CC BY
37
< >
о о
Демидов Д. Г.
К вопросу о критериях оценки законодательного регулирования в Российской Федерации
Демидов Дмитрий Геннадьевич
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Доцент кафедры международного и гуманитарного права Кандидат юридических наук dimitrydemidow@gmail.com
РЕФЕРАТ
В представленной статье автором выделяется общая проблематика реформирования российского законодательства. Анализируются общие критерии оценки актуального законодательного регулирования в Российской Федерации.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
право, конъюнктурное законодательство, народовластие
Demidov D. G.
On a Question of Criteria of an Assessment of Legislative Regulation in the Russian Federation
Demidov Dmitry Gennadievich
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public
Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation)
Associate Professor of Chair of the International and Humanitarian Law
PhD in jurisprudence
dimitrydemidow@gmail.com
ABSTRACT
In this article the author critically assesses the general issues of reforming the Russian legislation. The author analyzes the general criteria of evaluating current legislative regulation in the Russian Federation.
KEYWORDS
law, opportunistic legislation, democracy
Современное законодательное регулирование представляет собой достаточно сложный многоуровневый процесс. Практически каждый законодательный акт находится под пристальным вниманием общества (тех или иных его представителей). В отлаженной институциональной системе демократического государства нормативно-правовой акт принимается с учетом мнения граждан, права и обязанности которых данный акт затрагивает — это аксиома.
Конституционные установления по данному поводу достаточно детально очерчены. Российская Конституция исходит из принципа правового государства, и в частности, ст. 18 гласит, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, обеспечиваются правосудием.
Процедура принятия законопроекта достаточно детально регламентируется действующими правовыми нормами. Важно отметить, что на сегодняшний день в России принцип гласности в деятельности законодателя реализован достаточно успешно. На официальном сайте Государственной Думы функционирует раздел, содержащий паспорта законопроектов со всеми необходимыми сопроводительными документами и датами их принятия. На сайте также есть стенограммы заседаний Государ-
ственной Думы, в которых можно просмотреть аргументацию сторон при голосо- о вании за тот или иной законопроект. Объектом анализа в настоящей статье станет ^ процесс принятия и обсуждения некоторых наиболее резонансных законопроектов, ^ рассмотренных и принятых 6-м составом Государственной Думы. Е^
Принятие большого массива законодательных актов на сегодняшний день яв- ^ ляется объективной реальностью. К сожалению, законодательные инициативы представителей различных ветвей власти вызывают все большую критику со сто- о роны разноплановых групп общества, в отношении которых такие инициативы о реализуются. Одним из самых ярких примеров является Федеральный закон < о реформировании Российской академии наук1 или конституционные изменения ^ в судебной ветви власти2. х
Если обратиться к статистике рассмотренных и принятых Государственной Ду- 2 мой законов только за осеннюю сессию 2013 г., то можно убедиться в немалень- н-ком объеме законодательных решений — общее количество рассмотренных за- ^ конопроектов (независимо от стадии чтения) составило 482, поступивших на щ рассмотрение — 577, принятых — 194 (при этом за весеннюю сессию 2013 г. было принято 255 законопроектов)3. Безусловно, приведенные цифры дают только некоторое представление о количественном показателе принимаемых правовых актов, не больше4.
Законотворчество всегда обусловлено правовыми принципами, заложенными Основным законом: федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты — в общем, весь нормативный массив обязан опираться на конституционно-правовые начала. При этом не должен искажаться правовой смысл этих начал, на что неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации. Представляется очевидным, что при разработке и предложении того или иного законопроекта непосредственно концепция законопроекта должна подвергаться конституционно-правовому осмыслению, так как регулирование общественных отношений в любой сфере не может выходить за рамки конституционно-правовых принципов. При этом отчасти такое осмысление заложено непосредственно Регламентом Государственной Думы5 — это обязательная процедура правовой экспертизы законопроекта (п. 2 ст. 112).
1 О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. № 253-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2013. № 39. Ст. 4883.
2 На момент написания статьи процедуры по конституционным изменениям не были завершены. См.: О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»: Уведомление СФ ФС РФ от 27 ноября 2013 г. № СФ-6 // Российская газета. 2013. № 273.
3 См.: Осенняя сессия Госдумы 2013: итоги [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». URL: http://www.garant.ru/infografika/516874/ (дата обращения: 19.02.2014).
