CC BY
211
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ Станкин А.Н. Email: [email protected]
Станкин Алексей Николаевич — кандидат юридических наук, доцент, кафедра конституционного и административного права, Тольяттинский государственный университет, г. Тольятти
Аннотация: взятый Российской Федерацией курс на построение демократического правового государства невозможен без надлежащего правового фундамента, основу которого составляют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Федеральных законов в настоящее время принято более 7 000, однако их качество вызывает большие вопросы. По мнению автора, качество законов во многом зависит от отрегулированности парламентских процедур и, прежде всего, законодательного процесса. Автор критически относится к тому факту, что законотворческий процесс урегулирован ненадлежащим образом.
Ключевые слова: закон, законодательный процесс, парламент, гражданское общество.
FEDERAL LEGISLATIVE PROCESS: SOME PROBLEMS OF IMPROVEMENT Stankin A.N.
Stankin Alexey Nikolayevich - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, DEPARTMENT CONSTITUTIONAL AND ADMINISTRATIVE LAW, TOGLIATTI STATE UNIVERSITY, TOGLIATTI
Abstract: the course taken by the Russian Federation to build a democratic rule of law is impossible without an adequate legal foundation, based on the Constitution of the Russian Federation and federal laws. Federal laws are currently accepted more than 7,000, however their quality raises big questions. According to the author, the quality of laws largely depends on the adjustment of parliamentary procedures and, above all, the legislative process. The author is critical of the fact that the lawmaking process is not properly regulated.
Keywords: law, legislative process, parliament, civil society.
УДК 342
Ежегодно в России принимается, порядка 500 - 600 федеральных законов, или, говоря языком статистики, в среднем 40-50 законов в месяц. В то же время, если проанализировать статистику законодательного процесса Государственной Думы РФ, можно сделать вывод, что заметные «скачки» в законодательной деятельности наблюдаются в последний месяц сессии. Так, из 284 федеральных законов, принятых Государственной Думой в последний месяц весенней сессии 2017 года было принято 125. В декабре 2017 года было принято 117 федеральных законов из 230, принятых за всю осеннюю сессию. То есть, в среднем, четыре закона в день из расчета на 30 дней. Способен ли среднестатистический депутат, не имеющий юридической подготовки, вычитать такое количество законов?
При этом, по подсчетам специалистов Центра стратегических разработок, сейчас КоАП РФ меняется в среднем каждые 10 дней, НК - каждые две недели. Число изменений и дополнений в некоторые кодифицированные акты измеряется сотнями [1].
К решению данной проблемы есть разные подходы. Первый - установление моратория на внесение изменений и поправок в основные кодексы [2].
Второй - поправки, внесенные в базовые законы - должны вступать в силу с 1 января года, следующего за годом принятия. Так, А.Н. Чашин предлагает установить в качестве обязательного условия принятия законов, вносящих изменения в кодифицированные нормативно-правовые акты, положение, согласно которому все поправки вступают в силу с 1 января следующего года. В случае необходимости вступления изменений ранее этой даты должно быть получено квалифицированное количество голосов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Это сделает возможным обеспечение населения текстами действующих, а не устаревших кодифицированных нормативно-правовых актов [3].
Оба варианта, конечно, имеют право на жизнь, но, в условиях, когда в отдельные кодексы внесены десятки или даже сотни поправок, нужно вести речь о серьезной работе над проектами новых кодексов. Закон перехода количественных изменений в качественные в данном случае, к сожалению, не работает.
Статистика, конечно, не способна раскрыть всю сущность законодательного процесса, но позволяет сделать определенные выводы о формальном подходе законодателя к своим обязанностям.
Как известно, качество работы определяется качеством подготовки работников. Однако, на сегодняшний день из 450 депутатов юридическое образование есть только у 88, то есть у 20% [4]. В связи с этим рассматриваются разные варианты улучшения ситуации. В частности, планировалось в целях повышения правовой грамотности отправить депутатов Госдумы на курсы по законотворчеству [5]. Однако краткосрочный правовой ликбез вряд ли кардинально решит проблему.
Кроме того, есть идея создания стороннего центра законотворчества, который поможет депутатам с юридической проработкой их инициатив. В качестве наиболее вероятного партнера, на базе которого появится подобная структура, рассматривается Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина.
