Научная статья на тему 'Федеральный бюджет: риск ухудшения структуры расходов'

Федеральный бюджет: риск ухудшения структуры расходов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
78
12
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
федеральный бюджет / доходы бюджета / расходы бюджета / бюджетное сальдо / federal budget / budget revenues / budget spending / budget balance

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Арсений Мамедов, Евгения Фомина

В 2015 г. федеральный бюджет сведен с дефицитом в 2,7% ВВП (в 2014 г. – 0,5% ВВП). По сравнению с 2014 г. доходы бюджета существенно сократились – на 2,0 п.п. ВВП, объем расходов незначительно вырос – на 0,2 п.п. ВВП. 2016 г. и последующий среднесрочный период при отсутствии своевременного принятия оперативных и стратегических мер по адаптации бюджетной системы к новым реалиям могут оказаться гораздо более сложными для бюджета и отечественной экономики в целом. Сокращение доходной части федерального бюджета в среднесрочной перспективе неизбежно ставит вопрос о сокращении и его расходов. В то же время повторение технического десятипроцентного секвестра при наличии защищенных статей бюджета (социальные обязательства, оборона, зарплата бюджетников) несет в себе риски дальнейшего ухудшения структуры его расходов с уменьшением доли расходов, способствующих экономическому росту в долгосрочной перспективе (на человеческий капитал и инфраструктуру).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Federal Budget: Risk of Expenditure Pattern Deterioration

In 2015, the federal budget was executed with a deficit of 2.7% of GDP (in 2014, 0.5% of GDP). Compared to 2014, revenues have fallen significantly – by 2.0 p.p. of GDP, expenditure volume has gone up slightly – by 0.2 p.p. of GDP. The year 2016 and the following medium-term period can become more frustrated for the budget and domestic economy as a whole, in the event there are no timely decisions regarding operational and strategic measures aimed and adjusting the budget system to the new normal. At the same time, renewal of the technical ten percent budget cut in the context of protected budget lines (social obligations, defense, public-sector employees’ wages) lead to risks of further deterioration of the federal budget expenditure with decreased share of expenses, which contribute to the economic growth in the long-term (human capital and infrastructure).

Текст научной работы на тему «Федеральный бюджет: риск ухудшения структуры расходов»

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ: РИСК УХУДШЕНИЯ СТРУКТУРЫ РАСХОДОВ*

Арсений МАМЕДОВ

И.о. заведующего лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таП: mamedov@iep.ru Евгения ФОМИНА

Научный сотрудник лаборатории бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: efomina@iep.ru

В 2015 г. федеральный бюджет сведен с дефицитом в 2,7% ВВП (в 2014 г. - 0,5% ВВП). По сравнению с 2014 г. доходы бюджета существенно сократились - на 2,0 п.п. ВВП, объем расходов незначительно вырос - на 0,2 п.п. ВВП. 2016 г. и последующий среднесрочный период при отсутствии своевременного принятия оперативных и стратегических мер по адаптации бюджетной системы к новым реалиям могут оказаться гораздо более сложными для бюджета и отечественной экономики в целом. Сокращение доходной части федерального бюджета в среднесрочной перспективе неизбежно ставит вопрос о сокращении и его расходов. В то же время повторение технического десятипроцентного секвестра при наличии защищенных статей бюджета (социальные обязательства, оборона, зарплата бюджетников) несет в себе риски дальнейшего ухудшения структуры его расходов с уменьшением доли расходов, способствующих экономическому росту в долгосрочной перспективе (на человеческий капитал и инфраструктуру).

Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетное сальдо.

По оперативным данным Федерального казначейства, доходы федерального бюджета за 2015 г. составили 18,3% ВВП, что на 2,0 п.п. ВВП ниже их значения за 2014 г., причем данное сокращение было обусловлено падением нефтегазовых доходов: в 2015 г. их величина оказалась на 2,6 п.п. ВВП ниже соответствующего параметра за 2014 г. В то же время ненефтегазовые доходы достигли порядка 10,3% ВВП, на 0,6 п.п. ВВП превысив соответствующее значение за предыдущий год. Объем расходов федерального бюджета вырос незначительно -на 0,2 п.п. ВВП и составил 21,0% ВВП. Федеральный бюджет за 2015 г. исполнен с дефицитом в размере 2,7% ВВП, что на 2,2 п.п. ВВП выше относительно предыдущего года. При этом ненефтегазовый дефицит составил

10,7% ВВП - на 0,4 п.п. ВВП ниже его значения за 2014 г. (См. табл. 1.)

