CC BY
29Макроэкономика
ИТОГИ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ЗА 2016 г.*
Арсений МАМЕДОВ
Заведующий лабораторией бюджетной политики Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. E-mail: [email protected] Евгения ФОМИНА
Научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара; научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. E-mail: [email protected] Наталия ШМЕЛЕВА
Доцент кафедры экономической теории МГИМО МИД России, канд. экон. наук. E-mail: [email protected]
Федеральный бюджет за 2016 г. исполнен с дефицитом в 3,4% ВВП. Это существенно больше, чем в 2015 г. (2,4% ВВП), но меньше, чем было запланировано последней редакцией Закона о федеральном бюджете на 2016 г. (3,7% ВВП). Падение совокупных доходов федерального бюджета не превысило 0,7 п.п. ВВП (к уровню 2015 г.) благодаря росту ненефтегазовых поступлений. Расходы по итогам 2016 г. увеличились на 0,3 п.п. ВВП, в первую очередь за счет выделения в ноябре дополнительных 739,7 млрд. руб. на национальную оборону.
Ключевые слова: федеральный бюджет, доходы бюджета, расходы бюджета, бюджетное сальдо.
Доходы и расходы: общая оценка
По итогам 2016 г. доходы федерального бюджета составили 15,7% ВВП, что на 0,7 п.п. меньше, чем в 2015 г. (в номинальном выражении снижение не превысило 1,5%). (См. табл. 1.) Падение доходов в минувшем году было вызвано резким сокращением их нефтегазовой составляющей: нефтегазовые доходы за 2016 г. даже в номинальном выражении уменьшились на 17,4%, а в долях ВВП -на 1,4 п.п. Более глубокого падения совокупных доходов удалось избежать благодаря заметному росту ненефтегазовых поступлений: за 2016 г. их увеличение составило порядка 0,7 п.п. ВВП, а номинальный рост достиг 10,5%. Улучшение динамики доходов было обусловлено главным образом поступлением дополнительных доходов в результате частичной приватизации ПАО «Роснефть» (около 700 млрд. руб.).
Объем расходов федерального бюджета за 2016 г. составил 19,1% ВВП, на 0,3 п.п. ВВП пре-
высив уровень 2015 г. (в номинальном выражении расходы увеличились на 5%). Рост расходов происходил как за счет процентных, так и непроцентных статей. Увеличение процентных расходов (+19,8%) произошло за счет значительного увеличения расходов на обслуживание внутреннего долга (+28%) при низких темпах роста расходов на обслуживание внешнего (+1%): если за 2015 г. объем внутреннего долга снизился на 1,1%, то за 2016 г. его номинальный рост составил 4%. Темпы роста процентных расходов оказались существенно выше темпов прироста долга, т.е. процентные ставки выросли.
Рост непроцентных расходов в 2016 г. в номинальном выражении достиг 4,6%, а в долях ВВП - 0,3 п.п. Увеличение этих расходов было связано с внесенными в ноябре поправками в Закон о бюджете, в результате которых их (расходов) общий рост достиг 304 млрд. руб.1 (подробнее о поправках см. ниже).
* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 4 (42) (март 2017 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
1 В ред. Федерального закона от 22.11.2016 г. № 397-Ф3.
В 2016 г. продолжилось наращивание бюджетного дефицита, достигшего 3,4% ВВП -на 1,0 п.п. ВВП выше уровня 2015 г. (в номинальном выражении рост превысил 50%). Основным источником финансирования дефицита стали средства Резервного фонда, за счет которых было покрыто около 70% дефицита. В результате объем Резервного фонда сократился за 2016 г. на 59%, а с учетом курсовой разницы - на 73%.
В то же время в 2016 г. продолжилось сокращение ненефтегазового дефицита (данный тренд наметился еще в 2015 г.): его объем составил 9,1% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП ниже значения за 2015 г. В 2015-2016 гг. де-факто происходило ослабление зависимости федерального бюджета от конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей: доля нефтегазовых доходов в общей сумме доходов последова-
тельно снижалась с 51% в 2014 г. до 43% в 2015 г. и до 35% в 2016 г. Однако наметившаяся тенденция в значительной степени связана с существенным падением объема (и, соответственно, доли) нефтегазовых доходов и сокращением доли нефтегазового сектора в ВВП страны в условиях падения мировых цен на нефть, и она только формально свидетельствует о диверсификации структуры российской экономики2.
