CC BY
356
Методика расчета стоимости разработки и принятия нормативного правового акта (на примере законодательного обеспечения формирования и ведения государственного кадастра недвижимости)
О.Б. Раевская
доцент кафедры земельного права и кафедры землепользования и кадастров Государственного университета по землеустройству, кандидат экономических наук (г. Москва)
Ольга Борисовна Раевская, olga2700@mail.ru
Главная роль в формировании и реализации земельной политики России отводится нормативным правовым актам. Хаотичность, непланомерность проведения земельной реформы, наличие узковедомственных задач и приоритетов, отсутствие единого органа, управляющего земельной реформой, привели к формированию некодифицированной правовой базы, возникновению противоречий и разночтений правовых норм, их произвольному толкованию, некомпетентности в принятии решений, возникновению большого количества земельных споров, отсутствию правовых гарантий прав на землю.
Сложившаяся в связи с политическими, экономическими и социальными преобразованиями в нашей стране ситуация потребовала объединения разрозненных ранее систем учета земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на них, и регистрации прав. Было принято решение принципиально изменить структуру информационного ресурса о земельных участках и всех расположенных на них объектах недвижимости, а также об иных объектах, определенных законодательством и связанных с землей, выступающей в данном случае территориальным базисом.
В рамках обозначенных преобразований была разработана и реализована Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 745 [6]. Целью этой программы являлось создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики в области эффективного использования земли и иной недвижимости, вовлечения их в гражданский оборот и стимулирования инвестиционной деятельности на рынке недвижимости в целях удовлетворения потребностей общества. Изначально срок ее реализации был определен с 2002 по 2007 год, однако постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1009 [7] действие Программы было продлено до 2008 года. Также в рамках этой Программы реализуется Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 560 [8]. Целью Подпрограммы являлось создание единого информационного ресурса на базе земельного кадастра и технического учета зданий и сооружений.
Законодательное закрепление этого процесса было осуществлено принятием 4 июля
2007 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (да-
лее - также Госдума) Федерального закона № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», вступившего в силу с 1 марта 2008 года [1]. Принятие этого закона было направлено на решение вопросов регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества, а также на совершенствование деятельности в области формирования недвижимого имущества. Необходимость в таком законодательном акте объясняется тем, что в Российской Федерации действовала сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества. При этом учет недвижимого имущества осуществлялся как учет объектов права либо как объектов управления в зависимости от целей учета. Вместе с тем системы учета не связаны между собой и не позволяют получить объективные сведения о недвижимом имуществе на территории Российской Федерации. Получение указанных сведений связано со значительными материальными и трудовыми затратами. Кроме того, система не позволяет эффективно реализовывать программы, предполагающие комплексный анализ различных видов недвижимого имущества. Следствием отсутствия единой системы учета также является наличие большого количества неучтенных объектов, в том числе объектов самовольной постройки и земельных участков, появившихся в результате самозахвата земель.
Согласно Федеральному закону «О государственном кадастре недвижимости» государственный кадастр недвижимости представляет собой систематизированный свод сведений об определенных этим законом объектах. При этом такие объекты можно разделить на две большие группы:
1) объекты, в отношении которых осуществляются кадастровый учет и последующая регистрация прав на них, - земельные участки, объекты капитального строительства (здания сооружения), объекты незавершенного строительства (в случае необходимости регистрации прав на них для последующего совершения сделок с ними);
2) объекты, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости - Государственная граница Российской Федерации, границы между субъектами Российской Федерации, границы муниципальных образований, границы населенных пунктов, территориальные зоны и зоны с особыми условиями использования территорий.
В отношении этих объектов и формируется государственный кадастр недвижимости как федеральный информационный ресурс. Однако в саму структуру свода сведений добавляется еще одна группа сведений, которые способствуют процессу качественного и полного отражения информации об объектах, предусмотренных рассматриваемым законом: сведения о кадастровом делении территории Российской Федерации, о картографической и геодезической основах кадастра.
В настоящее время Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» действует в 17 редакциях. В 2008 году в закон были внесены изменения тремя федеральными законами, в 2009 году - четырьмя, а в 2011 году - девятью.
Для повышения роли Правительства Российской Федерации в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим Указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер [3]. В настоящее время федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии
и т. д., является Министерство экономического развития Российской Федерации (далее -также Минэкономразвития России) [13]. За период со дня выхода указанного постановления Минэкономразвития России издано более 80 приказов, содержащих процессуальные нормы (см., например, [14-22]).
