CC BY
122
Б.А. ОСИПОВ,
Л.И. МАТУЗЕНКО,
В.В. РОМАНОВ
Федеральные и региональные аспекты государственного регулирования экономики
Рассматриваются проблемы государственного регулирования экономики на федеральном и региональном уровнях в условиях стратегии совершенствования экономических отношений между центром и регионами страны с учетом зарубежного опыта.
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, смешанные системы, проблемы регулирования, региональная политика, приватизация, зарубежный опыт регулирования экономических процессов.
Federal and regional aspect of government economic regulation. B.A. OSIPOV, L.I. MATUZENKO, V.V. ROMANOV.
Problems of government economics regulation during the mixed economic system at the federal and regional level in conditions of strategy of economic relations between centre and regions of country with a glance offoreign experience are considered.
Key words: government economic regulation, mixed systems, problems of regulation, regional policy, privatization, foreign experience of economic processes regulation.
Одной из главных задач текущего 2012 г. федеральные власти считают акцентирование внимания на региональном развитии и расширении возможностей местного самоуправления, т. е. регионы должны получить как можно больше ресурсов в свое распоряжение, а следовательно, больше ответственности за их использование. Так, в декабрьском (2011 г.) Послании Федеральному собранию РФ [6] президентом было объявлено о внесении в Государственную Думу пакета законопроектов о децентрализации власти, что позволит осуществить серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов.
Реализация этих мер в обязательном порядке потребует уточнения ряда существенных вопросов по проблемам отношений между государством и другими экономическими субъектами рынка в процессе хозяйственной деятельности при адаптации к меняющимся экономическим условиям как на федеральном уровне, так и на региональном.
Как известно, мировая экономика развивается по принципам смешанной экономической системы, и роль государства в этой ситуации весьма значительна. Она состоит не только в опеке государством тех хозяйственных сфер, где в его собственности находится материально-техни-
ческая база, но и в координации деятельности практически всего негосударственного сектора. Тем самым перед государством стоит задача разработки и проведения в жизнь определенной стратегии экономического развития страны. Иными словами, вся ответственность за правильное определение целей и выбор средств их реализации лежит также на государстве, более того, только государству эта ответственность и по силам.
Дгя большинства экономистов уже давно очевидно, что без комплекса мер государственного регулирования невозможно эффективное развитие российской экономики. И видимо, были правы авторы давней программы «500 дней», когда считали, что начинать реформы в России следует со стабилизации экономики, а не с ее либерализации. В любом учебнике по экономической теории, включая зарубежные, мы найдем, что стабилизация экономики, предполагающая обеспечение условий для экономического роста, является одной из первостепенных функций государства.
К чему привело пренебрежение этой азбучной истиной и проведение слишком быстрой и ранней всеобщей либерализации экономики в России, всем хорошо известно. Хотя еще в самом начале 90-х гг. XX в. известные российские ученые Л. Абалкин, Ю. Богомолов, С. Шаталин. Д. Львов, А. Лившиц и др. настойчиво призывали государство защищать главное достояние нынешней России - человеческий капитал и природные ресурсы, заниматься коренным обновлением основного капитала, технологической модернизацией, причем преимущественно силами отечественного машиностроения, не допуская его дискриминации на внут-рироссийском рынке и т. д. Более того, настоятельно (!) советовали российскому государству отказаться от позиции стороннего наблюдателя и играть активную роль в организации рыночных отношений и американские экономисты, в первую очередь лауреаты Нобелевской премии К. Эрроу, Л. Клейн, В. Леонтьев, Р Солоу, Д. Тобин1.
Таким образом, и российские, и зарубежные экономисты предупреждали об одном и том же: эффективное развитие экономики в условиях рыночных отношений невозможно без государственного регулирования ряда аспектов экономической деятельности.
Данный тезис носит отнюдь не только теоретический характер. Так, в процессе развития мирового рыночного хозяйства постоянно возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Более того, появилась необходимость значительных инвестиций, малорентабельных или нерентабельных с точки зрения частного капитала, но очень нужных для продолжения воспроизводства в национальной экономике. Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица,
'Государство «...призвано корректировать те “несовершенства”, которые присущи рыночному механизму»[9, с. 173]. При этом современное управление экономикой основано на концепции активного участия в нем государства не только как регулятора, устанавливающего «правила игры» на рынке и реализующего механизм регулирования, но и как собственника в рыночной экономике, его субъекта [1].
нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках требовали государственной экономической политики (ГЭП).
Следовательно, государственное регулирование экономики (ГРЭ) стало объективной необходимостью и в современных условиях является составной частью всего процесса воспроизводства. Оно решает различные задачи - от стимулирования экономического роста, регулирования занятости, поощрения прогрессивных сдвигов в отраслевой и региональной структуре до поддержки экспорта и т. д.
Государство своей экономической политикой должно создавать условия для экономического роста и полной занятости населения; эффективного производства товаров и услуг; не допускать высоких темпов инфляции; обеспечивать экономические свободы, справедливое распределение доходов, положительный торговый баланс в международных экономических отношениях и др.
Конкретные направления, формы, масштабы ГРЭ определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в той или иной стране в конкретный период.
Реальная же практика последних 20 лет российской экономической истории показала, что смена прежних основ социально-экономического устройства и установление доминирования рыночных отношений во всех сферах общества и экономики не обеспечили создания вышеперечисленных условий для полноценного и стабильного развития российской экономики. Государство как рыночный регулятор не справилось со своими задачами, предоставив их решение рынку. И рынок стал инструментом перераспределения накопленного национального богатства, тогда как всем экономистам хорошо известно, что на данной стадии экономического развития (смешанная экономика) рынок ни в одной из развитых странах сам по себе не обеспечивает роста производства и не устраняет деформации в производстве. Более того, ничем не ограниченная свобода частных интересов имеет в целом разрушительный эффект.
Таким образом, консолидирующее воздействие на самодеятельные рыночные стихии может оказать лишь государство через экономическую и социальную политику, оформленную в строгую систему законодательных положений и реализуемую в процессе деятельности государственных органов.
Если обратиться к зарубежному, в частности европейскому, опыту государственного регулирования экономики, то следует отметить, что, например, Евросоюз характеризуется самой контролируемой экономикой в мире, но не потому, что там каждый шаг расписан, а потому, что есть четкие правила игры.
В российской же экономике - наоборот: правил и стратегии развития нет, а вот подконтрольность каждого шага чиновникам, рассматривающим рыночные отношения только с точки зрения получения собственной выгоды, имеется в полной мере. Так, известный ученый Н. Нароч-ницкая считает: «.. .Наивно было бы думать, что при наших расстояниях, при нашей отдаленности центров производства и потребления все будет
регулироваться рыночными механизмами. Нужны усилия государства по преодолению этих условий. ... Нужно вдохнуть жизнь в малые города. Развитие глубинки может стать основой модернизации. Россия - слишком большая величина, чтобы позволить себе роскошь слепого подражательства Западу. Все, что мы заимствуем, все равно нужно переработать и найти собственный смысл жизни» [5].
В России в последние несколько лет наблюдается экономический рост в пределах 4-6 % в год, но масштабы этого роста не соответствуют как потребностям страны, так и имеющемуся потенциалу роста. Кроме того, прирост продукта и услуг в значительной мере формируется в сфере сырьевых отраслей. Однако известно, что для обеспечения устойчивости сложной социально-экономической системы необходима индустриальная основа экономики, более того, она является стержнем ее структуры. Стремление отдать преимущества производству услуг не вполне оправдано, если речь идет о регионах, которые находятся в той или иной фазе процесса освоения и заселения, где не сформирован устойчивый производственный комплекс, а внутренние связи в системе межрегионального разделения труда слабые. Наконец-то о необходимости создания, развития, модернизации данной основы экономики вспомнила и власть, впервые поставив проблемы индустрии на первое место, обозначив необходимость привлечения инвестиций «.в создание современной индустрии, высокоэффективного сельского хозяйства, “умной” инфраструктуры, в жилищное строительство, в сектор услуг.» [6].
В докладе ООН «Цели развития тысячелетия» Россия впервые признана развитым государством [3]. Однако при наличии достаточно неплохих средних по стране показателей уровня жизни, медицинского обслуживания имеются большие различия по отдельным регионам, причем в некоторых из них эти цифры сравнимы с показателями слаборазвитых стран. Обладая такими преимуществами, как богатые природные ресурсы, квалифицированные трудовые ресурсы, наличие одного из крупнейших в мире внутренних рынков (8-е место), Россия занимает 63-е место в мире по рейтингу конкурентоспособности. Чем же обусловлена данная противоречивая ситуация? Эксперты считают, что причинами такого состояния экономики России являются: необеспеченность защиты прав собственности, разрушенная система образования, отсутствие реальной конкуренции, сырьевая направленность экономики.
