуры, позволяющая повышать качество и доступность услуг в сфере культуры.
Новая модель культурной политики должна быть ориентирована на проектный подход, способствующий формированию многоуровневой системы финансирования, совершенствованию межведомственного взаимодействия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
1. Недостаточный учет специфики функционирования сферы культуры и отдельных направлений культурной деятельности при формировании государственной культурной политики предопределил необходимость общественного обсуждения среди ученых и профессионального сообщества вопросов относительно применения универсальных методов регулирования традиционных отраслей социальной сферы, а также принадлежности культуры к социальной сфере. Предложения сводятся к целесообразности разделения социальной сферы на два сектора - социальный и гуманитарный, к которому предлагается отнести «отрасли культуры, науки и образования» [2, с. 45]. Такой подход представляется вполне обоснованным в силу того, что учреждения культуры не связаны напрямую с реализацией государственных функций, оказываемых государственными органами, а следовательно, они не оказывают государственные услуги в сфере культуры. Социальные же услуги характеризуются в основном предоставлением услуг, связанных с социальным обеспечением, охраной здоровья, материнства, физкультурой и спортом, молодежной политикой и др. Другими словами, актуализируется задача нахождения новых механизмов достижения оптимального соотношения между универсальными и специфическими методами государственного регулирования в сфере культуры, что должно отразиться на выработке направлений реализации государственной куль-
турной политики, ее целеполагании, правовом, финансовом и организационном обеспечении, а также научно-методическом сопровождении с целью достижения результативности поставленных целей, оценки качественных показателей и индикаторов эффективности проведения государственной культурной политики.
2. Необходимость координации направлений стратегического планирования в сфере культуры на федеральном, региональном и местном уровнях требует проведения всестороннего анализа современного состояния культурной политики. Отсутствие синхронизации в области мер реализации культурной политики в различных стратегических и программных документах предопределяет целесообразность приведения их в соответствие с положениями Основ государственной культурной политики и Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года. На это нацелено принятие нового федерального закона «О культуре», в котором предполагается отразить все актуальные тенденции развития сферы культуры.
3. Решение задач стратегического планирования в значительной степени замыкается на создании единых цифровых информационных платформ, что предполагает реализацию модели эффективного взаимодействия государственных органов на основе единых порталов цифровых данных. Общероссийской информационной площадкой в сфере культуры является портал «Культура РФ», который обеспечивает доступность граждан к культурным ценностям посредством цифровизации сферы культуры.
4. В области финансирования сферы культуры необходимы коренные изменения пропорций распределения государственных расходов в сторону увеличения расходов на финансирование культуры. В проекте нового закона «О культуре» предусматривается как минимум удвоение расходов федерального бюджета на культуру с 0,5% до 1% к ВВП.
Современная модель культурной политики предполагает существенное расширение внебюджетных источников фи-
нансирования сферы культуры посредством государственно-частного партнерства, альтернативных механизмов финансирования, привлечения социально ориентированных некоммерческих организаций на конкурентной основе и предоставления им субсидий из федерального и региональных бюджетов, грантов на реализацию творческих проектов в сфере культуры.
Требованием сегодняшнего дня становится формирование многоканальной системы финансирования, базирующейся на принципах проектного управления в сфере культуры и ориентированной на повышение эффективности использования бюджетных и внебюджетных источников финансирования, обеспечение взаимодействия разных уровней государственной власти и органов местного самоуправления путем создания специальных координационных центров и проектных офисов.
Позитивный эффект от реализации национальных проектов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов должен быть достигнут посредством создания благоприятной институциональной среды для их распространения на уровне регионов и местного самоуправления.
Без информационной поддержки невозможно решение перечисленных проблем. Цифровая культурная политика должна формироваться на базе обновленного арсенала инструментов, в том числе финансовых, которые должны быть гибкими, транспарентными, интегрированными в процесс формирования новой модели государственной культурной политики в условиях широкого внедрения цифровых технологий в культурное пространство [1, с. 171]. Превращение культуры в стратегический проект определяет ее лидирующее положение в системе национальных приоритетов и требует учета ее специфики в условиях новой цифровой реальности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Богатырева Т.Г. Цифровая культурная политика: возможности формирования и перспективы влияния на развитие современного медиапространства // Ком-муникология. - 2018. - № 3. - Т. 6. -С. 167-175.