В связи с тем, что процесс создания нового информационного ресурса был начат задолго до принятия основного в рассматриваемой сфере Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», а орган федеральной исполнительной власти, которому принадлежали полномочия по регулированию этого процесса, находился в ведении разных министерств, в настоящее время действуют акты Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации.
К актам Министерства юстиции Российской Федерации, регулирующим общественные отношения в области создания государственного кадастра недвижимости, ведения кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости и последующей регистрации прав на них, относятся:
1) приказ от 19 марта 2008 года № 66 «Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории»;
2) приказ от 18 февраля 2008 года № 32 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка»;
3) приказ от 8 декабря 2004 года № 192 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер»;
4) приказ и от 1 июля 2002 года № 184 «Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в редакции от 19 января 2005 года) и еще порядка 30 нормативных правовых актов.
Наличие большого количества внутриведомственных документов рекомендательного характера, разъясняющих особенности применения нормативных правовых актов специалистами по вопросам осуществления деятельности в сфере формирования и ведения государственного кадастра недвижимости, объясняется переходным периодом. К таким документам относятся письма, приказы, указания, распоряжения. Они не являются нормативными правовыми актами, имеют внутриведомственный разъяснительный характер. За период своего существования Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости подготовило 62 разъяснительных письма, 21 приказ и одно распоряжение по вопросам применения служащими нормативных правовых актов в области подготовки и организации создания государственного кадастра недвижимости.
С 1 марта 2009 года полномочия упраздненного Федерального агентства кадастра объектов недвижимости выполняет Федеральная служба регистрации, кадастра и картографии1 (далее - Росреестр). За период своего существования этим органом государственной власти подготовлено только три ведомственных распоряжения, более 50 писем и около 120 приказов.
При разработке законопроектов, необходимых для регулирования отношений в области формирования и ведения государственного кадастра недвижимости, право законо-
1 О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии : Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6366.
дательной инициативы реализуют, как правило, Правительство Российской Федерации и депутаты Госдумы. Однако в последнее время наблюдается активность законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.
Так, из 17 федеральных законов, внесших изменения и дополнения в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», три федеральных закона были инициированы Правительством Российской Федерации, один - Президентом Российской Федерации, один - Самарской Губернской Думой и двенадцать - депутатами Госдумы.
Автором настоящей статьи проведено исследование паспортов 88 законопроектов, в той или иной мере затрагивающих сферу регулирования правоотношений в области земельного кадастра, государственного кадастра недвижимости, кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости и внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации за период с 1 января 1998 года по настоящее время. На диаграмме (рис. 1) показано количество законопроектов, внесенных в Госдуму в период с 1 января 1998 года по 1 марта 2010 года, в рассматриваемой области.
Законодательные
органы
Рис. 1. Количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации субъектами законодательной инициативы
Исходя из данных первой диаграммы (рис. 1) можно сделать вывод о том, что активными инициаторами законотворческого процесса являются Правительство Российской Федерации и депутаты Госдумы. При этом было принято 45 законопроектов, а отклонено или снято с рассмотрения 43.
На второй диаграмме (рис. 2) показано количество принятых Госдумой законопроектов, внесенных различными субъектами законодательной инициативы.
На диаграмме, представленной на рисунке 3, показано количество отклоненных или снятых с рассмотрения законопроектов, внесенных различными субъектами законодательной инициативы.
Исходя из анализа диаграмм (рис. 1-3) можно сделать вывод о том, что, несмотря на практически равную активность в законотворческом и законодательном процессах Правительства Российской Федерации и депутатов Госдумы, успешнее все стадии этого процесса проходят именно законопроекты, внесенные Правительством Российской Федерации. Отмечается незначительный интерес к рассматриваемой сфере экономики со стороны
Законодательные органы государственной власти субъектов РФ, 1
Депутаты Государственной Думы РФ,
14
Правительство РФ, 30
Рис. 2. Принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты, внесенные различными субъектами законодательной
инициативы
Правительство РФ,
2
Законодательные органы государственной власти субъектов РФ, 17
Члены Совета Федерации РФ 1
Депутаты Государственной Думы РФ,
23
Рис. 3. Количество отклоненных или снятых с рассмотрения законопроектов, внесенных различными субъектами законодательной инициативы
Президента Российской Федерации, а также членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Уровень юридической подготовки депутатов Госдумы не позволяет большинству из них самим подготовить полноценную концепцию законопроекта в области кадастровой деятельности, объективно и своевременно оценить качество подготовленной кем-то концепции. Но оценить четко сформулированную идею законопроекта в состоянии почти все депутаты2.