Не допустить дальнейшего развития этих тенденций возможно только при условии - это наше мнение - постоянного совершенствования механизма региональной политики, направленной на перестройку структуры экономики путем ее диверсификации. Причем приоритет должен отдаваться Северу и Востоку (Урал, Сибирь, Дальний Восток), ибо ресурсы, за счет которых живет страна, в подавляющем большинстве случаев находятся именно на указанных территориях, и потенциалы этих регионов уникальны.
Можно было бы выделить следующие проблемы государственного регулирования экономики (как на федеральном, так и региональном уров-
не), которые обусловлены в основном недостаточно ясным пониманием целей и задач развития рыночной экономики в России. Надо полагать, что это связано с ранее названными факторами, обусловливающими специфику экономического развития страны.
1. Государство не может (или не желает) остановить процесс сосредоточения капитала и экономического управления в федеральном центре, что резко снижает возможности эффективного развития и функционирования экономики в регионах.
2. Работа органов антимонопольного регулирования неэффективна. В результате наблюдается аномальное явление: причина инфляции - не увеличение денежной массы (как это имеет место в развитых странах), а непосредственно рост расценок, устанавливаемых естественными монополистами. Цены растут вне зависимости от платежеспособного спроса и объема денежного предложения.
3. Зарубежный опыт развитых стран (США, Евросоюз, Япония и др.) в области регулирования экономических процессов понимается и используется недостаточно.
4. Региональная политика характеризуется невысокой эффективностью. Главная проблема, которую не удается решить, несмотря на всевозможные программы, например по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, заключается в отсутствии рычагов, способствующих выравниванию уровня экономического развития регионов и наиболее рациональному использованию их экономического потенциала, как правило, уникального. И даже то, что правительство собирается рассмотреть возможность создания единой экономической структуры с целью консолидации потенциальных возможностей Дальнего Востока и Восточной Сибири для их дальнейшего развития на бизнес-основе, не решает проблемы, ибо это всего лишь далекая перспектива, а взгляды ведущих экономистов страны на данную «возможность» полярно противоположны. Хотя следует отметить, что если бы удалось объединить усилия государственного и частного капитала для достижения означенных выше целей, то это позволило бы ускорить темпы экономического развития данных регионов и обеспечить более уверенный выход страны на азиатско-тихоокеанский рынок.
5. Важным источником информации для анализа ситуации в экономике страны, как известно, является государственная статистика. Считается, что структура статистических показателей во многом отражает задачи государственного управления индустриальной эпохи и не вполне соответствует задачам текущего дня [4]. Однако, по нашему мнению, основным недостатком является не это. Все дело в том, что статистика, особенно региональная, как правило, неполная и недостаточно объективная, т. е. не отражает реальной ситуации в экономике (темпы экономического роста, распределение доходов, уровень жизни и т. д.).
Остановимся несколько подробнее на зарубежном опыте в области региональной политики. Так, особый интерес представляет опыт Европейского Союза, поскольку он относится к целому ряду входящих в ЕС
государств и поэтому может быть применим в различных условиях. Более того, данный опыт во многом интересен, потому что Россия будучи федеративным государством вполне может рассматриваться как своеобразный российский экономический союз.
Региональная политика ЕС на общеевропейском уровне осуществляется параллельно с проведением региональной политики самими стра-нами-участницами.
Можно ли воспользоваться наработанным опытом? Если да, то в какой мере. У ЕС в области регионального регулирования есть неоценимый плюс: данная модель «обкатывается» уже не одно десятилетие и поэтому накоплены не только достижения, но и неудачи, нерешенные или плохо решенные проблемы. Указанная модель в той или иной мере адаптирована к изменяющимся внешним условиям, хотя последние три года дают множество примеров, противоречащих такому утверждению. Можно ли сказать, что данная модель регионального регулирования изжила себя или это внешние условия меняются непредсказуемо быстро? Ответ на этот вопрос - тема отдельного исследования. Конечно, никакого слепого подражательства Западу быть не должно [5], нужно найти собственную российскую модель регионального регулирования. Сможет ли ею стать та единая экономическая структура, нацеленная на консолидацию потенциальных возможностей Дальнего Востока и Восточной Сибири для их дальнейшего развития на бизнес-основе, возможность создания которой правительство еще только собирается рассмотреть, пока не ясно.