Особенности исполнения бюджета в 2016 г.
В ноябре 2016 г. в Закон о федеральном бюджете на 2016 г. были внесены изменения3. Особенностью бюджетного процесса стало то, что, в отличие от практики предыдущих лет, в действующий закон поправки вносились лишь один раз и уже в самом конце года. Это объ-
Таблица 1
Основные параметры исполнения федерального бюджета за 2015 и 2016 гг.
2015 г. (факт), в % ВВП Закон Закон о ФБ 2016 г. (факт), в % ВВП Изменение
оФБ на 2016 г.*, в % ВВП на 2016 г. с поправками**, в % ВВП номинальный темп прироста, в % п.п. ВВП
Доходы 16,4 17,5 16,1 15,7 -1,5 -0,7
в том числе:
Нефтегазовые 7,0 7,7 5,8 5,6 -17,4 -1,4
Ненефтегазовые 9,4 9,8 10,4 10,0 +10,5 +0,7
Расходы 18,8 20,5 19,8 19,1 +5,1 +0,3
в том числе:
Процентные 0,6 0,8 0,8 0,7 +19,8 +0,1
Непроцентные 18,1 19,7 19,0 18,4 +4,6 +0,2
Профицит (+) / Дефицит (-) -2,4 -3,0 -3,7 -3,4 +50,8 +1,0
Первичный дефицит -1,7 -2,2 -2,9 -2,7 +63,9 +1,0
Ненефтегазовый дефицит -9,4 -10,7 -9,4 -9,1 -0,3 -0,3
Справочно:
ВВП в текущих ценах, млрд. руб. 83 233 78 673 82815 85 881 - -
Цена нефти марки Urals, долл./барр. 51,2 50,0 41,0 41,9 - -
* - Федеральный закон от 14.12.2015 г. № 359-ФЭ «О федеральном бюджете на 2016 год». ** - В редакции Федерального закона от 22.11.2016 г. № ЗЭ7-ФЗ. Источник: Федеральное казначейство, Росстат, расчеты авторов.
2 При номинальном росте ВВП за 2016 г. на 3,2% по разделу «Добыча полезных ископаемых» произошло увеличение лишь на 1,4%, что привело к снижению доли этого раздела в структуре ВВП на 0,2 п.п.
3 Федеральный закон от 22.11.2016 г. № 397-ФЗ.
яснялось прежде всего тем, что было решено синхронизировать процесс принятия этих поправок с процессом обсуждения и принятия нового федерального бюджета на 2017-2019 гг. новым составом Государственной Думы.
В результате внесенных поправок произошли как перераспределение средств между статьями расходов федерального бюджета, так и общее увеличение объема его расходов относительно утвержденных ранее параметров на 304 млрд. руб. Расходы выросли за счет увеличения финансирования по разделам «Национальная оборона» (+740 млрд. руб.) и «Социальная политика» (+177 млрд. руб.). Рост оборонных расходов в основном был обусловлен выделением средств предприятиям ВПК на выплату ранее взятых у банков кредитов, сроки погашения по которым приходятся на 20162018 гг. (выделение всей суммы в 2016 г. должно позволить снизить соответствующие расходы в 2017-2018 гг.). Увеличение расходов на социальную политику в значительной степени объяснялось наращиванием финансирования пенсионного обеспечения. В то же время в результате внесенных поправок по ряду направлений произошло сокращение расходов - наиболее заметное зафиксировано по статье «Национальная экономика» (-427 млрд. руб.).
В рамках внесенных поправок, в условиях снижения прогноза цены на нефть ига15 с 50 до 41 долл./барр., был также скорректирован прогноз доходов за счет нефтегазовой составляющей - с 17,5 до 16,1% ВВП. В итоге прогноз по размеру дефицита федерального бюджета увеличился с 3,0 до 3,7% ВВП.