4Для более полной картины следует указать некоторые цифры по законотворчеству в другие годы деятельности Государственной Думы, в частности: в 1996 г. внесены 1079 инициатив, из них законами стали 150; в 1997 г. — 1456 и 154; в 1998 г. — 1600 и 172 соответственно. Если рассмотреть процентное отношение внесенных законопроектов и ставших законами, то по странам можно увидеть следующее: в Германии — 66% из внесенных законопроектов стали законами, в России — 14,4%, в США — 5,8% (данные на 2000 г.). См.: [2]. Для сравнения: Конгресс США в 2013 г. принял 73 закона (Public Law), в 2012 — 193. См. подр.: U. S. Senate. Statistics & Lists [Electronic resource]. URL: https://www.senate.gov/pagelayout/reference/two_ column_table/Legislation_and_Procedure.htm
5 О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (с акт. изм.) [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=EXP;n=580604 (дата обращения: 27. 05. 2014).
о При оценке того или иного феномена исследователи всегда обращаются к его ^ качественным характеристикам1. Под «качеством закона» следует понимать некую ^ формальную совокупность имеющихся у закона необходимых свойств (признаков), ЕЗ характеризующих закон как регулятор общественных отношений [см. подр.: 5, ^ с. 35]. Рассматривая закон (законодательство) с указанных позиций, следует выделить некоторые общие качественные критерии его оценки: действенность, эф-о фективность, целесообразность. Под действенностью подразумевается степень о соответствия наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы общества (ин-< дивидуумы, предприятия, должностные лица, отвечающие за применение законо-с дательства) нормативной модели, т. е. отношениям и нормам поведения, пред-х писанным законодателем; под эффективностью — степень достижения законом 2 поставленной цели; под целесообразностью имеется в виду соотношение между н- «затратами» и «выгодами» от законодательных действий (в широком смысле ука-^ занных терминов).
Указанные критерии являются универсальными и должны лечь в основу первичной (общей) оценки качественности принимаемых законов. Нормы обладают и юридически определенными свойствами (следует отграничивать от критериев), такими как: нормативность, полнота регулирования, конкретность, ясность, точность формулировок, краткость; логические свойства: последовательность, непротиворечивость, обоснованность и т. д. [5, с. 38-40]. Представляется, что данные критерии оценки законодательства в принципе достаточно изучены, современная теория права в подобных вопросах конфликтов не имеет. Тем не менее, на практике законотворчество не всегда отвечает устоявшимся правовым нормам, что, как правило, обусловливается краткосрочными законодательными решениями, которые носят конъюнктурный характер. Конъюнктурные изменения законодательства не являются редкостью в современных государствах, особенно развивающихся.
Система разделения властей, система сдержек и противовесов, политическая конкуренция, гарантии оппозиции — вот те институциональные инструменты, которые должны сдерживать принятие конъюнктурных законопроектов. Подобные законопроекты не носят того смыслового содержания, которое закладывается в право конституционным нарративом. Конъюнктурное законодательство решает определенные задачи некоторых групп лоббистов, лишь частично оно может отражаться позитивно на отдельных гражданах и общественных группах и только в силу обе-зличенности правовых норм. В целом же, об эффективности для общества речи быть не может, так как такие законы сами по себе носят временный характер и с высокой долей вероятности будут изменены в короткий срок (иногда и на прямо противоположные по смыслу).
В. С. Нерсесянц при оценке юридических факторов эффективности действия права указывал на их правовое качество, степень социальной обусловленности и легитимированности, на уровень правосознания и юридической культуры граждан и должностных лиц, и, что особенно важно, на общее состояние законности и правопорядка в обществе, в сфере правоприменительной деятельности [4]. Действительно, такие факторы эффективности имеют место, однако на практике общество не всегда поддерживает принимаемое законодательство, здесь важно учитывать не просто общественное мнение, а совокупность общественных мнений (мнений различных слоев общества). Современная профессиональная среда имеет огромное количество специализаций, профильных ориентаций, и каждый принимаемый закон может затрагивать отдельную категорию граждан, а это предполагает, что граждане, которые не имеют отношения к той или иной группе обще-
1 Данные критерии в качестве основных при оценке законодательства были предложены Люциусом Мадером, вице-председателем Федерального Суда Швейцарии. См. подр.: [3; 7].