По мере ухудшения макроэкономической ситуации уже в течение 2015 г. были скорректированы параметры федерального бюджета на этот год1. Учитывая волатильность основных макроэкономических индикаторов и трудности их прогнозирования, на 2016 г. принят однолетний федеральный бюджет (как уже было с бюджетом на 2010 г.). Осенью 2015 г. параметры федерального бюджета на 2016 г. уже претерпели существенные изменения относительно первоначального варианта, утвержденного в рамках Закона о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. В значительной степени корректировка произошла по ресурсной базе федерального бюджета - сокращение

* - Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 2 (20) (февраль 2016 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

1 В марте 2015 г. были приняты поправки в Закон о федеральном бюджете, связанные с изменением основных макроэкономических индикаторов, заложенных в основу бюджетных проектировок на 2015 г. В соответствии с корректировками цена нефти была снижена с 87,6 до 50 долл./барр., курс рубля к доллару - с 37,97 до 61,5 руб./долл., уровень инфляции повышен с 5,5 до 12,2%. В результате принятых изменений прогноз по доходам сократился на 0,6 п.п. ВВП, план по расходам вырос на 0,8 п.п. ВВП, а дефицит бюджета увеличился до 3,7% ВВП (прирост на 3,1 п.п. ВВП).

достигло 1,5 п.п. ВВП (до отметки в 17,5% ВВП) относительно первоначальных параметров. Это изменение было обусловлено ожиданием дальнейшего сокращения нефтегазовых доходов бюджета до 7,7% ВВП (против 9,7% ВВП) вследствие падения мировых цен на нефть.

В первоначальном среднесрочном варианте прогноза доходы федерального бюджета на 2016 г. были рассчитаны на основе цены на нефть в 96 долл./барр., в то время как однолетний документ рассчитывался исходя из цены в 50 долл./барр. Утвержденный объем расходов достиг 20,5% ВВП, почти на 1 п.п. ВВП превысив первоначальное ориентировочное значение. В результате дефицит федерального бюджета увеличился до 3% ВВП против 0,6% ВВП в первоначальном варианте. Однако, учитывая, что в январе 2016 г. стоимость нефти опускалась ниже 30 долл./барр., суще-

ствует большая вероятность того, что даже при однолетнем бюджете не удастся избежать корректировок его параметров в течение бюджетного года.

Главной особенностью бюджета-2016 станет необходимость адаптироваться к новым реалиям очень низких цен на нефть - порядка 30-40 долл./барр. (а возможно, и ниже), при том что федеральный бюджет утвержден из расчета цены на нефть в 50 долл./барр., а его балансировка, по оценкам Минфина России, достигается при 82 долл./барр.2.

В отсутствие адекватных мер оперативного (в 2016 г.) и стратегического (2017-2019 гг.) реагирования и в условиях сохранения в среднесрочном периоде текущих цен на нефть дефицит бюджета может увеличиться в 2016 г. вдвое при полном исчерпании средств Резервного фонда.

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета за 2008-2016 гг., в % ВВП

Фактическое исполнение

2016 г.

Изменения в Законе

2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. ФЗоФБ на 20152017 гг. Закон оФБ на 2016 г.* относительно исполнения в 2015 г., п.п. ВВП

Доходы 22,3 18,9 17,9 20,3 20,7 19,7 20,3 18,3 19,0 17,5 -0,8

в том числе:

Нефтегазовые 10,8 7,8 8,3 10,4 10,7 10,1 10,6 8,0 9,7 7,7 -0,3

Ненефтегазовые 11,5 11,1 9,6 9,9 10,0 9,6 9,7 10,3 9,3 9,8 -0,5

Расходы 18,2 24,8 21,8 19,5 20,7 20,2 20,8 21,0 19,6 20,5 -0,5

Дефицит (-) / профицит (+) 4,1 -5,9 -3,9 0,8 0 -0,5 -0,5 -2,7 -0,6 -3,0 -0,3

Ненефтегазовый дефицит -6,7 -13,7 -12,2 -9,6 -10,7 -10,6 -11,1 -10,7 -10,3 -10,7 0,0

Справочно:

ВВП, млрд. руб. 41 277 38 807 46 309 55 967 62 177 66 190 71 406 73 708 83 208 78 673

Цена нефти марки Urals, долл./барр.** 93,6 60,7 78,1 109,6 110,6 108,0 97,6 51,0 96,0 50,0

* - Федеральный закон от 14.12.2015 г. №359-Ф3 «О федеральном бюджете на 2016 год».

** - Среднегодовое значение.

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

2 http://www.minfin.ru/ru/#ixzz3yTTiNNKR

На согласовании находится инициатива Минфина России, предусматривающая блокирование и отзыв бюджетных средств при отсутствии на 1 октября контрактов в рамках финансирования бюджетных расходов. Эта мера должна повысить дисциплину расходования средств в течение финансового года, с тем чтобы исключить практику расходования до 25% от годовых лимитов в последние месяцы года. (Бюджетные траты конца года обычно оказываются наименее эффективными, что нередко связано со стремлением к «освоению» в этот период бюджетных средств любой ценой.)