Экспертная работа специалистов будет оплачиваться за счет думского бюджета [6]. Идея неплохая, но замыкаться только на одном очень уважаемом вузе некорректно по отношению к другим. Подобные центры вполне можно создать на базе юридических вузов и факультетов университетов «домашних» регионов парламентариев.
Негативным моментом представляется отсутствие диалога законодателей с гражданским обществом. Зачастую законы принимаются без широкого общественного обсуждения. Апогеем явилось волевое принятие так называемого «закона Яровой» [7], несмотря на критику общественности, бизнеса, правозащитников и т.д. Такой подход к законотворчеству не лучшим способом сказывается на качестве и авторитете законов, на авторитете самой власти.
Отметим, что ч. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы, предоставляет ей право принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении [8]. Однако данным правом Дума еще ни разу не воспользовалась.
Большие надежды возлагались на интернет-ресурс «Российская общественная инициатива», позволяющий гражданам реализовать свои предложения по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления [9]. При получении необходимой поддержки общественной инициативы на интернет-портале в ходе голосования с использованием интернет-ресурса, она должна быть реализована, соответственно, на федеральном, региональном или местном уровне. В то же время, пока нет практики воплощения в жизнь правотворческих инициатив граждан, набравших требуемое количество голосов.
Считаем ущербной практику принятия закона сразу в трех чтениях. Во-первых, Государственная Дума лишает возможности субъектов права законодательной инициативы участвовать в обсуждении законопроектов. Во-вторых, ускоренное принятие законов зачастую сказывается на их качестве.
Следует отказаться от широко распространенной практики принятия федеральных законов с формулировкой «вступает в силу со дня его официального опубликования». Соответствующим субъектам нужно, как минимум, успеть ознакомится с текстом закона, подготовить необходимые документы и т.д. Если учесть, что не у всех есть доступ в сеть «Интернет», а также скорость работы «Почты России», большое количество российских граждан могут не по своей вине стать правонарушителями.
Довольно частым явлением стали так называемые «фейковые» законопроекты. Имеются в виду законопредложения типа «перекрасить Кремль в белый цвет», «запретить босножки» и тому подобное. Особую известность получил «античесночный» законопроект [10]. К сожалению, высокий статус депутата не сбалансирован мерами ответственности за подобное «законотворчество».
Здесь представляется обоснованным предложение В.М. Баранова ежегодно готовить и публиковать обзор об отклоненных законопроектных документах с указанием их авторов и причин, по которым эти инициативы были отвергнуты. Достоверное установление факта неоднократного предложения явно необоснованной идеи, концепции законопроекта (либо изменения действующего закона) должно служить основанием для привлечения конкретного участника законотворчества к соразмерной дисциплинарной либо моральной ответственности [11].
Регулирование законотворческого процесса регламентом Государственной Думы, по сути, являющимся локальным (корпоративным) актом, представляется некорректным. Как минимум, потому, что к законотворческому процессу причастен достаточно широкий круг лиц. Нужен, как
минимум, федеральный закон. Здесь мы опять же возвращаемся к вопросу о необходимости принятия системообразующего федерального закона «О нормативных правовых актах». Шесть созывов Государственной Думы РФ так и не решились принять данный закон. Отметим, что под занавес 2014 года Министерством юстиции России был заработан очередной проект закона о законах [12]. Но он даже не был внесен в Государственную Думу.
Малозаметной представляется роль верхней палаты в законодательном процессе. По справедливому мнению Е.В. Колесникова и Д.В. Пажетных, предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов [13]. Между тем, отклонение Советом Федерации, принятого Государственной Думой федерального закона, явление весьма редкое.
Например, в 2015 году Государственной Думой было принято 480 федеральных законов, из них отклонено Советом Федерации - 2. В 2016 году из 526 принятых федеральных законов отклонено - 3. В 2017 году из 514 принятых Государственной Думой федеральных законов, Советом Федерации отклонено 2 [13]. Получается, что, как правило, верхней палатой отклоняется менее одного процента принятых Государственной Думой федеральных законов.
Здесь может быть два вывода: либо качество федеральных законов стало безупречным, либо сенаторы формально подходят к одобрению законов.
