CC BY
5Макроэкономика
ИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ЗА ЯНВАРЬ-ОКТЯБРЬ 2016 г.*
Арсений МАМЕДОВ
Заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таП: [email protected] Евгения ФОМИНА
Научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. Е-таН: [email protected]
По оперативным данным, федеральный бюджет за первые десять месяцев 2016 г. исполнен с дефицитом в размере -2,3% ВВП (против -1,0% ВВП за тот же период 2015 г.). По итогам 2016 г.1 падение совокупных доходов федерального бюджета не превысит 0,8 п.п. ВВП (к уровню 2015 г.), что будет обеспечено ростом его ненефтегазовой составляющей. Динамика расходов по итогам 2016 г. окажется противоположной: ожидается их рост на 0,5 п.п. ВВП, в первую очередь за счет выделения в ноябре дополнительных 739,7 млрд. руб. на национальную оборону.
Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетное сальдо.
Доходы и расходы: общая оценка
В соответствии с данными оперативной отчетности Федерального казначейства на 1 ноября 2016 г. доходы федерального бюджета составили 15,4% ВВП (10 440,6 млрд. руб.), что на 1,9 п.п. ВВП ниже их значения за аналогичный период 2015 г. (в номинальном выражении -сокращение почти на 8%). (См. табл. 1.) Падение совокупных доходов федерального бюджета в январе-октябре 2016 г. вызвано резким уменьшением их нефтегазовой составляющей, которая за январь-октябрь текущего года к соответствующему периоду предыдущего в номинальном выражении упала на 22,5%, или почти на 2 п.п. ВВП.
При этом ненефтегазовые доходы в долях ВВП остались на прежнем уровне, увеличившись в номинальном выражении на 3,5%. По итогам 2016 г. Минфин России ожидает, что совокупные доходы федерального бюджета сократятся к уровню 2015 г. лишь на 0,8 п.п. ВВП, что будет обеспечено ростом ненефтегазовой составляющей (на 0,8 п.п. ВВП).
Улучшение динамики ненефтегазовых доходов федерального бюджета в последние месяцы текущего года обусловлено ожидаемым поступлением дополнительных доходов в результате операции по частичной приватизации ПАО «Роснефть»2. Однако реализация данной сделки до конца 2016 г. остается под вопросом.
* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 19 (37) (декабрь 2016 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара (название статьи в МЭС — «Исполнение федерального бюджета за январь-октябрь 2016 г.: сокращение нефтегазового дефицита»).
1 Здесь и далее оценка исполнения федерального бюджета по итогам 2016 г. берется на основе данных пояснительной записки к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».
2 Данные доходы отражаются не по источникам финансирования дефицита, а включены в доходную часть бюджета вследствие многоуровневой структуры владения государством акциями ПАО «Роснефть» (через АО «Роснефтегаз»; в случае реализации сделки все доходы от продажи должны быть перечислены в федеральный бюджет уже в 2016 г. в счет выплаты дивидендов по акциям в 2017 г. по итогам 2016 г.).
Объем расходов федерального бюджета за январь-октябрь 2016 г. составил 17,7% ВВП -на 0,6 п.п. ВВП ниже их уровня за соответствующий период предыдущего года. В номинальном выражении расходы увеличились на 0,3%, что во многом обусловлено существенным увеличением процентных расходов федерального бюджета (на 27,4%).
Рост расходов на обслуживание долга вызван значительным увеличением расходов по обслуживанию внутреннего долга (на 43%) при сокращении расходования средств на обслуживание внешнего долга (на 2%). Одним из факторов подобной динамики стало ускорение темпов наращивания долга в 2016 г.: если за весь 2015 г. внутренний долг вырос менее чем на 1,8%, то только за первые десять месяцев 2016 г. - уже на 6%.
По итогам 2016 г. ожидается совокупный рост расходов не только в номинальном выражении, но и в долях ВВП (+0,5 п.п.) - в первую очередь за счет выделения дополнитель-
ных 739,7 млрд. руб. на национальную оборону (в основном на погашение кредитов оборонных предприятий). В итоге исполнение (от объема годовых лимитов) федерального бюджета по расходам за рассматриваемый период оказывается на 4 п.п. ниже, чем за аналогичный период 2015 г., что говорит об увеличившейся неравномерности расходования средств. На два последних месяца 2016 г. остаются 27% от годового плана по расходам.
По итогам января-октября 2016 г. федеральный бюджет исполнен с дефицитом в 2,3% ВВП, что на 1,3 п.п. ВВП превысило объем дефицита за соответствующий период 2015 г. По предварительным оценкам Минфина России, увеличение объема дефицита федерального бюджета по итогам всего 2016 г. не превысит 1,3 п.п. ВВП относительно его значения в 2015 г. При этом как по итогам первых десяти месяцев текущего года, так и в соответствии с оценкой на весь год наблюдается (произойдет) сокращение ненефтегазового дефицита.