В последнее время наблюдается законотворческая активность субъектов Российской Федерации. С 1 января 1998 года по 1 марта 2010 года в Госдуму ими внесено 18 зако-
2 Баранов В. М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление / Баранов В. М. // Журнал российского права. 2008. № 2.
нопроектов, только один из которых был ею принят. Причинами «неудач» субъектов Российской Федерации являются слабая проработка законопроектов, а также отсутствие возможностей их лоббирования.
Исходя из изложенного становится очевидным, что требуются проведение всестороннего исследования нормотворческого процесса в области кадастровых отношений и разработка методики расчета стоимости нормативного правового обеспечения формирования и ведения государственного кадастра недвижимости.
Разработка федеральных законов осуществляется в порядке двух процессов - законотворческого и законодательного.
Нормативными правовыми актами временной период осуществления законотворческого процесса практически не урегулирован. Определены сроки проведения экспертиз органами государственной власти [2]. Также на этот показатель оказывает влияние план работы Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности. Однако он не является жестко регламентированным.
Сокращение времени на этапы законотворческого процесса может сказаться на качестве содержания закона. Научно обоснованная, детальная разработка концепции законопроекта, подготовка и оформление законопроекта с соблюдением всех процедур, учетом необходимых критериев позволит создать качественный закон, обеспечит плановое прохождение всех необходимых этапов законотворческого процесса, не вызовет необходимость последующего срочного внесения изменений и дополнений в действующий закон.
Значительно повышает качество законов обсуждение законопроектов, причем наиболее результативно, на наш взгляд, сочетание различных форм обсуждения подготовленного проекта. Хорошо организованное обсуждение законопроектов, достаточно полный учет и квалифицированное обобщение дали бы возможность избавиться от многих дефектов законотворчества, способствовали бы выработке оптимальных текстов законов, позволили бы реализовать на практике основополагающую конституционную норму о том, что единственным источником власти в Российской Федерации является народ.
Решение задачи повышения качества законотворческого процесса можно достичь на стадии разработки концепции и текста законопроекта в области земельных отношений путем активного привлечения на этом этапе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Одним из необходимых документов для порождения законотворческого процесса является финансово-экономическое обоснование законопроекта. В пункте 12 постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» указано, что по законопроектам, предусматривающим расходование средств из федерального бюджета, составляется финансово-экономическое обоснование [5]. При отсутствии финансово-экономического обоснования соответствующий законопроект не должен считаться внесенным в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Финансово-экономическое обоснование является документом, содержащим финансовоэкономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также документом, определяющим источники финансирования расходов на реализацию будущего закона.
По результатам анализа содержаний финансово-экономических обоснований законопроектов в сфере кадастровых отношений можно сделать вывод о том, что разработчи-
ками законопроекта уделяется недостаточно внимания этому документу. Как правило, в таком обосновании содержится сообщение о том, что принятие закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.
Продолжением законотворческого процесса является законодательный процесс - процесс принятия закона.
Путь прохождения законопроекта от начальной точки планирования до момента его опубликования и (или) вступления в силу достаточно длительный. Законотворческий и законодательный процессы могут включать некоторые элементы, необходимость в которых возникает в зависимости от субъекта законодательной инициативы, отнесения конкретной сферы законодательства к исключительному ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в иных случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации.
На разработку нормативных документов выделяются значительные средства из государственного бюджета, привлекаются внебюджетные средства, средства иностранных программ, предназначенных для поддержки экономических реформ в России и обеспечения глобальной безопасности, частные инвестиции.
Рынок нормотворческих услуг активно развивается. Различные фонды, некоммерческие партнерства, ассоциации, другие юридические и физические лица предлагают услуги по организации разработок нормативных документов и их лоббированию в органах власти.
В настоящее время нормотворчество является безубыточным и безрисковым видом деятельности, так как не требует каких-либо фундаментальных вложений со стороны исполнителя (кроме административного ресурса и интеллекта). При этом исполнитель не несет ответственность за введение в действие разработанного им документа.
Отсутствуют и специальные квалификационные требования к исполнителям нормотворческих услуг и требования, обеспечивающие объективную оценку содержания разработанного ими нормативного документа. В нормотворческой деятельности достаточно сложно установить и проконтролировать трудозатраты, поэтому такая деятельность, по существу, не подконтрольна ни Счетной палате Российской Федерации, ни другим контрольно-финансовым органам. Происходит это из-за несовершенства организационнотехнического законодательства, что является серьезной угрозой стабильности общества и национальной безопасности государства. В экономически развитых странах на разработку нормативных документов закладывается около 4-5 процентов от стоимости проекта.