Налоговые доходы
Анализируя динамику фактического поступления налоговых доходов в федеральный бюджет в 2016 г., стоит прежде всего отметить падение их общего объема к уровню 2015 г. на 1,1 п.п. ВВП. (См. табл. 2.)
Сокращение налоговых поступлений было вызвано снижением в первую очередь доходов от внешнеэкономической деятельности не только в долях ВВП, но и в абсолютном выражении. Номинальное сокращение достигло здесь почти 21%, или 0,9 п.п. ВВП, - во многом за счет падения объема вывозных пошлин на нефть и нефтепродукты (на 32% в номинальном выражении). По НДПИ номинальное снижение объема поступлений достигло 9,4%, или 0,5 п.п. ВВП. Сокращение нефтегазовых доходов в целом объяснялось заметным падением цен на нефть4, что было лишь частично компенсировано ослаблением курса
Таблица 2
Поступления налоговых доходов в федеральный бюджет в 2015 и 2016 гг.
2015 г. 2016 г. Изменение
(факт), в % ВВП (факт), в % ВВП номинальный темп прироста, в % п.п. ВВП
Налоговые доходы - всего 14,3 13,2 -4,6 -1,1
в том числе:
Налог на прибыль организаций 0,6 0,6 -0,1 0,0
НДС на товары, производимые на территории РФ 2,9 3,1 +8,5 +0,2
НДС на товары, ввозимые на территорию РФ 2,1 2,2 +7,2 +0,1
Акцизы на товары, производимые на территории РФ 0,6 0,7 +19,8 +0,1
Акцизы на товары, ввозимые на территорию РФ 0,1 0,1 +15,2 0,0
НДПИ 3,8 3,3 -9,4 -0,5
Доходы от внешнеэкономической деятельности 4,0 3,0 -20,9 -0,9
Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.
4 За 2016 г. средняя цена нефти Urals составила 41,9 долл./барр. против 51,2 долл./барр. за 2015 г.
рубля к доллару5. При этом физические объемы экспорта товаров топливно-энергетического комплекса в страны дальнего зарубежья возросли, по оперативным данным ФТС России6, на 3,2%, а в страны СНГ, напротив, снизились на 8,7% (доля стран СНГ в физическом объеме экспорта нефти и нефтепродуктов составила в 2016 г. 5-7%, а природного газа - 17%).
В 2016 г. предельная ставка экспортной пошлины на нефть сохранилась на уровне 42%, в то время как базовая ставка НДПИ на нефть выросла с 766 до 857 руб./т. Эти зако-
нодательные изменения, по сути нарушившие логику проведения «налогового маневра», также способствовали снижению потерь федерального бюджета.
Поступления от НДС на товары, производимые на территории РФ, увеличились на 8,5% в номинальном выражении, или на 0,2 п.п. ВВП; доходы от НДС на импортные товары выросли на 7,2%, или на 0,1 п.п. ВВП; поступления по акцизам на товары, производимые на территории РФ, увеличились на 19,8%, или на 0,1 п.п. ВВП.
Таблица 3
Расходы федерального бюджета в 2015 и 2016 гг. (по функциональной классификации расходов)
2015 г. (факт), в% ВВП 2016 г. (факт), в% ВВП Изменение Уровень исполнения относительно утвержденной годовой бюджетной росписи, в % Отклонение уровня
номинальный темп прироста, в% п.п. ВВП 2015 г. 2016 г. в 2016 г. от 2015 г., п.п.