Таблица 1
Основные параметры исполнения федерального бюджета за январь-октябрь 2015 и 2016 гг.
Уровень исполнения от годовых назначений
Январь-октябрь (факт) Год (факт) Январь-октябрь (факт) Год (оценка) п.п. ВВП Номинальный темп прироста, в % Январь-октябрь 2015 г. Январь-октябрь 2016 г.
%ВВП %
Доходы 17,3 16,9 15,4 16,1 -1,9 -7,9 83 78
втом числе:
Нефтегазовые 7,6 7,3 5,7 5,8 -1,9 -22,5 85 81
Ненефтегазовые 9,7 9,6 9,7 10,4 0,0 +3,5 82 77
Расходы 18,3 19,3 17,7 19,8 -0,6 +0,3 77 73
втом числе:
Процентные 0,7 0,6 0,8 0,8 +0,2 +27,4 83 86
Непроцентные 17,6 18,7 16,9 19,0 -0,7 -0,7 77 73
Профицит (+) / Дефицит (-) -1,0 -2,4 -2,3 -3,7 +1,3 +144,6 33 52
Ненефтегазовый профицит (+)/дефицит (-) -8,6 -9,7 -8,0 -9,4 -0,6 -3,3 72 70
Спрввочно: оценка ВВП, млрд. руб. 65612 80804 67775 82815 - +3,3 - -
Источник: 2015 г., 10 месяцев 2016 г. - отчетные данные Федерального казначейства, 2016 г. -оценка Минфина России, расчеты авторов. предварительная
Изменение за январь-
2015 г. 2016 г. октябрь 2016 г.
относительно января-октября 2015 г.
Таким образом, де-факто происходит снижение зависимости федерального бюджета от конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей, но не в силу диверсификации структуры российской экономики, а по причине существенного падения объема (и, соответственно, доли) нефтегазовых доходов.
Налоговые доходы
Параметры исполнения доходной части федерального бюджета за январь-октябрь 2016 г. представлены в табл. 2. Анализируя динамику фактического поступления налоговых доходов в бюджет за рассматриваемый период, можно отметить их падение на 1,5 п.п.
ВВП к уровню аналогичного периода 2015 г.
Сокращение налоговых поступлений вызвано прежде всего уменьшением нефтегазовых доходов не только в долях ВВП, но и в абсолютном выражении. Поступления таможенных пошлин сократились на 25% в номинальном исчислении, или на 1,1 п.п. ВВП (во многом за счет снижения вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты). По НДПИ номинальное сокращение поступлений достигло 14%, или 0,7 п.п. ВВП. Снижение нефтегазовых доходов в целом вызвано заметным падением цен на нефть3, причем эти бюджетные последствия были частично компенсированы ослаблением курса рубля к доллару США4.
Таблица 2
Поступления налоговых доходов в федеральный бюджет в январе-октябре 2015 и 2016 гг.
Уровень исполнения от годовых назначений
Январь-октябрь (факт) Год (факт) Январь-октябрь (факт) Год (оценка) п.п. ВВП Номинальный темп прироста, в % Январь-октябрь 2015 г. Январь-октябрь 2016 г.
%ВВП %
Налоговые доходы - всего 15,3 14,7 13,7 13,5 -1,5 -7,1 84 83
в том числе:
Налог на прибыль организаций 0,7 0,6 0,6 0,6 0,0 -3,5 90 92
НДС на товары, производимые на территории РФ 3,3 3,0 3,4 3,2 +0,2 +8,6 87 88
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 2,2 2,2 2,3 2,3 +0,1 +7,9 80 81
Акцизы на товары, производимые на территории РФ 0,7 0,7 0,8 3,2 +0,1 +19,4 82 83
Акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 +11,7 76 81
НДПИ 4,1 3,9 3,4 3,4 -0,7 -14,1 85 81
Доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины) 4,2 4,1 3,0 3,1 -1,1 -24,8 83 80
Источник: 2015 г., 10 месяцев 2016 г. - отчетные данные Федерального казначейства, 2016 г. -оценка Минфина России, расчеты авторов. предварительная
Изменение за январь-
2015 г. 2016 г. октябрь 2016 г.
относительно января-октября 2015 г.
3 За январь-октябрь 2016 г. средняя цена нефти марки Urals составила 40,7 долл./барр. против 53,6 долл./барр. за соответствующий период 2015 г.