Предлагается рассчитывать затраты на разработку и принятие нормативного правового акта в трудозатратах. В связи с тем, что периоды разработки нормативного правового акта и его принятия исчисляются, как правило, годами, расчет затрат необходимо производить в человеко-днях, разбив учет трудозатрат на этапы двух процессов - законотворческого и законодательного. Итоговые затраты рабочего времени могут рассчитываться в человеко-месяцах.
Основными критериями для расчета трудозатрат предлагаются вид процесса (законотворческий и законодательный), этап процесса и его содержание.
Расчет экономической эффективности разработки и принятия законопроекта основан на определении величины затрат, понесенных в порядке проведения этого процесса.
Затраты на разработку и принятие нормативного правового акта (Зша) складывающиеся из затрат, произведенных в процессе его разработки, и затрат, произведенных в процессе его принятия, можно рассматривать по формуле:
З = З + З
нпа р і
п
(1)
где Зр - затраты на разработку нормативного правового акта;
Зп - затраты на принятие нормативного правового акта.
Затраты на разработку нормативного правового акта предлагается рассчитывать по формуле:
где Зин - затраты на разработку идеи законопроекта субъектом законодательной инициативы;
Зпред - затраты на разработку предложений по идее законопроекта;
Зкон - затраты на разработку проекта концепции, самой концепции законопроекта и проекта технического задания законопроекта;
Зпр - затраты на разработку текста законопроекта, финансово-экономического обоснования законопроекта, пояснительной записки, перечня нормативных правовых актов, требующих изменения, дополнения или признания утратившими силу в связи с принятием такого закона, перечня нормативных правовых актов, необходимых для реализации законопроекта;
Зэксп - затраты на проведение экспертиз;
Зправ - затраты Правительства Российской Федерации, Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности на участие в законотворческом процессе;
Зо - затраты, возникающие при организации законотворческого процесса;
п - количество видов работ по разработке законопроекта;
т - количество элементов затрат в каждом виде работ (мероприятий).
Затраты на принятие нормативного правового акта предлагается рассчитывать по формуле:
где Зрег ГД - затраты на регистрацию законопроекта в Государственной Думе;
ЗП0Дг - затраты на подготовку законопроекта к /'-му чтению;
ЗГД - затраты на /-е обсуждения законопроекта на заседаниях Государственной Думы;
Звн СФ - затраты на регистрацию закона в Совете Федерации, направление его всем членам палаты и затраты на заседания ответственного комитета Совета Федерации;
ЗСФ - затраты на заседание Совета Федерации;
ЗС0гл - затраты согласительной комиссии;
ЗПр - затраты при подписании закона Президентом Российской Федерации;
Зпубл - затраты на опубликование закона;
Зо - затраты, возникающие при организации законодательного процесса;
п - количество видов работ по разработке законопроекта;
т - количество элементов затрат в каждом виде работ (мероприятий).
В результате расчета трудозатрат, производимых каждым сотрудником исполнителя конкретного расчетного элемента соответствующего этапа, установления расчетной ставки стоимости одного человеко-дня и затрат на оплату труда выполненного объема работ
п т
(2)
п т
(3)
одного сотрудника рассчитываются общие затраты на выполнение определенного элемента.
При расчете затрат на выполнение определенных расчетных элементов возможно учитывать организационные затраты:
• на услуги связи (телефон, факс, Интернет);
• на материально-техническое обеспечение;
• командировочные расходы;
• амортизационные и иные расходы.
Таким образом, методика расчета стоимости создания нормативного правового акта заключается в последовательном осуществлении следующих действий:
1) процесс создания нормативного правового акта раскладывается на два самостоятельных процесса - законотворческий и законодательный;
2) в каждом из этих процессов определяются этапы - совокупность действий по выполнению определенной задачи;
3) в каждом этапе выделяются конкретные действия - расчетные элементы и определяется исполнитель;
4) определяются трудозатраты в человеко-днях на выполнение каждого расчетного элемента. После определения стоимости 1 человеко-дня исполнителя конкретного расчетного элемента рассчитываются затраты на оплату его труда при выполнении конкретного действия;
5) определяется количество трудозатрат на выполнение каждого этапа и затраты на оплату труда участников этого этапа;
6) используя формулы (2) и (3), определяются затраты на выполнение законотворческого и законодательного процессов;
7) используя формулу (1), определяются трудозатраты и затраты на оплату труда при создании нормативного правового акта3.