ства, с большой долей вероятности не смогут дать квалифицированную о характеристику закону. ^
Характерным признаком современного российского законодательства является ^ его подвижность. Данный признак, безусловно, является и его качественным мар- Е^ кером. Чтобы максимально объективно проанализировать общие проблемы качества ^ актуального законодательного регулирования, необходимо обратиться, помимо критериев, которые упоминались выше, к следующим факторам: о
1) мотивация принятия законопроекта. То есть объективные предпосылки необхо- о димости законодательного регулирования определенных общественных отноше- < ний. Здесь важным элементом должен являться и принцип отказа от излишнего ^ законодательного регулирования; х
2) длительность общественного обсуждения. Данный фактор особенно важен для 2 ключевых законопроектов, затрагивающих максимально широкий круг конститу- н-ционных прав граждан, например: законодательство о пенсионной реформе, ^ здравоохранении, образовании и др.; щ
3) экспертная оценка. Точка зрения экспертного сообщества чрезвычайно важна при проработке норм законодательства; на практике многие общественные организации, профессиональные сообщества приглашаются разработчиками законодательства на обсуждения, однако степень учета их мнения различна;
4) системность принятия поправок в законодательство. Любая серьезная коррекция законодательства объективно влечет за собой изменение сложных структурных механизмов взаимодействия субъектов правоотношений. Поэтому объемные и кардинальные изменения должны прорабатываться системно и приниматься в комплексе законодательных поправок. Принципиальным является некий консенсус субъектов законодательной инициативы, позволяющий отказаться от фрагментарных изменений законов, которые нарушают такой принцип системности;
5) механизм реализации. Когда законопроект становится законом, весь массив претензий к качеству закона будет сдвинут к вопросам реализации его норм: сроки вступления в силу норм закона, сроки принятия подзаконных нормативно-правовых актов и их готовности, точность формулировок непосредственных норм закона (насколько правоприменитель будет избавлен от необходимости ждать соответствующих уточнений от других органов для реализации возложенных на него полномочий) и др.
С учетом указанных факторов автором предлагается рассмотреть несколько наиболее резонансных законопроектов, принятых за 2013 г.
Одним из таких законов стал Федеральный закон от 27 сентября 2013 № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон «О Российской академии наук...» ). Прежде чем перейти к анализу данного законопроекта, стоит обратиться к хронологии его принятия.
28 июня 2013 г. Законопроект о РАН вносится в Государственную Думу, субъект права законодательной инициативы Правительство Российской Федерации.
1 июля 2013 г. Законопроект о РАН уже рассмотрен профильным комитетом Государственной Думы, и принято решение о его представлении в Совет Государственной Думы с рекомендацией принять в первом чтении, при этом срок пред-
1 СЗ РФ. 2013. № 39. Ст. 4883. До принятия: Законопроект № 305828-6 «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения правового положения, полномочий и функций Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук)».
о ставления отзывов, предложений и замечаний в комитет — 01.07.2013, предлагаемая ^ дата рассмотрения Государственной Думой — 03.07.2013 (!).
^ 3 июля 2013 г. Государственная Дума рассматривает анализируемый законо-ЕЗ проект в первом чтении, принимает его и выносит Постановление «О проекте ^ федерального закона № 305828-6 „О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодатель-о ные акты Российской Федерации"», в котором указывается, что поправки к указано ному законопроекту направляются в Комитет Государственной Думы по науке < и наукоемким технологиям до 15 ч. 4 июля 2013 г. (а. 2 п. 2 Постановления), а он с в свою очередь должен доработать законопроект с учетом поступивших поправок х и внести его на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении 5 июля 2 2013 г. (п. 3 Постановления)1. 5 июля законопроект принимается во втором чтении. н- 17 сентября Государственная Дума возвращает законопроект во второе чтение, ^ а 18 сентября принимает опять во втором и третьем чтениях. 20 сентября законо-1= проект поступает в комитеты Совета Федерации и 25 сентября одобряется на его заседании. 27 сентября закон подписывается Президентом Российской Федерации и 30 сентября публикуется в «Российской газете».