4 Средний курс рубля к доллару США за первые десять месяцев 2016 г. составил 67,7 руб./долл. против 59,4 руб./долл. за соответствующий период 2015 г.
Далее, можно отметить, что в 2016 г. предельная ставка экспортной пошлины на нефть сохранилась на уровне 42%, в то время как ставка НДПИ на нефть выросла с 766 до 857 руб./т. Эти законодательные изменения, по сути нарушившие логику проведения «налогового маневра», также способствовали снижению потерь федерального бюджета вследствие падения цен на нефть.
В то же время по ряду налогов был отмечен рост поступлений как в номинальном выражении, так и в долях ВВП. Поступления в федеральный бюджет от НДС на товары, про-
изводимые на территории РФ, увеличились за исследуемый период относительно аналогичного временного интервала предыдущего года на 8,6% в номинальном выражении, или на 0,2 п.п. ВВП; доходы от НДС на импортные товары номинально выросли на 7,9%, или на 0,1 п.п. ВВП; акцизы на товары, производимые на территории РФ, - на 19,4%, или на 0,1 п.п. ВВП. Увеличение поступлений по указанным налогам лишь частично компенсировало падение нефтегазовых доходов и оказалось неспособно изменить отрицательную динамику налоговых доходов в целом.
Таблица 3
Расходы федерального бюджета в январе-октябре 2015 и 2016 гг.
Уровень исполнения от годовых назначений
Январь-октябрь (факт) Год (факт) Январь-октябрь (факт) Год (оценка) п.п. ВВП Номинальный темп прироста, в % Январь-октябрь 2015 г. Январь-октябрь 2016 г.
%ВВП %
Расходы - всего 18,3 19,3 17,7 19,8 -0,6 +0,3 76,7 73,3
в том числе:
Общегосударственные вопросы 1,2 1,4 1,2 1,3 0,0 +5,5 71,6 76,9
Национальная оборона 3,7 3,9 3,2 4,7 -0,5 -10,1 76,3 56,1
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 2,3 2,4 2,1 2,3 -0,2 -4,9 76,1 73,2
Национальная экономика 2,4 2,9 2,3 2,6 -0,1 -2,7 68,3 71,4
Жилищно-коммунальное хозяйство 0,1 0,2 0,1 0,1 -0,1 -41,4 59,0 87,4
Охрана окружающей среды 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 +24,5 87,0 83,4
Образование 0,8 0,8 0,7 0,7 -0,1 -4,0 85,5 89,8
Культура и кинематография 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 -7,9 78,5 70,7
Здравоохранен ие 0,6 0,6 0,6 0,6 0,0 +2,0 76,3 86,1
Социальная политика 5,3 5,3 5,6 5,6 +0,3 +9,1 81,2 81,6
Физическая культура и спорт 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 -36,3 77,3 54,1
СМИ 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 -22,6 88,5 74,1
Обслуживание государственного долга 0,7 0,6 0,8 0,8 +0,2 +27,4 83,2 86,0
Межбюджетные трансферты 0,8 0,8 0,8 0,8 0,0 0,2 78,1 81,3
Источник: 2015 г.,10 месяцев 2016 г. - отчетные данные Федерального казначейства, 2016 г. -оценка Минфина России, расчеты авторов. предварительная
Изменение за январь-
2015 г. 2016 г. октябрь 2016 г.
относительно января-октября 2015 г.
Обоснованность плановых цифр
Существенное отклонение уровня исполнения бюджета за январь-октябрь 2016 г. от того же периода предыдущего года может свидетельствовать о недостаточной обоснованности плановых цифр по доходам на весь 2016 г. Сравнение данных последних двух колонок табл. 2 в целом говорит об отсутствии существенных различий между 2015 и 2016 гг. При этом по большинству налогов, относящихся к ненефтегазовым доходам, уровень исполнения за первые десять месяцев 2016 г. оказался несколько выше, чем годом ранее, что, при прочих равных условиях, может указывать на консервативность прогноза поступлений по этим налогам на весь год (поскольку при сохранении процента исполнения за первые десять месяцев на уровне того же периода 2015 г. поступления за весь 2016 г. должны оказаться выше планируемых Минфином России).
С этой точки зрения наибольшие различия зафиксированы по акцизам на товары, ввозимые на территорию РФ (5 п.п.). Обратная ситуация наблюдается с НДПИ и таможенными пошлинами (доходы от ВЭД): с точки зрения анализируемых показателей прогноз поступлений на весь 2016 г. оказывается несколько завышенным. Однако учитывая, что в данном случае ключевым показателем является цена на нефть, которая во втором полугодии 2016 г. показывает более благоприятную динамику, чем в первом, оценки Минфина по НДПИ и таможенным пошлинам выглядят вполне реалистичными (за счет динамики цен на нефть доля последних двух месяцев в общих поступлениях за год вполне может оказаться выше, чем в прошлом году).