Представленная методика расчета стоимости нормативного правового обеспечения государственного кадастра недвижимости, основанная на таких показателях, как трудозатраты в человеко-днях и стоимость 1 человеко-дня, позволяет систематизировать законопроектную деятельность с точки зрения ее эффективности и достижения желаемого качества конечного продукта.
В качестве объекта расчета принят условный федеральный закон в области регулирования совершенствования кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости, расчетные элементы и сроки осуществления которого, максимально приближены к расчетным элементам процессов разработки и принятия Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». При расчете добавлены некоторые этапы законотворческого процесса, которые отсутствовали при разработке названного закона, что отмечалось некоторыми учеными в качестве недостатка4.
Для определения стоимости расчетных элементов установим следующее:
1) срок начала разработки - 2004 год;
2) количество рабочих дней в месяц в среднем - 20 дней;
3) законодательная инициатива исходит от Правительства Российской Федерации;
4) разработчиками законопроекта являются сотрудники Министерства экономического
3 Раевская О. Б. Экономическая эффективность государственного кадастра недвижимости в системе государственного управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации (на примере Тверской
области) : дис. ... канд. экон. наук. М., 2010. С. 92.
4 См., например: СудасЛ. Г., Румянцев И. А. Государственный кадастр объектов недвижимости / Л. Г. Судас,
И. А. Румянцев // Вестник Московского университета. Серия 21. 2007. № 2.
развития Российской Федерации;
5) в расчетах стоимости законотворческого и законодательного процессов заложено участие органов власти 25 субъектов Российской Федерации;
6) затраты на оплату труда участников законотворческого процесса приняты в среднем на 2004 год с учетом индексов роста среднемесячной заработной платы в России в 2005, 2006, 2007 годах, составлявших соответственно 1,239 [9]; 1,244 [11]; 1,267 [12];
7) период работы над текстом законопроекта принимается в 7 месяцев (140 рабочих дней), количество участников рабочей группы - 14 человек;
8) сроки проведения необходимых экспертиз приняты максимально допустимые;
9) затраты на организацию процессов (Зо) принимаются в размере 30 процентов от затрат расчетных элементов;
10) расчет трудозатрат участников законодательного процесса производится в соответствии с требованиями, предусмотренными нормативными правовыми актами, регламентирующими процесс принятия федеральных законов.
Расчет трудозатрат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлялся в соответствии с материалами стенограмм пленарных заседаний, на которых принимался и утверждался проект федерального закона № 322152-4 «О государственном кадастре недвижимости»5.
С учетом принятых условий определим затраты на осуществление этапов законотворческого и законодательных процессов условного федерального закона. Результаты промежуточных расчетов затрат на различных этапах приведены в таблицах 1 и 2.
Таблица 1
Данные для расчета затрат на разработку условного федерального закона 6
Затраты Трудозатраты, Затраты на оплату
этапа чел.-дн. труда, р.
З ин 2 17 000
З пред 327,66 138 075
З конц 92,3 99 750
З про 2 049,2 2 045 975
З эксп 105,5 72 140
ЗПр 8,05 27 750
З о 775,41 720 207
Используя формулу (2), определяем трудозатраты и затраты на разработку федерального закона:
Зр = 2 + 327,66 + 92,3 + 2 049,2 + 105,5 + 8,05 + 775,41 = 3 360,12 человеко-дня.
Зр = 17 000 + 138 075 + 99 750 + 045 975 + 72 140 + 27 750 + 720 207 = 3 120 897 рублей.
5 111^: http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 24 августа 2009 года).
6 Данные, представленные в таблицах 1-3, получены в результате исследования, проведенного автором статьи [32].
Таблица 2
Данные для расчета затрат на принятие условного федерального закона
Затраты этапа Трудозатраты, чел.-дн. Затраты на оплату труда, р.
З рег ГД 1 1 000
Зподг-\ 189,01 S21 100
ЗГД-\ 51,56 2S8 780
З подг-\\ 148,66 S38 800
ЗГД-\\ 3,61 18 0S0
З III подг-\\\ 33 8S S00
З ГД-III 4,14 20 700
З вн СФ 12,7 S8 2S0
ЗСФ 1,23 6 1S0
ЗПр 0,06 600
З б опуб 10 10 000
З о 136,49 4SS 69S
* Здесь и далее римские цифры в нижнем индексе - номер слушания нормативного правового акта.
Используя формулу (3), определяем трудозатраты и затраты на принятие условного федерального закона:
Зп = 1 + (189,01 + 148,66 + 33) + (51,56 + 3,61 + 4,14) + 12,7 + 1,23 + 0,06 + 10 + 136,49 = = 591,46 человеко-дня.