Подробная хронология законопроекта демонстрирует необоснованную поспешность в принятии закона, который напрямую затрагивает научное сообщество (к фактору длительности общественного обсуждения). Следует отметить, что общественный резонанс после принятия Законопроекта о РАН был чрезвычайно высоким. Многочисленные акции протеста ученых прошли по всей стране2. Научное сообщество в лице ведущих ученых страны и мира высказывало недоумение опрометчивостью в принятии такого важного закона. По сути, весь законопроект приняли в ключевом (втором) чтении через два дня.
Рассмотрим принятие законопроекта с учетом иных перечисленных ранее факторов.
В отношении мотивации принятия законопроекта в пояснительной записке3 указывается, что проект федерального закона разработан в целях оптимизации организационно-правовых механизмов управления российской фундаментальной наукой, повышения эффективности фундаментальных и поисковых научных исследований, обеспечивающих получение научных результатов мирового уровня. При этом законопроект также затрагивает вопросы реорганизации всей системы Академии наук, вплоть до ликвидации некоторых ее подразделений, изменения системы членства, создания нового государственного органа по управлению имуществом РАН (было создано Федеральное агентство научных организаций — ФАНО). Полноценных аргументов пояснительная записка не содержит и имеет лишь общие формулировки мотивации, а также повторяет положения самого законопроекта.
1 Вся хронология и содержание сопроводительных документов к Законопроекту о РАН взяты из паспорта анализируемого законопроекта АСОЗД [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Sp ravka%29?OpenAgent&RN=305828-6 (дата обращения: 27.02.2014).
2 Акции протеста проходили в июле и продолжались в сентябре. «Настоящее РАН замечательное, будущее — еще хуже» [Электронный ресурс] // Газета.ру. URL: http://www.gazeta. ru/science/2013/08/29_a_5613389.shtml (дата обращения: 27.02.2014); См. также: Противники реформы РАН возложили гвоздики к зданию Госдумы [Электронный ресурс] // Там же. URL: http://www.gazeta.ru/science/news/2013/07/03/n_3014329.shtml (дата обращения: 27.02.2014); Академикам рассчитали поправку на скорость [Электронный ресурс] // Коммерсантъ. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2226428 (дата обращения: 27.02.2014).
3 Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2. duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29? 0penAgent&RN=305828-6 (дата обращения: 27.02.2014).
Безусловно, объективные предпосылки для необходимости реформирования о Российской академии наук были, на это указывают и программы кандидатов в пре- ^ зиденты РАН, и мнения самих ученых, т. е. сама мотивация реформирования РАН ^ как общественного института обусловлена желанием не только государственных Е^ органов, но и, в первую очередь, ученых. В программах кандидатов содержались ^ различные поступательные подходы к реформированию Академии наук; при выборе президента РАН ученые отдали предпочтение именно определенной про- о грамме кандидата, и 29 мая 2013 г. избрали нового президента РАН — академика о Владимира Фортова. <
Экспертная оценка Законопроекта о РАН стала проводиться только после при- ^ нятия его во втором чтении1. Правительство Российской Федерации, внесшее х законопроект, не направляло его в РАН, не привлекало ведущих ученых и акаде- 2 миков к разработке законопроекта2. Общественной дискуссии как таковой не было, н-Общественная палата не анализировала закон [1]. ^
В отношении фактора системности следует отметить, что в целом закон включал щ в себя все существенные механизмы реформирования и вносил непосредственно изменения в три федеральных закона (ст. 19-21 Федерального закона3). В перечне федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона, значился только один — Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».
Механизм реализации формально закреплен в ст. 22 Федерального закона «О Российской академии наук.», заключительные положения определяют сроки переходного периода по реструктуризации РАН, мораторий на избрание новых членов академий наук. Непосредственно закон вступил в силу со дня официального опубликования — 30 сентября 2014 г. Подзаконные нормативные правовые акты были приняты до конца 2013 г.4 Другая сторона данного фактора — реализация положений нового закона субъектами самих правоотношений.