Однако известно, что основными целями региональной экономической политики являются достижение равномерного и эффективного распределения хозяйственной деятельности по территории страны и смягчение социальных и экономических диспропорций в развитии страны [11]:
1) экономическая эффективность требует экономически рационального распределения производства в пространстве и использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния;
2) социальная справедливость - такое пространственное распределение экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или менее равные возможности для достижения желаемого благо со стояния.
Нельзя не заметить, что обе эти цели региональной политики противоречивы и конфликт между экономическим ростом и эффективностью (государственная цель) и социальным равенством (региональная цель) неизбежен.
В реальной практике этот конфликт разрешается следующим образом: в каждой конкретной стране, на каждом конкретном историческом этапе развития преобладает одна из указанных целей. По мнению академика А.Г. Гранберга, при всем многообразии формулировок цели региональной политики всегда выражают компромисс между экономической эффективностью и социальной справедливостью [2].
На наш взгляд, последние примерно 40 лет можно разделить на пять этапов, характеризующихся различными подходами в проведении региональной экономической политики в России.
Первый этап (1970-1991 гг.). Центральные власти не стремились развивать экономику периферийных районов, а местные не имели возможности это делать за счет собственных ресурсов. Например, несмотря на имеющиеся проектные разработки, на инициативу местных властей, так и не получила развития на Дальнем Востоке целлюлозно-бумажная промышленность (ресурсы в избытке, спрос на внутреннем и мировом рынке имеется), в то же время целлюлозно-бумажные комбинаты были запланированы даже в Подмосковье. Изначально современный Лесозаводский мебельный комбинат (отраслеобразующий на Дальнем Востоке) строился в Приморском крае 18 лет, за это время безнадежно устарел и не смог выполнять свои функции.
Второй этап (1992-1995 гг.). В этот период происходила смена форм собственности, приватизация, сопровождающаяся, как теперь выясняется, не столько желанием навести порядок в экономике, стимулировать ее развитие, сколько борьбой за раздел крупной собственности. Вполне понятно, что центру в данной ситуации было не до регионов, тем более первой же программой правительства (1993-1995 гг.) решение социальных, экологических и прочих проблем было переложено на плечи субъектов Федерации [7].
Третий этап (1996-2000 гг.). Была предпринята несколько непоследовательная попытка государства усилить свое влияние на экономику по некоторым направлениям (при общей рыночной стратегии), что в какой-то части коснулось и регионов (тарифы энергетические, транспортные, поддержка некоторых отраслей и т. д.). В 1996 г. в правительстве обсуждался вопрос об усилении роли государства в экономике; в 2000 г правительство подтвердило свою приверженность линии на полную либерализацию экономики.
Четвертый этап (2001-2011 гг.) характеризуется в определенной степени противоречивыми мерами государства в области региональной политики. С одной стороны, на регионы было возложено решение многих проблем экономического и социального характера с использованием местных ресурсов, с другой - осуществлялся ряд мер по укреплению субъектов Федерации, практически назначению руководителей администрации регионов, сосредоточению капитала в федеральном центре. При этом затягивалось принятие законодательных актов, в значительной степени определявших характер и темпы экономического развития как в целом по стране, так и по отдельным регионам (Лесной кодекс и др.). В этот период усилилась тенденция к проведению мероприятий по укреплению государственности (создание федеральных округов, приведение местных законов в соответствие с федеральным законодательством и т. д.), что не могло не отразиться на формировании государственной региональной политики. В целях сосредоточения ресурсов на важнейших направлениях экономического развития создано несколько крупнейших госкорпора-
ций и в то же самое время практически ежегодно разрабатываются программы приватизации крупных предприятий стратегических секторов экономики России.
Пятый этап начинается в 2012 г. Предполагается приступить к осуществлению мер по передаче ряда полномочий в сфере экономики из федерального центра регионам. По нашему мнению, при этом целесообразно сохранить роль государства в координации принимаемых решений стратегического характера, чтобы не допустить такой ситуации, которая имела место в России в конце 90-х гг. ХХ в.