Зп = 1 000 + (521 100 + 538 800 + 85 500) + (258 780 + 18 050 + 20 700) + 58 250 + 6 150 + + 600 + 10 000 + 455 695 =1 974 623 рубля.
Таким образом, затраты на разработку и принятие условного федерального закона согласно формуле (1) составляют:
Знпа = 3 360,12 + 591,46 = 3 951,58 человеко-дня.
Зппа = 3 120 897 + 1 974 623 = 5 095 520 рублей.
Исходя из анализа проведенных расчетов можно заключить, что самым трудоемким и затратным этапом законотворческого процесса является этап разработки текста законопроекта, на который приходится 61 процент трудозатрат и 66 процентов финансовых затрат.
Наиболее затратными при реализации процесса принятия нормативного правового акта являлись этапы подготовки законопроекта к I и II чтениям. В этих случаях затраты составили соответственно 521 100 рублей (трудозатраты - 189,01 человеко-дня) и 538 800 рублей (трудозатраты - 148,66 человеко-дня). Объясняется это тем, что на этих этапах
в обязательном порядке осуществляется согласование текста законопроекта с органами власти субъектов Российской Федерации. При расчете затрат было определено, что в обсуждении законопроекта участвовали 25 субъектов Российской Федерации. Однако, если их активность повысится, затраты могут существенно возрасти. По мнению автора, несмотря на значительные затраты в таких случаях, необходимо привлекать как можно большее количество субъектов Российской Федерации к процессу разработки и принятия федерального закона в целях повышения его качества. В настоящее время Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» действует в 17-й редакции. Соответственно, стоимость закона значительно возросла.
Думается, что для уменьшения затрат на нормативное правовое обеспечение процесса реформирования отношений в области кадастрового учета земельных участков и иных объектов недвижимости, формирования и ведения государственного кадастра недвижимости и в целом в области земельных отношений необходимо увеличить затраты на законотворческий процесс с целью более качественной проработки текста законопроекта. При этом на законодательном уровне следует закрепить обязательность участия в разработке законопроектов ученых и специалистов в области юриспруденции, кадастров, геодезии и картографии, создав постоянную рабочую группу на базе Росреестра.
Стоимость одного человеко-дня законотворческого процесса составила 928,8 рубля, одного человеко-дня законодательного процесса - 3 338,56 рубля, что в 3,6 раза больше стоимости человеко-дня законотворческого процесса. Объясняется это тем, что во втором процессе принимают участие лица, оплата труда которых гораздо выше участников законотворческого процесса, - депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации.
Общее рабочее время, потраченное на законотворческий и законодательный процессы разработки Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» со дня принятия Правительством Российской Федерации распоряжения о разработке этого федерального закона (13 февраля 2004 года) [10] и до дня опубликования текста закона в «Собрании законодательства Российской Федерации» (30 июля 2007 года № 31), составило 831 день.
Используя представленную методику, проведем оценку стоимости разработки и принятия условного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации на примере расчета стоимости процесса разработки и принятия закона Тверской области.
Для проведения расчетов учтем следующие положения:
1) за расчетный принимаем 2006 год, так как именно в этот период наблюдалась наибольшая активность со стороны Законодательного Собрания Тверской области в отношении регулирования земельных отношений в регионе; также в этом году на территории Тверской области стартовал пилотный проект по формированию и ведению государственного кадастра недвижимости;
2) ввиду особенностей процесса принятия региональных законов отсутствуют расчеты стоимости некоторых этапов и расчетных элементов законотворческого и законодательного процессов, предусмотренные для федерального закона7. При этом некоторые этапы имеют иное название8;
7 Например, постановление Законодательного Собрания Тверской области от 5 ноября 1996 года № 436 «Об Уставе Тверской области» // Тверские ведомости. 1998. № 98.
8 Например, постановление Законодательного Собрания Тверской области от 14 апреля 1994 года № 28 «О Регламенте Законодательного Собрания Тверской области». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3) законодательная инициатива условно рассчитываемого регионального закона исходит от депутата Законодательного Собрания Тверской области; число депутатов принимается в количестве 33 человек;
4) законопроект принимается в трех чтениях;
5) 43 органа местного самоуправления представили свои отзывы на законопроект и предложения по его усовершенствованию;
6) при расчете стоимости экспертиз и согласования принимается период проведения этих действий в течение трех рабочих дней руководителями шести структурных подразделений администрации Тверской области [27].