Таким образом, анализ продвижения, принятия и содержания Федерального закона «О Российской академии наук.» показывает непоследовательную законодательную политику, неаргументированную поспешность в принятии закона в отношении такой сложной общественной страты, как ученые. Возмущение академиков и других представителей научного сообщества вполне объяснимо и обоснован-
1Так, например, общественная организация «Санкт-Петербургский союз ученых» смогла принять Концепцию реформирования РАН только 29 июля 2013 г., фактически после того, как стало известно о принятии закона о реформировании РАН. См.: Официальный сайт Санкт-Петербургского союза ученых [Электронный ресурс]. URL: http://www.spass-sci.ru/documents/ detail.php?ID=376 (дата обращения: 27.02.2014). Самые существенные особенности концепции реформы РАН обсуждались 29 августа 2013 г. на конференции научных сотрудников РАН «Настоящее и будущее науки в России. Место и роль Российской академии наук». См.: Официальный сайт Российской академии наук [Электронный ресурс]. URL: http://www.ras.ru/news/ shownews.aspx?id=ae39438a-ae78-4b5e-b788-6870732f96f6 content (дата обращения: 27.02.2014).
2 Об этом непосредственно говорил министр образования и науки Дмитрий Ливанов «Ливанов: Концепцию реформы РАН подготовили осенью 2012 года» [Электронный ресурс] // Аргументы и Факты. URL: http://www.aif.ru/society/education/310007 (дата обращения: 27.02.2014).
3 СЗ РФ. 2013. № 39. Ст. 4883.
4 О Федеральном агентстве научных организаций: Указ Президента РФ от 27 сентября 2013 г. № 735 // СЗ РФ. 2013. № 39. Ст. 4969; О Федеральном агентстве научных организаций: Постановление Правительства РФ от 25 октября 2013 г. № 959 // Там же. № 44. Ст. 5758; О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных осуществлять функции и полномочия учредителя и собственника имущества организаций, находившихся в ведении Российской академии образования: Постановление Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. № 1290 // Там же. 2014. № 2. Ч. I. Ст. 114.
о но.1 Причины принятия столь важного законопроекта обществу не объяснили, ^ а высокие темпы принятия законопроекта фактически за несколько дней скомпро-^ метировали и всю идею реформирования РАН. Причем сам период внесения за-ЕЗ конопроекта был выбран крайне неудачно — середина лета и закрытие весенней ^ сессии Государственной Думы.
Еще одним ярким примером внезапности реформирования является конститу-о ционная реформа судебной системы Российской Федерации — объединение Выс-о шего арбитражного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской < Федерации.
6 февраля 2014 г. вступил в силу Закон Российской Федерации о поправке к х Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской 2 Федерации и прокуратуре Российской Федерации»2, а 26 февраля 2014 г. был н- опубликован измененный текст Конституции Российской Федерации3. ^ Летом 2013 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин на Петербургском с экономическим форуме объявил о планируемом объединении Верховного и Высшего арбитражного судов. Следует отметить, что никакой широкой дискуссии по озвученной судебной реформе до заявления Президента не проводилось. Да, данный вопрос периодически исследовался и дискутировался в научных кругах, но сложившаяся судебная структура, конституционно закрепленная, проработавшая более 20 лет, в целом нареканий не вызывала и поэтапно модернизировалась. Стоит напомнить, что с 2001 г. были утверждены Правительством Российской Федерации три федеральных целевых программы «Развитие судебной системы России»4, в последней подобной программе, утвержденной в 2012 г., ни о каких изменениях структуры судебной ветви власти упомянуто не было.
Сущность реформы была определена как устранение противоречий в судебной практике и сведение основных решений высших судебных инстанций к единообразию. Данная цель реформы сформулирована Президентом в указанном выступлении и нашла свое отражение в обосновании внесенного законопроекта, в частности, в нем указывалось: «Представляется, что реорганизация судебной системы позволит обеспечить единство подходов при отправлении правосудия как в отношении граждан, так и в отношении юридических лиц, исключить возможность отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, установить общие правила организации судопроизводства, добиться единообразия в судебной
1 Следует привести и достаточно резкую фразу, содержащуюся в пояснительной записке к закону: «Данная структура (система РАН) характеризуется недостаточной скоординирован-ностью, особенно в части планирования и управления финансовыми потоками и имущественным комплексом, что негативно влияет на состояние фундаментальных и поисковых научных исследований в академическом секторе науки». Представляется, что данная оценка объясняет позицию разработчиков законопроекта, которую можно сформулировать, по мнению автора, так: ученые не способны реформировать сложившуюся структуру Академии наук, а от этого снижается качество фундаментальной науки. Что подразумевается под «негативно влияет», кто осуществлял подобную оценку — об этом ни в пояснительной записке, ни в иных сопроводительных документах к законопроекту не говорится.