Для поддержки в 2016 г. ключевых отраслей экономики предусмотрен антикризисный план, объем финансирования которого оценивается Правительством РФ более чем в 827 млрд. руб. Согласно этому документу предполагается продолжить поддержку отраслей экономики с высоким потенциалом импорто-замещения. В первую очередь в январе 2016 г. обсуждались меры поддержки трех отраслей - автопрома (предварительно 20 млрд. руб. на первое полугодие 2016 г. и 5 млрд. руб. в целом на год дополнительных субсидий3), транспортного машиностроения и легкой промышленности (около 600 млн. руб.). Меры поддержки в основном направлены на стимулирование производства и поддержание спроса на продукцию этих отраслей. Кроме того, речь шла о поддержке сфер строительства и сельского хозяйства (5,1 млрд. руб.). Перечень мер поддержки, отраслей - реципиентов поддержки, а также объемы финансирования окончательно не утверждены; в январе 2016 г. осуществлялись процедуры согласования возможных объемов дополнительного финансирования4.

В рамках корректировки расходных обязательств в 2016 г. Правительство РФ планирует провести секвестирование утвержденных объемов расходов. Так, планы по оптимиза-

ции федеральных расходов могут включать десятипроцентное сокращение по всем незащищенным статьям бюджета, что позволит сэкономить, по оценкам Правительства, порядка 500-700 млрд. руб. Официально речь идет не просто о пропорциональном сокращении объемов по всем статьям, а только об их неэффективной составляющей. Распространение технического секвестра расходов, например, на учреждения образования и здравоохранения может привести к тому, что отдельным учреждениям может не хватить средств на покрытие всех текущих расходов (помимо зарплаты). Соответственно, без реформирования бюджетной сети простое сокращение ее финансирования содержит в себе большие риски.

В связи с этим самое важное при новой корректировке бюджетных расходов - избежать повторения «технического секвестра» (при всей его относительной простоте) и действительно выявить неэффективные расходы бюджета. Важно внедрить в практику бюджетного планирования вариативный подход, когда заранее определены те направления расходов, которые подлежат сокращению в случае, если макроэкономические условия оказываются хуже прогнозных (в российской практике это могло бы быть реализовано в рамках государственных программ с выделением «обязательной» и «дополнительной» частей в каждой программе).

Рассмотрим более подробно параметры исполнения федерального бюджета за 2015 г. В целом величина налоговых доходов в бюд-жете-2015 заметно снизилась относительно уровня 2014 г., составив -2,6 п.п. ВВП.

Анализируя структуру фактического поступления налоговых доходов в федеральный бюджет в 2015 г., можно отметить рост поступлений в относительном выражении по НДПИ (+0,3 п.п. ВВП), по НДС на товары, реализуемые на территории РФ (+0,2 п.п. ВВП), и по

3 Из объема дополнительных средств, зарезервированных в бюджете на точечную поддержку отдельных отраслей.

4 http://bujet.ru/articie/288770.php

налогу на прибыль организаций (+0,1 п.п. ВВП). Рост поступлений по НДПИ связан с радикальным увеличением с начала 2015 г. базовой ставки НДПИ на нефть - с 493 до 766 руб./т, которое было проведено в рамках налогового маневра.

Поступления таможенных пошлин по итогам 2015 г. значительно сократились - на 3,2 п.п. ВВП, что связано с падением цен на нефть и снижением объемов импорта. Кроме того, таможенные поступления сократились из-за снижения с начала 2015 г. предельных ставок (ко-

Таблица 2

Поступления основных налогов в федеральный бюджет в 2014 и 2015 гг.

2015 г. 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Налоговые доходы - всего 11 877 16,1 13 385 18,7 -2,6

втом числе:

Налог на прибыль организаций 491 0,7 411 0,6 0,1

НДС на товары, реализуемые на территории РФ 2 443 3,3 2181 3,1 0,2

НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 1 838 2,5 1 750 2,5 0,0

Акцизы на товары, производимые на территории РФ 528 0,7 521 0,7 0,0

Акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ 54 0,1 72 0,1 0,0

НДПИ 3160 4,3 2 858 4,0 0,3

Доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины) 3 294 4,5 5 463 7,7 -3,2

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Таблица 3

Расходы федерального бюджета за 2014 и 2015 гг.