С учетом принятых условий определим затраты на разработку и принятие условного закона субъекта Российской Федерации. Итоговые показатели расчетов затрат на осуществление этапов законотворческого и законодательного процессов условного закона субъекта Российской Федерации приведены в таблице 3.
Таблица 3
Данные для расчета итоговых затрат на разработку и принятие закона субъекта Российской Федерации - Тверской области
Затраты этапа Трудозатраты, чел.- дн. Затраты на оплату труда, р.
З ин 1 1 500
З кон 70,1 31 625
З про 319 144 750
З эксп 18 13 500
ЗГуб 0,66 540
З о 122,63 57 575
З рег ЗС 0,25 88
З . подг-\ 251 221 250
Ззс-\ 4,95 7 425
з подг-\\ 87 127 050
З ЗС-\\ 4,95 7 425
З \\\ подг-\\\ 3 1 050
З ^ЗС-\\\ 2 3 000
ЗГуб 0,06 180
З уб опуб 5 2 500
З о 107,46 110 990
Используя формулу (2), определяем трудозатраты и затраты на разработку регионального закона:
п т
Зр =ХХ(Зин + Зпред + Зкон + Зпр + Зэксп + Зправ + Зо ) = 1 + 70,1 + 319 + 18 + 0,66 + + 122,63 =
I=1 }=1
= 531,39 человеко-дня.
Зр = 1 500 + 31 625 + 144 750 + 13 500 + 540 + 57 575 = 249 490 рублей.
Используя формулу (3), определяем трудозатраты и затраты на принятие регионального закона:
п т
Зп = (Зрег ГД + Зподг + ЗГД + Звн СФ + ЗСФ + Зсогл + ЗПр + Зпубл + Зо ) = 0,25 + (251 + 87 + 3) +
I=1 ]=1
+ (4,95 + 4,95 + 2) + 0,06 + 5 + 107,46 = 465,67 человеко-дня.
Зп = 88 + (221 250 + 127 050 + 1 050) + (7 425 + 7 425 + 3 000) + 180 + + 2 500 + 110 990 = = 480 958 рублей.
Таким образом, согласно формуле (1) затраты на разработку и принятие условного закона субъекта Российской Федерации могут составлять:
Знпа = 531,39 + 465,67 = 997,06 человеко-дня.
Зппа = 249 490 + 480 958 = 730 448 рублей.
Стоимость одного рабочего дня процесса разработки регионального закона - законотворческого процесса - составила 469,5 рубля. Стоимость одного рабочего дня процесса принятия регионального закона - законодательного процесса - составила 1 033 рубля, что в 2,2 раза больше стоимости одного рабочего дня законотворческого процесса.
Также был осуществлен расчет затрат на принятие нормативного правового акта органа местного самоуправления на примере Тверской городской Думы9. За расчетный период был принят 2006 год. В итоге затраты на разработку и принятие нормативного правового акта органа местного самоуправления составили 197,42 человеко-дня, или 90 607 рублей.
Использование разработанной автором настоящей статьи методики позволит не только осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, но и систематизировать законопроектную деятельность с точки зрения ее эффективности и достижения желаемого качества конечного продукта.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 31, ст. 4017.
2. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 29, ст. 3609.
3. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 11, ст. 945.
4. О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии : Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 52 (ч. 1), ст. 6366.
9 См. решение Тверской городской Думы от 25 марта 2008 года № 38 «Об утверждении Регламента Тверской городской Думы» // Вся Тверь. 2008. № 4.
5. Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов : постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.
6. Об утверждении Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» : постановление Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 745 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 45, ст. 4265.
7. О внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 745 и от 13 сентября 2005 года № 560 : постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 1009 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 4, ст. 262.
8. Об утверждении Подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (20062012 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» : постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 560 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 39, ст. 3951.
9. Об утверждении индекса роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации за 2005 год и индекса роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий, за 2005 год : постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 года № 167 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 14, ст. 1546.
10. О проекте федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» : распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июля 2006 года № 1017-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 30, ст. 3415.
11. Об утверждении индекса роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации за 2006 год и индекса роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий, за 2006 год : постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 2007 года № 182 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 14, ст. 1695.
12. Об утверждении индекса роста среднемесячной заработной платы в Российской Федерации за 2007 год и индекса роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации в расчете на одного пенсионера, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий, за 2007 год : постановление Правительства Российской Федерации от 25 марта 2008 года № 206 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 13, ст. 1307.
13. О Министерстве экономического развития Российской Федерации : постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 437 // Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 24, ст. 2867.
14. Об утверждении формы технического плана сооружения и требований к его подготовке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 23 ноября 2011 года № 693 // Российская газета, 2012, № 35.
