Федеральный бюджет: риск ухудшения структуры расходов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ: РИСК УХУДШЕНИЯ СТРУКТУРЫ РАСХОДОВ*

Арсений МАМЕДОВ

И.о. заведующего лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таП: [email protected] Евгения ФОМИНА

Научный сотрудник лаборатории бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: [email protected]

В 2015 г. федеральный бюджет сведен с дефицитом в 2,7% ВВП (в 2014 г. - 0,5% ВВП). По сравнению с 2014 г. доходы бюджета существенно сократились - на 2,0 п.п. ВВП, объем расходов незначительно вырос - на 0,2 п.п. ВВП. 2016 г. и последующий среднесрочный период при отсутствии своевременного принятия оперативных и стратегических мер по адаптации бюджетной системы к новым реалиям могут оказаться гораздо более сложными для бюджета и отечественной экономики в целом. Сокращение доходной части федерального бюджета в среднесрочной перспективе неизбежно ставит вопрос о сокращении и его расходов. В то же время повторение технического десятипроцентного секвестра при наличии защищенных статей бюджета (социальные обязательства, оборона, зарплата бюджетников) несет в себе риски дальнейшего ухудшения структуры его расходов с уменьшением доли расходов, способствующих экономическому росту в долгосрочной перспективе (на человеческий капитал и инфраструктуру).

Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетное сальдо.

По оперативным данным Федерального казначейства, доходы федерального бюджета за 2015 г. составили 18,3% ВВП, что на 2,0 п.п. ВВП ниже их значения за 2014 г., причем данное сокращение было обусловлено падением нефтегазовых доходов: в 2015 г. их величина оказалась на 2,6 п.п. ВВП ниже соответствующего параметра за 2014 г. В то же время ненефтегазовые доходы достигли порядка 10,3% ВВП, на 0,6 п.п. ВВП превысив соответствующее значение за предыдущий год. Объем расходов федерального бюджета вырос незначительно -на 0,2 п.п. ВВП и составил 21,0% ВВП. Федеральный бюджет за 2015 г. исполнен с дефицитом в размере 2,7% ВВП, что на 2,2 п.п. ВВП выше относительно предыдущего года. При этом ненефтегазовый дефицит составил

10,7% ВВП - на 0,4 п.п. ВВП ниже его значения за 2014 г. (См. табл. 1.)

По мере ухудшения макроэкономической ситуации уже в течение 2015 г. были скорректированы параметры федерального бюджета на этот год1. Учитывая волатильность основных макроэкономических индикаторов и трудности их прогнозирования, на 2016 г. принят однолетний федеральный бюджет (как уже было с бюджетом на 2010 г.). Осенью 2015 г. параметры федерального бюджета на 2016 г. уже претерпели существенные изменения относительно первоначального варианта, утвержденного в рамках Закона о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. В значительной степени корректировка произошла по ресурсной базе федерального бюджета - сокращение

* - Статья из Оперативного мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 2 (20) (февраль 2016 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

1 В марте 2015 г. были приняты поправки в Закон о федеральном бюджете, связанные с изменением основных макроэкономических индикаторов, заложенных в основу бюджетных проектировок на 2015 г. В соответствии с корректировками цена нефти была снижена с 87,6 до 50 долл./барр., курс рубля к доллару - с 37,97 до 61,5 руб./долл., уровень инфляции повышен с 5,5 до 12,2%. В результате принятых изменений прогноз по доходам сократился на 0,6 п.п. ВВП, план по расходам вырос на 0,8 п.п. ВВП, а дефицит бюджета увеличился до 3,7% ВВП (прирост на 3,1 п.п. ВВП).

достигло 1,5 п.п. ВВП (до отметки в 17,5% ВВП) относительно первоначальных параметров. Это изменение было обусловлено ожиданием дальнейшего сокращения нефтегазовых доходов бюджета до 7,7% ВВП (против 9,7% ВВП) вследствие падения мировых цен на нефть.

В первоначальном среднесрочном варианте прогноза доходы федерального бюджета на 2016 г. были рассчитаны на основе цены на нефть в 96 долл./барр., в то время как однолетний документ рассчитывался исходя из цены в 50 долл./барр. Утвержденный объем расходов достиг 20,5% ВВП, почти на 1 п.п. ВВП превысив первоначальное ориентировочное значение. В результате дефицит федерального бюджета увеличился до 3% ВВП против 0,6% ВВП в первоначальном варианте. Однако, учитывая, что в январе 2016 г. стоимость нефти опускалась ниже 30 долл./барр., суще-

ствует большая вероятность того, что даже при однолетнем бюджете не удастся избежать корректировок его параметров в течение бюджетного года.