2015 г. 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Расходы - всего 15 500,8 21,0 14 830,6 20,8 0,2

в том числе

Общегосударственные вопросы 1 01,4 1,5 934,7 1,3 0,2

Национальная оборона 3 81,2 4,3 2479,1 3,5 0,8

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1966,0 2,7 2086,2 2,9 -0,2

Национальная экономика 2160,9 2,9 3062,9 4,3 -1,4

Жилищно-коммунальное хозяйство 141,9 0,2 119,6 0,2 0

Охрана окружающей среды 49,7 0,07 46,4 0,06 0,01

Образование 610,6 0,8 638,3 0,9 -0,1

Культура и кинематография 89,2 0,1 97,8 0,1 0

Здравоохранен ие 516,2 0,7 535,6 0,8 -0,1

Социальная политика 4264,6 5,8 3452,4 4,8 1,0

Физическая культура и спорт 72,9 0,1 71,0 0,1 0

СМИ 82,1 0,1 74,8 0,1 0

Обслуживание государственного долга 581,9 0,8 415,6 0,6 0,2

Межбюджетные трансферты 682,0 0,9 816,1 1,1 -0,2

Источник: Минфин России, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

эффициента в формуле) вывозных таможенных пошлин на нефть до 42% против 59% в 2014 г. Эта мера была реализована в рамках налогового маневра. Объем поступлений по НДС на товары, реализуемые на территории РФ, в 2015 г. продемонстрировал незначительный рост - на 0,2 п.п. ВВП. При этом доходы от НДС на товары, ввозимые на территорию РФ, и от акцизов (как «ввозных», так и «внутренних») сохранились в долях ВВП на уровне 2014 г. (См. табл. 2.)

В табл. 3 представлены результаты исполнения федерального бюджета за 2015 г. в разрезе функциональной классификации расходов.

В целом уровень расходов федерального бюджета за 2015 г. на 0,2 п.п. ВВП превысил их объем за 2014 г. Увеличение объема расходов зафиксировано по следующим статьям: «Социальная политика» (+1,0 п.п. ВВП), «Национальная оборона» (+0,8 п.п. ВВП), «Общегосударственные вопросы» (+0,2 п.п. ВВП) и «Обслуживание государственного долга» (+0,2 п.п. ВВП).

Наиболее ощутимое сокращение расходов произошло по статье «Национальная экономика» (-1,4 п.п. ВВП). Значительный разрыв в объемах бюджетных трат на поддержку экономики в 2014 и 2015 гг. связан с

произведенным в конце 2014 г. имущественным взносом в Агентство по страхованию вкладов (АСВ) в размере 1 трлн. руб.5. Выделение средств было предусмотрено мерами господдержки банковского сектора. Без учета средств, переданных АСВ, объем расходов по статье «Национальная экономика» за 2014 г. в долях ВВП сопоставим с его величиной в 2015 г. (2,9% ВВП).

Снижение расходов федерального бюджета за 2015 г. произошло также по статьям «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (-0,2 п.п. ВВП), «Межбюджетные трансферты» (-0,2 п.п. ВВП) и «Образование» (-0,1 п.п. ВВП).

В табл. 4 представлена динамика расходов федерального бюджета в разрезе операций сектора государственного управления.

Как видно из таблицы 4, расходы федерального бюджета за 2015 г. относительно уровня 2014 г. в реальном выражении снизились существенно - на 9,5%. Поскольку расходы текущего характера занимают большую долю в структуре расходов федерального бюджета, в значительной степени именно их падение (-12,6%) стало причиной реального сокращения общей суммы расходов.

Таблица 4

Расходы федерального бюджета в 2011-2015 гг. в разрезе операций сектора государственного управления

2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Расходы - всего, млрд. руб. 10 935 12 891 13 343 14 832 15 501

прирост в реальном выражении, в % -0,3 12,2 -3,0 3,1 -9,5

в том числе:

Расходы инвестиционного характера, млрд. руб. 1660 1753 1659 1773 2313

прирост в реальном выражении, в % 7,5 0,5 -11,4 -0,9 13,0

В том числе увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале, млрд. руб. 410 505 315 264 226

прирост в реальном выражении, в % 14,4 17,3 -41,6 -22,3 -25,9

Текущие расходы, млрд. руб. 9275 11 137 11 684 13 059 13188

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

прирост в реальном выражении, в % -1,6 14,3 -1,7 3,7 -12,6

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

5 В декабре 2014 г. указанные средства, через выпуск ОФЗ, были направлены на докапитализацию банков. За счет этого взноса АСВ получило право пополнять капитал системно значимых банков — с капиталом не менее 100 млрд. руб.

Расходы инвестиционного характера, напротив, выросли за 2015 г. в реальном выражении на 13% против их падения на 0,9% за 2014 г. Существенное увеличение бюджетных инвестиций было обеспечено ростом (около 38%) по статье «Увеличение стоимости основных средств», что, в свою очередь, по-видимому, во многом было обусловлено увеличением

расходов по линии государственного оборонного заказа. Точную количественную оценку здесь произвести сложно в силу наличия закрытой составляющей финансирования оборонных расходов. Однако даже в части финансирования открытой составляющей оборонных расходов за первые девять месяцев 2015 г. рост инвестиционной компоненты достиг порядка 48%. ■

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.