2 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
3 Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 5 февраля 2014 г. опубликован на официальном интернет-портале правовой информации. URL: http://www.pravo. gov.ru, 26.02.2014.
4 О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы: Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2001 г. № 805 (ред. от 06.02.2004); О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. № 583; О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2013-2020 годы: Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1406 (ред. от 15.02.2014).
практике»1. Таким образом, иные цели не были обозначены, дополнительные обо- о снования в пояснительных записках к законопроектам по реформе также приведе- ^
ны не были. <ъ
<
В сфере юридического сообщества реакция на предложенную судебную реформу EJ оказалась неоднозначной. В частности, судья Конституционного суда Российской g Федерации в отставке Т. Г. Морщакова в выступлениях и комментариях обосновы- L-вала свою позицию в отношении объединения высших судебных инстанций, указы- о вала, что такое объединение противоречит «наднациональной тенденции к специали- о зации юрисдикции»2. Также различные мнения высказывались в адвокатском со- < обществе.3 Критично к представленной структуре судебной реформы отнеслись и ^ судьи Высшего арбитражного суда.4 Следует отметить, что разработка пакета за- х конопроектов о судебной реформе в значительной степени была сфокусирована на 2 сотрудничестве с представителями Верховного суда, что подтверждается главой н-государственно-правового управления Президента Российской Федерации Л. И. Бры- ^ чевой.5 Представители же судов арбитражной юрисдикции, например, заместитель щ председателя ВАС Т. Андреева, утверждали о несогласованности в этапах реформирования, отсутствии надлежащих правовых механизмов сохранения достижений арбитражных судов в электронном документообороте и т. д.6 Перечисленные мнения отражают сущность фактора экспертной оценки.
При детальном анализе законов, принятых в отношении судебной ветви власти, можно убедиться в том, что до июня 2013 г. (момента объявления о начале судебной реформы) законодатель вполне осознанно развивал существовавшую конституционную концепцию судебной власти. Последовательно решались вопросы в отношении правового регулирования электронного документооборота в арбитражных судах, совершенствовались арбитражные процессуальные механизмы. Параллельно корректировалась гражданская процессуальная нормативно-правовая база.
В отношении дисциплинарного судебного контроля было создано Дисциплинарное судебное присутствие, которое являлось судебным органом, рассматривающим дела по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Здесь важно отметить, что правовой статус данного органа был закреплен Федеральным конституционным законом7, который вступил в силу только в 2010 г., а в соответствии с новеллами Федерального конституционного закона от 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации „О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации"» и признанием утратившим силу Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии» данный
1 См. подр.: Паспорт Законопроекта № 352924-6 [Электронный ресурс] // Автоматическая система обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=352924-6
2 Росбалт [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosbalt.ru/main/2013/06/25/1145068.html.
3 См. напр.: Юристы обсудили объединение высших судов [Электронный ресурс] // Официальный сайт интернет-издания Право.ру. URL: http://pravo.ru/court_report/view/95591/
4 ВАС раскритиковал законопроект об объединении судов [Электронный ресурс] // РИА «Новости». URL: http://ria.ru/incidents/20131112/976170730.html
5 Лариса Брычева рассказала о консультациях с судьями КС по проекту о ликвидации ВАС [Электронный ресурс] // Право.ру. URL: http://pravo.ru/story/view/102215
6 Нарушаются все принципы реорганизации судебной системы, которые закреплены Конституцией [Электронный ресурс] // Там же. URL: http://pravo.ru/story/view/89883/
7 О Дисциплинарном судебном присутствии: Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. № 4-ФКЗ // СЗ РФ. 2009. № 45. Ст. 5261.
о орган прекращает свое существование с 6 августа 2014 г. Представляется, что при ^ введении такого института одной из ветвей власти, на уровне конституционного за-^ конодательства требуется обдуманное решение, которое позволит проработать по-ЕЗ добному институту, по крайней мере, определенный временной интервал в несколь-^ ко президентских сроков, а не чуть более четырех лет.
Любая институциональная реформа должна сопровождаться существенным на-о учным обоснованием, анализом и прогнозом последствий, которые возникнут по-о сле ее реализации. Такие критерии принятия решений, как последовательность и < прогнозируемость в отношении реформирования институтов различных ветвей с власти, позволяют не нарушать конституционные принципы организации государ-х ственной власти, учитывать баланс интересов индивида, общества и государства. 2 Эти аспекты затрагивают факторы мотивации и принятия законопроекта, длитель-н- ности его обсуждения.