Главной особенностью бюджета-2016 станет необходимость адаптироваться к новым реалиям очень низких цен на нефть - порядка 30-40 долл./барр. (а возможно, и ниже), при том что федеральный бюджет утвержден из расчета цены на нефть в 50 долл./барр., а его балансировка, по оценкам Минфина России, достигается при 82 долл./барр.2.

В отсутствие адекватных мер оперативного (в 2016 г.) и стратегического (2017-2019 гг.) реагирования и в условиях сохранения в среднесрочном периоде текущих цен на нефть дефицит бюджета может увеличиться в 2016 г. вдвое при полном исчерпании средств Резервного фонда.

Таблица 1

Основные параметры федерального бюджета за 2008-2016 гг., в % ВВП

Фактическое исполнение

2016 г.

Изменения в Законе

2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. ФЗоФБ на 20152017 гг. Закон оФБ на 2016 г.* относительно исполнения в 2015 г., п.п. ВВП

Доходы 22,3 18,9 17,9 20,3 20,7 19,7 20,3 18,3 19,0 17,5 -0,8

в том числе:

Нефтегазовые 10,8 7,8 8,3 10,4 10,7 10,1 10,6 8,0 9,7 7,7 -0,3

Ненефтегазовые 11,5 11,1 9,6 9,9 10,0 9,6 9,7 10,3 9,3 9,8 -0,5

Расходы 18,2 24,8 21,8 19,5 20,7 20,2 20,8 21,0 19,6 20,5 -0,5

Дефицит (-) / профицит (+) 4,1 -5,9 -3,9 0,8 0 -0,5 -0,5 -2,7 -0,6 -3,0 -0,3

Ненефтегазовый дефицит -6,7 -13,7 -12,2 -9,6 -10,7 -10,6 -11,1 -10,7 -10,3 -10,7 0,0

Справочно:

ВВП, млрд. руб. 41 277 38 807 46 309 55 967 62 177 66 190 71 406 73 708 83 208 78 673

Цена нефти марки Urals, долл./барр.** 93,6 60,7 78,1 109,6 110,6 108,0 97,6 51,0 96,0 50,0

* - Федеральный закон от 14.12.2015 г. №359-Ф3 «О федеральном бюджете на 2016 год».

** - Среднегодовое значение.

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

2 http://www.minfin.ru/ru/#ixzz3yTTiNNKR

На согласовании находится инициатива Минфина России, предусматривающая блокирование и отзыв бюджетных средств при отсутствии на 1 октября контрактов в рамках финансирования бюджетных расходов. Эта мера должна повысить дисциплину расходования средств в течение финансового года, с тем чтобы исключить практику расходования до 25% от годовых лимитов в последние месяцы года. (Бюджетные траты конца года обычно оказываются наименее эффективными, что нередко связано со стремлением к «освоению» в этот период бюджетных средств любой ценой.)

Для поддержки в 2016 г. ключевых отраслей экономики предусмотрен антикризисный план, объем финансирования которого оценивается Правительством РФ более чем в 827 млрд. руб. Согласно этому документу предполагается продолжить поддержку отраслей экономики с высоким потенциалом импорто-замещения. В первую очередь в январе 2016 г. обсуждались меры поддержки трех отраслей - автопрома (предварительно 20 млрд. руб. на первое полугодие 2016 г. и 5 млрд. руб. в целом на год дополнительных субсидий3), транспортного машиностроения и легкой промышленности (около 600 млн. руб.). Меры поддержки в основном направлены на стимулирование производства и поддержание спроса на продукцию этих отраслей. Кроме того, речь шла о поддержке сфер строительства и сельского хозяйства (5,1 млрд. руб.). Перечень мер поддержки, отраслей - реципиентов поддержки, а также объемы финансирования окончательно не утверждены; в январе 2016 г. осуществлялись процедуры согласования возможных объемов дополнительного финансирования4.