В табл. 3 представлены данные по расходам в разрезе функциональной классификации в 2015 и 2016 гг. (за десять месяцев и за год). Сравнивая показатели табл. 3 по отдельным разделам, можно видеть, что падение общего объема федеральных расходов за январь-октябрь текущего года связано в первую очередь с сокращением расходов на национальную оборону на 0,5 п.п. ВВП, обу-
словленным замедлением темпов их освоения относительно соответствующего периода 2015 г. (56 и 76% соответственно). В результате почти 50% выделенных лимитов остаются на два последних месяца этого года. Однако необходимо учитывать, что подобная ситуация сложилась во многом из-за выделения дополнительных 739,7 млрд. руб. на национальную оборону после внесения поправок в действующий Закон о бюджете в ноябре 2016 г. (в основном на погашение кредитов оборонных предприятий).
Аналогичная динамика, хотя и в существенно меньших масштабах, характерна и для расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность — сокращение за исследуемый период на 0,2 п.п. ВВП при снижении процента исполнения с 76 до 73%. По остальным крупным функциональным разделам процент исполнения за январь-октябрь текущего года относительно сопоставимого периода предыдущего либо практически не изменился, либо даже вырос. В результате динамика данных расходов (рост или падение) за январь-октябрь 2016 г. в целом соответствует запланированной динамике по итогам всего года.
Равномерность использования бюджетных средств
Сравнительный анализ отчетных данных Федерального казначейства за первые девять месяцев текущего и предыдущего годов в разрезе ведомственной классификации расходов бюджета позволяет проанализировать равномерность использования бюджетных средств уже по отдельным министерствам и ведомствам. В табл. 4 представлен список из десяти главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) с наименьшей долей (от годовых лимитов) фактического исполнения расходов за январь-сентябрь 2016 г. Продемонстрированный этими ГРБС низкий темп освоения годовых лимитов бюджетных средств по итогам первых девяти месяцев финансового года ставит под сомнение воз-
можность обеспечения надлежащей эффективности расходования бюджетных средств в ситуации, когда на последний квартал года приходится более 50% от общей суммы расходов каждого ведомства.
Обращает на себя внимание тот факт, что 8 из 10 приведенных в табл. 4 ГРБС уже второй год подряд оставляют на последний квартал более половины от выделенных лимитов. Важно также отметить, что лишь у двух ведомств из восьми доля освоения бюджетных средств по итогам 2015 г. оказалась существенно меньше 100% (Федеральное агентство воздушного транспорта и Федеральное космическое агентство). В результате оставшиеся шесть ведомств смогли освоить за последний квартал 50% и
более от выделенных годовых лимитов. Для улучшения бюджетной дисциплины и ритмичности расходования бюджетных средств в 2016 г. вступила в действие мера по ограничению принятия после 30 сентября ГРБС обязательств, связанных с поставкой товаров, выполнением работ и оказанием услуг (за исключением государственного оборонного заказа и ряда других расходов)5.
Как следует из проведенного анализа, в 2016 г. улучшения ритмичности исполнения бюджета, а также повышения бюджетной устойчивости не наблюдалось, что ставит под сомнение эффективность предпринимаемых экономическими властями мер по повышению качества финансового менеджмента ГРБС. ■
Таблица 4
Главные распорядители бюджетных средств с наименьшим процентом
(от годовых лимитов) исполнения расходов по итогам января-сентября 2016 г.
Код ГРБС Исполнение, в %
№ Название ГРБС Январь-сентябрь 2015 г. 2015 г. Январь-сентябрь 2016 г.
1 Федеральное агентство по делам национальностей 380 66,5 95,9 20,6
2 Федеральное космическое агентство 259 39,3 91,7 21,9
3 Министерство экономического развития Российской Федерации 139 32,8 96,4 22,6
4 Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока 350 6,6 98,8 26,7
5 Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 071 35,0 98,2 29,8
6 Федеральное агентство воздушного транспорта 107 35,2 76,3 33,5
7 Федеральная служба охраны Российской Федерации 202 29,8 99,9 37,6
8 Министерство спорта Российской Федерации 777 70,8 97,9 40,7
9 Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа 370 13,0 99,0 41,0
10 Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки 077 54,1 99,4 48,1
Источник: 2015-2016 гг. - отчетные данные Федерального казначейства, расчеты авторов.
5 Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 266 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2015 г. № 1456 «О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год"».