^ Вопросы единообразия судебных решений регулировались ранее судами граж-1= данской и арбитражной юрисдикций самостоятельно, так, в 1999 г. был принят Регламент совместных заседаний Пленума Верховного суда Российской Федерации и Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации1. Представляется, что только из-за преодоления проблем единообразия судебной практики конституционно реформировать сложившуюся и работающую судебную систему не вполне целесообразно. Длительное время после объявления о судебной реформе юридическое сообщество не могло даже обсуждать его концепцию, так как законопроектов не было, состав комиссии по разработке законопроектов не разглашался, первый пакет законопроектов был внесен в Государственную Думу только в октябре 2013 г.
Не устранены пробелы в механизме реализации проведения анализируемой реформы. До сегодняшнего дня остаются неурегулированными вопросы применения постановлений Пленумов ВАС после его ликвидации, не вполне понятно, будет ли функционировать система электронного документооборота, применявшаяся в ВАС; нет ясности и в том, останется ли несколько процессуальных кодексов или они будут объединены в один. Отсутствие самой концепции реформы, закрытость и сжатые сроки ее реализации не позволяют дать корректную научную оценку и ее последствиям.
Жесткий порядок конституционных изменений был предусмотрен Конституцией Российской Федерации 1993 г. в связи с опасностью дестабилизации государственного устройства, требовалась возможность осуществления стабильного конституционного строительства. Однако преодоление всех процедур по принятию поправок к Конституции в самые короткие сроки, монолитность согласия депутатского корпуса при принятии решения по конституционным вопросам без какого-либо критического осмысления принимаемых поправок вызывает некоторое недоумение.
Рассмотренные законопроекты и процедуры их принятия достаточно наглядно демонстрируют общий порок современного российского законотворческого процесса. Динамика законодательной работы на федеральном уровне сегодня является предметом научного правового анализа. Весьма критичное мнение по такой динамике высказала Л. И. Брычева, употребив термин «ускоренное законодательство», указав на постоянное исправление принятых совсем недавно законов, а также на «отсутствие системности и большое количество противоречий».2 Фрагмен-
1 Утвержден Постановлением Пленума Верховного суда РФ № 36, Пленума ВАС РФ от 7 июня1999. № 6. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_100682/ (дата обращения: 20.02.2014)
2 Л. И. Брычева в одной из своих лекций привела некоторую предметную статистику по законодательной работе Государственной Думы: Госдума четвертого созыва меняла Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) 65 раз, пятого — 107, а в текущем созыве депутаты корректировали кодекс уже 164 раза. См.: Лариса Брычева рассказала о консультациях
тарный подход в законотворческой деятельности все в большей степени негатив- о но влияет на качество правоприменения. ^
Еще одним аргументом к указанной негативной динамике является все возрас- ^ тающее количество признаний положений законов неконституционными. В част- EJ ности, в информационно-аналитическом отчете об исполнении решений Конститу- g ционного суда Российской Федерации, принятых в ходе осуществления конститу- L-ционного судопроизводства в 2013 г., указывается, что «существенным фактором, о влияющим на состояние исполнения решений Конституционного суда, остается о характер законотворческих подходов к содержанию разрабатываемых во исполне- < ние конституционно-судебных актов законопроектов. Зачастую законодатель, ис- ^ полняя решение Конституционного суда, ограничивается буквальным воспроизве- х дением правовых позиций, выраженных в резолютивной части решения. Однако 2 цель исполнения решений Конституционного суда — создание непротиворечивого н-правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений — ^ вряд ли может быть достигнута посредством буквального воспроизведения поло- щ жений резолютивной части соответствующего постановления»1.
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что актуальный законотворческий процесс имеет ряд негативных тенденций, связанных с перечисленными выше факторами. Фрагментарный и квазиконцептуальный (принимаются федеральные программы, а реформирование законодательства идет в другом направлении, либо концепция, в лучшем случае, только декларируется) подходы в законодательной политике приводят к порокам правоприменения, парализации применения прав и свобод человека и гражданина. Складывается впечатление, что законодатель крайне формально подходит к методологии законотворчества (например, к использованию методов перспективной (ex-ante) и ретроспективной (ex-post) оценок законопроектов).