В рамках корректировки расходных обязательств в 2016 г. Правительство РФ планирует провести секвестирование утвержденных объемов расходов. Так, планы по оптимиза-

ции федеральных расходов могут включать десятипроцентное сокращение по всем незащищенным статьям бюджета, что позволит сэкономить, по оценкам Правительства, порядка 500-700 млрд. руб. Официально речь идет не просто о пропорциональном сокращении объемов по всем статьям, а только об их неэффективной составляющей. Распространение технического секвестра расходов, например, на учреждения образования и здравоохранения может привести к тому, что отдельным учреждениям может не хватить средств на покрытие всех текущих расходов (помимо зарплаты). Соответственно, без реформирования бюджетной сети простое сокращение ее финансирования содержит в себе большие риски.

В связи с этим самое важное при новой корректировке бюджетных расходов - избежать повторения «технического секвестра» (при всей его относительной простоте) и действительно выявить неэффективные расходы бюджета. Важно внедрить в практику бюджетного планирования вариативный подход, когда заранее определены те направления расходов, которые подлежат сокращению в случае, если макроэкономические условия оказываются хуже прогнозных (в российской практике это могло бы быть реализовано в рамках государственных программ с выделением «обязательной» и «дополнительной» частей в каждой программе).

Рассмотрим более подробно параметры исполнения федерального бюджета за 2015 г. В целом величина налоговых доходов в бюд-жете-2015 заметно снизилась относительно уровня 2014 г., составив -2,6 п.п. ВВП.

Анализируя структуру фактического поступления налоговых доходов в федеральный бюджет в 2015 г., можно отметить рост поступлений в относительном выражении по НДПИ (+0,3 п.п. ВВП), по НДС на товары, реализуемые на территории РФ (+0,2 п.п. ВВП), и по

3 Из объема дополнительных средств, зарезервированных в бюджете на точечную поддержку отдельных отраслей.

4 http://bujet.ru/articie/288770.php

налогу на прибыль организаций (+0,1 п.п. ВВП). Рост поступлений по НДПИ связан с радикальным увеличением с начала 2015 г. базовой ставки НДПИ на нефть - с 493 до 766 руб./т, которое было проведено в рамках налогового маневра.

Поступления таможенных пошлин по итогам 2015 г. значительно сократились - на 3,2 п.п. ВВП, что связано с падением цен на нефть и снижением объемов импорта. Кроме того, таможенные поступления сократились из-за снижения с начала 2015 г. предельных ставок (ко-

Таблица 2

Поступления основных налогов в федеральный бюджет в 2014 и 2015 гг.

2015 г. 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Налоговые доходы - всего 11 877 16,1 13 385 18,7 -2,6

втом числе:

Налог на прибыль организаций 491 0,7 411 0,6 0,1

НДС на товары, реализуемые на территории РФ 2 443 3,3 2181 3,1 0,2

НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 1 838 2,5 1 750 2,5 0,0

Акцизы на товары, производимые на территории РФ 528 0,7 521 0,7 0,0

Акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ 54 0,1 72 0,1 0,0

НДПИ 3160 4,3 2 858 4,0 0,3

Доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины) 3 294 4,5 5 463 7,7 -3,2

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

Таблица 3

Расходы федерального бюджета за 2014 и 2015 гг.

2015 г. 2014 г. Изменение,

млрд. руб. %ВВП млрд. руб. %ВВП п.п. ВВП

Расходы - всего 15 500,8 21,0 14 830,6 20,8 0,2

в том числе

Общегосударственные вопросы 1 01,4 1,5 934,7 1,3 0,2

Национальная оборона 3 81,2 4,3 2479,1 3,5 0,8

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1966,0 2,7 2086,2 2,9 -0,2

Национальная экономика 2160,9 2,9 3062,9 4,3 -1,4

Жилищно-коммунальное хозяйство 141,9 0,2 119,6 0,2 0

Охрана окружающей среды 49,7 0,07 46,4 0,06 0,01

Образование 610,6 0,8 638,3 0,9 -0,1

Культура и кинематография 89,2 0,1 97,8 0,1 0

Здравоохранен ие 516,2 0,7 535,6 0,8 -0,1

Социальная политика 4264,6 5,8 3452,4 4,8 1,0

Физическая культура и спорт 72,9 0,1 71,0 0,1 0

СМИ 82,1 0,1 74,8 0,1 0

Обслуживание государственного долга 581,9 0,8 415,6 0,6 0,2

Межбюджетные трансферты 682,0 0,9 816,1 1,1 -0,2

Источник: Минфин России, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

эффициента в формуле) вывозных таможенных пошлин на нефть до 42% против 59% в 2014 г. Эта мера была реализована в рамках налогового маневра. Объем поступлений по НДС на товары, реализуемые на территории РФ, в 2015 г. продемонстрировал незначительный рост - на 0,2 п.п. ВВП. При этом доходы от НДС на товары, ввозимые на территорию РФ, и от акцизов (как «ввозных», так и «внутренних») сохранились в долях ВВП на уровне 2014 г. (См. табл. 2.)