Расходы - всего 18,8 19,1 5,1 0,3 98,5 98,7 +0,2
в том числе:
Общегосударственные вопросы 1,3 1,3 -2,0 -0,1 98,6 97,1 -1,5
Национальная оборона 3,8 4,4 18,7 0,6 99,8 99,2 -0,6
Национальная безопасность
и правоохранительная 2,4 2,2 -3,4 -0,2 98,8 100,4 +1,6
деятельность
Национальная экономика 2,8 2,7 -1,0 -0,1 96,5 95,9 -0,6
Жилищно-коммунальное хозяйство 0,2 0,1 -50,0 -0,1 98,0 95,5 -2,5
Охрана окружающей среды 0,1 0,1 26,9 0,0 99,4 99,6 +0,2
Образование 0,7 0,7 -2,1 0,0 99,2 99,1 -0,1
Культура и кинематография 0,1 0,1 -2,9 0,0 99,8 96,3 -3,5
Здравоохранен ие 0,6 0,6 -1,9 0,0 97,8 97,6 -0,2
Социальная политика 5,1 5,3 7,6 0,2 99,6 99,7 +0,1
Физическая культура и спорт 0,1 0,1 -18,3 0,0 97,8 88,7 -9,1
СМИ 0,1 0,1 -6,7 0,0 99,9 99,9 0,0
Обслуживание государственного долга 0,6 0,7 19,8 0,1 87,5 97,1 +9,6
Межбюджетные трансферты 0,8 0,8 -1,5 0,0 99,7 99,8 +0,1
Источник: Федеральное казначейство, расчеты авторов.
5 Средний курс рубля к доллару США за 2016 г. составил 66,9 руб./долл. против 60,7 руб./долл. за 2015 г.
6 http://www.customs.ru/¡ndex.php?opt¡on=com_newsfts&v¡ew=category&¡d=53&Item¡d=1981
Расходы
Рост федеральных расходов в 2016 г. был связан в первую очередь с увеличением относительно уровня 2015 г. трат на национальную оборону на 0,6 п.п. ВВП (номинальный рост -18,7%). (См. табл. 3.) Расходы по разделу «Социальная политика» увеличились на 0,2 п.п. ВВП (номинальный рост - 7,6%). Это в значительной степени оказалось обусловлено наращиванием государственных расходов на пенсионное обеспечение (номинальный рост -11%).
В то же время по ряду направлений произошло сокращение расходов. Снижение финансирования зафиксировано по разделу «Национальная экономика» на 0,1 п.п. ВВП (или на 1% в номинальном выражении) к уровню 2015 г. Также сократились расходы по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» на 0,2 п.п. ВВП (или на 3,4% в номинальном выражении).
По остальным крупным функциональным разделам объемы финансирования в 2016 г. в долях ВВП практически не изменились.
Уровень исполнения расходов федерального бюджета за 2016 г. относительно утвержденных7 параметров достиг 98,7% годовой бюджетной росписи, что на 0,2 п.п. выше значения за 2015 г. Наиболее существенный рост уровня исполнения расходов был отмечен по следующим разделам: «Обслуживание государственного долга» (+9,6 п.п.) и «Национальная безопасность и правоохранительная дея-
тельность» (+1,6 п.п.). Вместе с тем по ряду статей было зафиксировано ощутимое снижение уровня исполнения относительно годовых лимитов: «Физическая культура и спорт» (-9,1 п.п.), «Культура и кинематография» (-3,5 п.п.), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (-2,5 п.п.), «Общегосударственные вопросы» (-1,5 п.п.). Анализ в разрезе отдельных главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) также обнаруживает проблемы как с уровнем освоения выделенных годовых лимитов, так и с равномерностью осуществления расходов в течение года.
Роль федерального бюджета в 2016 г. в реализации целей социально-экономической политики была неоднозначной. Его нельзя назвать бюджетом развития, так как происходило недофинансирование «производительных» расходов на человеческий капитал и инфраструктуру (что является устойчивым трендом последних лет). В то же время бюджет 2016 г. трудно назвать и бюджетом стабилизации, поскольку наблюдался устойчивый дефицит (как общий, так и первичный), на покрытие которого была израсходована значительная часть Резервного фонда, заметно выросли расходы на обслуживание государственного долга. Однако следует понимать, что простых рецептов решения проблем здесь нет, тем более в условиях неоптимальной структуры ранее взятых социальных обязательств и неблагоприятной экономической конъюнктуры. ■
7 В соответствии с ред. Федерального закона от 22.11.2016 г. № 397-Ф3.