Стратегическими задачами регионального развития до 2025 г. с использованием действенной ГЭП являются:
• реконструкция экономики старопромышленных районов на основе диверсификации производства, модернизации инфраструктуры;
• преодоление депрессивного состояния агропромышленных районов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока, возрождение сельских поселений и малых городов, освоение заброшенных угодий;
• стабилизация социально-экономического положения в районах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией путем формирования ТПК и промышленных узлов в северных и восточных районах на основе приоритетного развития производств с комплексным использованием добываемого сырья;
• формирование СЭЗ и технополисов как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;
• развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем, обеспечивающих и стимулирующих структурные сдвиги и эффективность экономики [8].
Но при всех этих целях в бюджете страны на 2012-2014 гг. существенно снижается уровень расходов по статьям, имеющим отношение к региональной политике (все данные - рост-снижение - приводятся в % к предыдущему году) [10]:
2012 г. 2013 г. 2014 г.
ЖКХ -41,9 -23,3 -29,2
Образование +7,8 -7,4 -10,6
Здравоохранение +9,4 -8,7 -8,2
Трансферты
регионам -11,1 -9,2 -1,7
Как видим, цифры говорят сами за себя.
Участие государства в экономике не должно осуществляться только в направлении концентрации ресурсов и экономической власти в федеральном центре. В России, к сожалению, на протяжении ряда лет наблюдается тенденция сосредоточения рычагов управления экономикой именно в центре, который зачастую использует полученные ресурсы в своих интересах. Так, с 1 января 2012 г. в Приморском крае практически прекращено местное радиовещание. Закономерны вопросы, почему это произош-
ло, почему не подумали об интересах потребителей, почему управление телекоммуникационными системами сосредоточено в Ростелекоме, почему мастера по бытовому сервису надо заказывать через Москву и т. д.
Власть говорит о необходимости акцентировать внимание на региональном развитии и расширении возможностей местного самоуправления, т. е. о децентрализации, что позволит осуществить серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов, реально же происходит совсем другое. Оставлять регионы, отдаленные от центра, в таком состоянии и далее чревато усилением конфликта интересов центра и регионов, что, несомненно, будет все более затруднять проведение общей политики социально-экономических преобразований, формирование общенационального рынка, нести все возрастающую опасность региональных кризисов и межрегиональных конфликтов и в конечном результате вести к дезинтеграции национальной экономики, ослаблению целостности государства.
Передача полномочий и ресурсов регионам, по-видимому, должна осуществляться постепенно, с учетом их готовности (управление, информация, уровень экономического развития и т. д.). При этом социальная сфера (здравоохранение, образование, спорт, система социальных гарантий, железнодорожный пассажирский транспорт пригородного назначения и др.) должна остаться в ведении государства.
Необходимость реформирования региональной политики федерального правительства сейчас признается всеми. Как уже отмечалось выше, самая контролируемая экономика мира - это экономика Евросоюза, потому что он следует четким правилам игры. Но эти правила может и должно создать только государство, и работать они должны не на один «центр», а - и это главное - на всю страну, на все регионы.
Литература
1. Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики. - М.: Финансы и статистика, 2008.
2. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ИНФРА-М, 2009.
3. Зюзяев А. ООН признала Россию развитой страной // Комс. правда. 2011. 20 июля. - Режим доступа: www.kp.ru [Дата обращения 10.01.2012 г.].
4. Инновационная Россия - 2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года). - М.: Минэкономразвития России, 2010.
5. Нарочницкая Н. Слепо копировать западный опыт - ошибка // АиФ. 2011. 8 июня. - Режим доступа: www.aif.ru [Дата обращения 10.01.2012 г.].
6. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному собранию РФ от 22 декабря 2011 г. - Режим доступа: www.consultant.ru [Дата обращения 10.01.2012 г.].
7. Развитие реформ и стабилизация российской экономики. Программа СМ-Правительства РФ на 1993-1995 г. // Российские вести. 1993. № 182.
8. Региональная экономика / под ред. В.И. Видяпина, М.В. Степанова. -М.: ИНФРА-М, 2002.
9. Рыночная экономика. В 3-х т. Т.1. Теория рыночной экономики. Ч. 2. Макроэкономика / В.Ф. Максимова, А.Л. Шишов. - М.: СОМИНТЭК, 1992.
10. ФЗ от 30 ноября 2011 г. № 317-ФЗ. «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов».- Режим доступа: шшш. rg.ru [Дата обращения 10.01.2012 г.].
11. Юилл Д.В. Основные характеристики региональной политики: опыт европейских стран. - М.: Научный мир, 2009.
© Осипов Б.А., Матузенко Л.И., Романов В.В., 2011 г.