2. Гаврилов Ю.И. Культура и культурная политика в процессе модернизации страны: проблемы и решения. - М., 2018. -55 с.
3. Государственная программа «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы // Утверждена постановлением Правительства от 15 апреля 2014 года № 317 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://government.ru
4. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ach.gov.ru
5. Костоглодова Е.Д. Адаптация механизмов государственно-частного партнерства в сфере культуры // Финансовые исследования. - 2014. - № 3 (44). - С. 52-58.
6. Михайлова А.В. Цифровая и креативная экономика в современном пространстве // Креативная экономика. -2018. - № 1. - Т. 12. - С. 29-42.
7. Музычук В.Ю. Обратная сторона патернализма в сфере культуры: провалы сервисного государства // Вестник Института экономики РАН. - 2018. - № 2. - С. 9-27.
8. Национальный проект «Культура» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://government.ru
9. Паспорт национального проекта «Культура» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://government.ru
10. Послание Президента Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://kremlin.ru
11. Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 326-р [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://static.government.ru
12. Такмазян А.С. Финансовое обеспечение сферы культуры в условиях развития государственно-частного партнерства в социально-культурном комплексе // Финансовые исследования. - 2018. - № 3 (60). - С. 96-100.
13. Указ Президента РФ от 24 декабря 2014 г. № 808 «Об утверждении Основ государственной культурной политики» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru
14. Указ Президента РФ от 7 мая № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Bogatyreva T.G. Digital cultural policy: the formation and prospects of influence on the development of modern media space // Communicology. - 2018. - № 3. - T. 6. - P. 167-175.
2. Gavrilov Yu.I. Culture and cultural policy in the process of modernization of the country: problems and solutions. - M., 2018. - 55 р.
3. State program «Development of culture and tourism» for 2013-2020 // Approved by the Government decree of April 15, 2014 №317 [Electronic resource]. - Mode of access: http://government.ru
4. Conclusion of the accounts chamber of the Russian Federation on the draft Federal law «On the Federal budget for 2019 and the planning period 2020 and 2021» [Electronic resource]. - Access Mode: http://www.ach.gov.ru
5. Kostoglodov E.D. The adaptation of mechanisms of public-private partnerships in the cultural sector // Financial research. -2014. - № 3 (44). - P. 52-58.
6. Mikhailov A.V. The digital and creative economy in the modern environment //
Journal of creative economy. - 2018. - № 1. -T. 12. - P. 29-42.
7. Muzichuk V.Y. The flip side of paternalism in the cultural field: the failures of the service state // Vestnik Institute of Economics, RAS. - 2018. - № 2. - S. 9-27.
8. National project «Culture» [Electronic resource]. - Mode of access: http://government.ru
9. Passport of the national project «Culture» [Electronic resource]. - Mode of access: http://government.ru
10. Presidential address to the Federal Assembly of 20 February 2019 [Electronic resource]. - Mode of access: http://kremlin.ru
11. Strategy of the state cultural policy for the period up to 2030 // Approved by the order of the Government of the Russian Federation of February 29, 2016 № 326-p [Electronic resource]. - Mode of access: http://static.government.ru
12. Takmazyan A.S. Financial support of the sphere of culture in the development of public-private partnership in the socio-cultural complex // Financial studies. -2018. - № 3 (60). - P. 96-100.
13. The decree of the President of the Russian Federation of December 24, 2014 № 808 «About the approval of Bases of the state cultural policy» [Electronic resource]. - Mode of access: http://base.garant.ru
14. Presidential decree of may 7, № 204 «On national goals and strategic objectives of the Russian Federation for the period up to 2024» [Electronic resource]. - Mode of access: http://base.garant.ru