15. Об утверждении форм заявлений о государственном кадастровом учете недвижимого имущества : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 30 сентября 2011 года № 529 // Российская газета. 2011. № 297.
16. Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года № 267 // Российская газета. 2011. № 159.
17. Об утверждении Порядка кадастрового деления территории Российской Федерации и Порядка присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 апреля 2011 года № 144 // Российская газета. 2011. № 107.
18. О сроках и Порядке включения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 11 января 2011 года № 1 // Российская газета. 2011. № 43.
19. Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года № 42 // Российская газета. 2010. № 75.
20. Об установлении перечня видов и состава сведений кадастровых карт : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 19 октября 2009 года № 416 // Российская газета. 2009. № 242.
21. Об утверждении форм заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 13 апреля 2009 года № 125 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 35.
22. Об утверждении формы межевого плана и требований к его подготовке, примерной формы извещения о проведении собрания о согласовании местоположения границ земельных участков» (вместе с «Требованиями к подготовке межевого плана») : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 ноября 2008 года № 412 // Российская газета. 2008. № 260.
23. Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 19 марта
2008 года № 66 // Российская газета. 2008. № 70.
24. Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2008 года № 32 // Российская газета. 2008. № 39.
25. Об утверждении Инструкции о порядке присвоения при проведении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним объектам недвижимого имущества условных номеров, которым в установленном законодательством Российской Федерации порядке не присвоен кадастровый номер : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 8 декабря 2004 года № 192 // Российская газета. 2004. № 286.
26. Об утверждении Методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 1 июля 2002 года № 184 : в редакции от 19 января 2005 года // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 11.
27. О нормативных правовых актах Тверской области : Закон Тверской области от 16 марта 2004 года № 13-ЗО : принят Законодательным Собранием Тверской области 26 февраля 2004] года // Тверские ведомости. 2004. № 12.
28. О Регламенте Законодательного Собрания Тверской области : постановление Законодательного Собрания Тверской области от 14 апреля 1994 года № 28. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
29. Об Уставе Тверской области : постановление Законодательного Собрания Тверской области от 5 ноября 1996 года № 436 // Тверские ведомости. 1998. № 98.
30. Об утверждении Регламента Тверской городской Думы : решение Тверской городской Думы от 25 марта 2008 года № 38 // Вся Тверь. 2008. № 4.
31. Баранов В. М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, техникоюридическое оформление / В. М. Баранов // Журнал российского права. 2008. № 2.
32. Раевская О. Б. Экономическая эффективность государственного кадастра недвижимости в системе государственного управления земельными ресурсами субъекта Российской Федерации (на примере Тверской области) : дис. ... канд. экон. наук. М., 2010.
33. Судас Л. Г., Румянцев И. А. Государственный кадастр объектов недвижимости / Л. Г. Судас, И. А. Румянцев // Вестник Московского университета. Серия 21. 2007. № 2.
34. и^: http://www.duma.gov.ru (дата обращения: 24 августа 2009 года).
* * *
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!
Предлагаем вашему вниманию словарь-справочник «ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ» авторов-составителей А.С. Паламарчука и Н.А. Царевой Москва, МАОК, 2012
Более чем в 200 статьях словаря-справочника, впервые издаваемого в современной России, представлены термины и определения, введенные в практику с принятием части IV Гражданского кодекса Российской Федерации и отражающие современный опыт деятельности, связанной с интеллектуальной собственностью и нематериальными активами.
Статьи справочника изложены в алфавитном порядке. В отдельные статьи включены слова и определения, имеющие непосредственное отношение к основному термину, что способствует целостному восприятию материала и позволяет читателям лучше понять и освоить его. Предметный указатель, сформированный в алфавитном порядке, облегчает поиск основных терминов. Понятийный аппарат систематизирован с учетом норм последних нормативных правовых документов, а отдельные статьи, общеизвестные в экономике, например амортизация, инвентаризация, оценка и другие, изложены с учетом их особенностей и современной практики применения в соответствии с действующими законодательными актами.
По мнению авторов словаря-справочника, такая форма изложения статей позволит без труда пользоваться им не только специалистам, но и всем, кто интересуется вопросами, связанными с нематериальными активами и интеллектуальной собственностью.
По вопросам приобретения книги обращаться в НОУ ВПО «Международная академия оценки и консалтинга» по тел./факс: (495)974-1945, 974-1950, e-mail: iovrf@mail.ru
щ А.С. Паламарчук Н.А. Царева
a* mi .
МАОК Москва 2012