Одной из важнейших проблем видится отсутствие системного подхода к регулированию тех или иных общественных отношений. Большое количество законов принимается с формулировками типа «запретить», «наказать», «ужесточить наказание». Между тем, обилие репрессивных норм далеко не всегда приводит к желаемым результатам.
В частности, на строгость антикоррупционного законодательства чиновники, а также народные избранники ответили массовым расторжением браков. После принятия антикоррупционного закона в 2012 г. расторгли брак 102 депутата Государственной Думы [14].
Думается, системный подход к законотворчеству позволит повысить качество и эффективность российского законодательства.
Определенный оптимизм вызывают заявления Председателя Государственной Думы В.В. Володина о необходимости четкого выполнения парламентских процедур и правил, содержательном соблюдении норм законотворческой работы, а также о необходимости постоянного диалога с гражданским обществом [15]. Но, как говорится, время покажет.
Список литературы / References
1. Мораторий или дискуссия: как остановить бешеный принтер законодательства // [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://pravo.ru/review/view/138089/7cKN/ (дата обращения:30.03.2018).
2. Валентина Матвиенко предложила мораторий на изменение основополагающих законов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.kommersant.ru/doc/2872356/ (дата обращения: 07.04.2018).
3. Чашин А.Н. Кодификация в сфере российского законодательства: теория, история и перспективы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 14.
4. [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://zakon.ru/discussion/2016/10/5/skolko_v_gosdume_yuristov_specialnoe_obrazovanie_v_o
blasti_prava_est _u_ 88_deputatov/ (дата обращения: 11.07.2018).
5. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://pravo.ru/news/view/138866/ (дата обращения: 11.07.2018).
6. Винокуров А. Депутаты отдадут работу на аутсорс. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.gazeta.ru/politics/2017/01/24_a_10490171 .shtml/ (дата обращения: 11.07.2018).
7. Федеральный закон от 06.07.2016 № 374-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии терроризму» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности» // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. Режим доступа:http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 07.07.2016).
8. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 10.05.2018) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998. № 7. Ст. 801.
9. Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 (ред. от 23.06.2014) «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива») // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 24.06.2014).
10. Цепляев В. Дюжина самых глупых российских законов // Аргументы и факты, 2009. 11 ноября; Шипилина А., Кривякина Е. Самарский депутат предлагает перекрасить Московский Кремль в белый цвет // Комсомольская правда, 2014. 16 сентября.
11. Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права, 2008. № 2.
12. Берсенева Т. Минюст разработал закон о законах. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pravo.ru/N2ews/view/114219/ (дата обращения: 15.06.2018).
13. Колесников Е.В., ПажетныхД.В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право, 2009. № 11.
14. Статистика законодательного процесса. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://old.duma.gov.ru/legislative/statistics/ (дата обращения: 11.07.2018).
15. Трифонова Т. КПРФ беспокоят элитные разводы // Независимая газета. 2016. 18 мая.
16. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://rg.ru/2017/01/11/v-dume-vo-vremia-vesennej-sessii-provedut-40-plenarnyh-zasedanij.html (дата обращения: 10.04.2018).
ТЕРМИНОЛОГИЧЕСКИЕ И СТРУКТУРНО-ЛОГИЧЕСКИЕ МЕТАМОРФОЗЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ
ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ Губарева Т.И. Email: [email protected]
Губарева Татьяна Ивановна - кандидат юридических наук, старший преподаватель, кафедра административного права и административной деятельности, Ставропольский филиал Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации,
г. Ставрополь
Аннотация: ввиду принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации автором актуализируется вопрос о необходимости разработки основных понятий и категорий административно-процессуального права. При выработке таких понятий, как «административный процесс», «административно-процессуальное право»,
«административное судопроизводство» и др., аргументируется необходимость их формулирования в рамках устоявшихся категорий общей теории права и таких отраслей права, как гражданско-процессуальное право и уголовно-процессуальное право. Автор, однако, не отрицает важной особенности административно-процессуального права - его структуры. Так, в структуру административно-процессуального права предлагается включать два раздела - «Административный процесс» и «Административно-процедурные производства». Административный процесс при этом включает в себя две составляющие -административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях. В этой связи автором предлагается внести соответствующие изменения в действующие нормативные правовые акты.
Ключевые слова: административный процесс, административно-процедурные производства, административное судопроизводство, производство по делам об административных правонарушениях, административно-процессуальное право, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