Представляется, что все эти негативные тенденции формируют феномен конъюнктурного законодательства, т. е. совокупность нормативно-правовых актов, которая регулирует контекстуальные общественные отношения, выражает интересы определенных лоббирующих групп и не обладает свойством долгосрочности правоприменения. Данный феномен вызывает отрицательное отношение общества к законодательству в целом, усугубляет правовой нигилизм, создает предпосылки пренебрежения к праву. С возрастающей долей конъюнктурного законодательства повышается угроза основам конституционного строя: граждане как в частном порядке, так и через социальные и профессиональные сообщества ставят под сомнение возможности реализации собственных конституционных прав, что при накоплении критической массы может привести к социальным протестам.
Необходимо констатировать, что российскому законодателю в ближайшей перспективе требуется сменить тактику форсирования принятия законопроектов на сбалансированный подход к законотворчеству не только с привлечением экспертного сообщества или общественных групп, но и с внимательным, взвешенным учетом их мнения.
Литература
1. Еременко В. И. Реорганизация государственных академий наук России [Электронный ресурс] //
Законодательство и экономика. 2013. № 11. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-
с судьями КС по проекту ликвидации ВАС [Электронный ресурс] // Право.ру. URL: http://pravo. ru/story/view/102215/. Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте РФ Б. Титов неоднократно отмечал нестабильность Налогового кодекса РФ; по его утверждению в Налоговый кодекс ежегодно вносится около 30 поправок. См. подр.: [6].
1 Официальный сайт Конституционного суда Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Info/Maintenance/Documents/Report2013.pdf
о тантПлюс».11Р1_: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CJI;n=73810 (дата
Н обращения: 27.02.2014).
^ 2. Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал
^ российского права. 2000. № 3.
> 3. Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов / [Электронный ресурс] // Материалы Международного семинара, 16-17 декабря 2002 г. Рязань. Доступ
ш из справ.-правовой системы КонсультантПлюс». UR_: http://www.consultant.ru/law/review/
о lawmaking/material/#5 (дата обращения: 23.02.2014).
§ 4. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М. : Норма, 2004. 552 c.
™ 5. Технология законотворчества (опыт Санкт-Петербурга) / под ред. И. П. Михайлова. СПб.,
Q- 2006. С. 35.
х 6. Титов Б. Кодексом по бизнесу [Электронный ресурс] // Газета.ру. UR_: http://www.gazeta.
< ru/comments/2014/02/21_x_5920553.shtml.
^ 7. Luzius Mader. La legislation experimental en Suisse // Charles Albert Morand / Jean-Louis
tz Bergel [eds.]. Fn. 7. P. 221ss.
с
References
1. Eremenko V. I. Reorganization of the state academies of Sciences of Russia [Reorganizatsiyagosuda-rstvennykhakademiinaukRossii] // Legislation and economy [Zakonodatel'stvo i ekonomika]. 2013. N 11. Access of reference and legal system "Consultant Plus".
2. Isakov V. B. Federal law making: some tendencies of development [Federal'noe zakonotvor-chestvo: nekotorye tendentsii razvitiya] // Journal of Russian law [Zhurnal rossiiskogo prava]. 2000. N 3.
3. Mader L. Legislation assessment — a contribution to improvement of quality of laws [Otsenka zakonodatel'stva — vklad v povyshenie kachestva zakonov] // Materials of the International seminar on December 16-17, 2002. Ryazan [Materialy Mezhdunarodnogo seminara 16-17 dek-abrya, 2002 g. Ryazan']. Access of reference and legal system "Consultant Plus".
4. Nersesyants V. S. General theory of the law and state [Obshchaya teoriya prava I gosudarstva]. M. : Norma, 2004. 552 p.
5. Technology of lawmaking (experience of St. Petersburg) [Tekhnologiya zakonotvorchestva : (opyt Sankt-Peterburga)] / under the editorship of I. P. Mikhaylov. SPb, 2006. P. 35.
6. Titov B. With code on the business [Kodeksom po biznesu] [Electronic resource] // Gazeta.ru. URL.: http://www.gazeta.ru/comments/2014/02/21_x_5920553.shtml
7. Luzius Mader. La legislation experimental en Suisse // Charles Albert Morand / Jean-Louis Bergel [eds.]. Fn. 7. P. 221ss.