В табл. 3 представлены результаты исполнения федерального бюджета за 2015 г. в разрезе функциональной классификации расходов.

В целом уровень расходов федерального бюджета за 2015 г. на 0,2 п.п. ВВП превысил их объем за 2014 г. Увеличение объема расходов зафиксировано по следующим статьям: «Социальная политика» (+1,0 п.п. ВВП), «Национальная оборона» (+0,8 п.п. ВВП), «Общегосударственные вопросы» (+0,2 п.п. ВВП) и «Обслуживание государственного долга» (+0,2 п.п. ВВП).

Наиболее ощутимое сокращение расходов произошло по статье «Национальная экономика» (-1,4 п.п. ВВП). Значительный разрыв в объемах бюджетных трат на поддержку экономики в 2014 и 2015 гг. связан с

произведенным в конце 2014 г. имущественным взносом в Агентство по страхованию вкладов (АСВ) в размере 1 трлн. руб.5. Выделение средств было предусмотрено мерами господдержки банковского сектора. Без учета средств, переданных АСВ, объем расходов по статье «Национальная экономика» за 2014 г. в долях ВВП сопоставим с его величиной в 2015 г. (2,9% ВВП).

Снижение расходов федерального бюджета за 2015 г. произошло также по статьям «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» (-0,2 п.п. ВВП), «Межбюджетные трансферты» (-0,2 п.п. ВВП) и «Образование» (-0,1 п.п. ВВП).

В табл. 4 представлена динамика расходов федерального бюджета в разрезе операций сектора государственного управления.

Как видно из таблицы 4, расходы федерального бюджета за 2015 г. относительно уровня 2014 г. в реальном выражении снизились существенно - на 9,5%. Поскольку расходы текущего характера занимают большую долю в структуре расходов федерального бюджета, в значительной степени именно их падение (-12,6%) стало причиной реального сокращения общей суммы расходов.

Таблица 4

Расходы федерального бюджета в 2011-2015 гг. в разрезе операций сектора государственного управления

2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.

Расходы - всего, млрд. руб. 10 935 12 891 13 343 14 832 15 501

прирост в реальном выражении, в % -0,3 12,2 -3,0 3,1 -9,5

в том числе:

Расходы инвестиционного характера, млрд. руб. 1660 1753 1659 1773 2313

прирост в реальном выражении, в % 7,5 0,5 -11,4 -0,9 13,0

В том числе увеличение стоимости акций и иных форм участия в капитале, млрд. руб. 410 505 315 264 226

прирост в реальном выражении, в % 14,4 17,3 -41,6 -22,3 -25,9

Текущие расходы, млрд. руб. 9275 11 137 11 684 13 059 13188

прирост в реальном выражении, в % -1,6 14,3 -1,7 3,7 -12,6

Источник: Федеральное казначейство, расчеты Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.

5 В декабре 2014 г. указанные средства, через выпуск ОФЗ, были направлены на докапитализацию банков. За счет этого взноса АСВ получило право пополнять капитал системно значимых банков — с капиталом не менее 100 млрд. руб.

Расходы инвестиционного характера, напротив, выросли за 2015 г. в реальном выражении на 13% против их падения на 0,9% за 2014 г. Существенное увеличение бюджетных инвестиций было обеспечено ростом (около 38%) по статье «Увеличение стоимости основных средств», что, в свою очередь, по-видимому, во многом было обусловлено увеличением

расходов по линии государственного оборонного заказа. Точную количественную оценку здесь произвести сложно в силу наличия закрытой составляющей финансирования оборонных расходов. Однако даже в части финансирования открытой составляющей оборонных расходов за первые девять месяцев 2015 г. рост инвестиционной компоненты достиг порядка 48%. ■