CC BY
33
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ДорогоеН.И. Обоснование выбора экономичес- 2. Плышевский Б. Факторы послекризисного
кой стратегии региона// Проблемы теории и практики восстановления экономики // Экономист. 2002. управления. 1998. № 4. № 4.
УДК 332.146.2
Лубашев Е.А.
Приоритеты и особенности современной социальной политики в регионах России
Реформы, проводимые с начала 90-х годов прошлого века, были сориентированы преимущественно на изменение отношений собственности и проведение экономических преобразований. При этом подразумевалось, что социальная сфера, в широком смысле этого слова, будучи вторичной и зависимой от экономики, параллельно должна поддерживаться за счет реализации экономической политики.
Однако практика показала значительное расхождение с данной установкой. В результате, в экономической и в социальной сферах поставленные реформой цели не были в значительной степени достигнуты.
Социальную и экономическую сферы применительно к проводимым в России преобразованиям, надо рассматривать в системе их взаимосвязей и взаимодетерминации, а не изолированно. Так, социальная сфера задает основные приоритеты, выражающиеся в области постановки главных целей, определения показателей и критериев, по которым можно судить, что система (в частности, социально-экономическая система) изменяется и развивается в должном направлении. При таком подходе экономические нововведения и институты рассматриваются как обеспечивающие инструменты, работающие на достижение целей (социальных целей). Здесь следует учесть, что не все социальные параметры могут выступать в качестве целей, которым подчиняются экономические институты и ориентиры.
По мнению Шамхалова Ф.И. (2002) социальная политика представляет собой весьма сложное явление, охватывающее весьма широкий круг вопросов, касающихся почти всех сфер общественной жизни и подавляющего большинства граждан. Эти вопросы проявляются в "...системах образова-
ния, здравоохранения, сферах науки, жилищного строительства, системе социальной помощи малоимущим и нетрудоспособным слоям населения, пенсионном обеспечении, повышение жизненных стандартов, страховании на случай болезни, инвалидности, выхода на пенсию, безработицы, регулировании отношений между трудом и капиталом, смягчении тех или иных деструктивных процессов, характерных для общества, таких, как бедность, бездомность, алкоголизм, наркомания, содействии экономической активности населения, регулировании социальной территориальной мобильности населения, воздействии на демографические процессы, мерах, направленных на развитие системы образования, здравоохранения, науки, культуры, защиту окружающей среды, и т.д." [1].
Чиркин В.Е. определяет в качестве главных задач государственной социальной политики содействие социальной солидарности по основным вопросам жизнедеятельности общества и достижение социальной справедливости [2].
Битуева Д.Ф. под региональной социальной политикой понимает комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. При этом данная политика ограничивается решениями и действиями федерального центра и лишь на стадии разработки концепции такой политики она реализуется в качестве двухстороннего процесса взаимодействия федеральных и региональных структур [3].
Более правильно, на наш взгляд, различать понятие "региональная социальная политика, проводимая федеральным центром" и понятие "региональная социальная политика, проводимая органами власти субъектов РФ", каждая из которых имеет свой предмет деятельности и
использует свои специфические механизмы ее реализации [4].
По нашему мнению, в большинстве из рассмотренных подходов не учитываются некоторые факторы, которые не могут не отражаться на особенностях социальной политики. В частности, речь идет о таком факторе, который, используя аргументацию Ф. Фукуямы [5], можно было бы определить как "сильное государство" (имеется в виду уровень компетентности населения и власти, уровень законодательства и соблюдения законов и пр.). Например, централизация власти и уровень диктатуры руководства в странах бывшего социалистического лагеря за счет фактора "сильное государство" делал их более эффективными (в том числе в социальной сфере), чем в некоторых странах Африки. Кроме того, нельзя не учитывать фактор общественной производительности труда, по которому страны достаточно сильно различаются, что отражается и на особенностях социальной политики. Сомнения вызывают и такие формулировки, как "преобладание рыночных механизмов регулирования социальной сферы над методами прямого государственного вмешательства", так как в странах с развитой рыночной экономикой государство вовсе не устраняется от влияния на социальную сферу, и рынок не "преобладает" над государством, а находится в сложной взаимозависимости.
Поэтому в соответствии с данной логикой сделаем допущения, что модели социальной политики может быть только две (несмотря на наличие различных факторов, в том числе в экономической сфере): эффективная модель социальной политики и неэффективная. Для эффективной модели характерны: приближение уровня пенсионного обеспечения к уровню благосостояния работающих, изначально более высокому (что связано с уровнем производительности труда); безусловное соблюдение гарантий предоставления социальных услуг всем нуждающимся категориям населения и пр.
Неэффективная социальная система чаще всего присуща странам с неэффективной экономикой, то есть, характеризующихся низким уровнем общественной производительности труда, неэффективным бюрократизированным аппаратом власти, недостаточным уровнем исполнения законности, пресловутым "остаточным" принципом формирования бюджета социальной сферы.
Тем не менее, ряд авторов использует и иные классификации моделей социальных систем (и соответствующей социальной политики). Так, на
наш взгляд представляет интерес работа Кушна-ревой О.С., Матузенко Л.И. [6], которые выделяют два вида государств: государства благосостояния и трансфертное государство. Для государства благосостояния характерно прямое участие в обеспечении населения товарами и услугами (то есть государство непосредственно участвует во всех этапах жизненного цикла от производства товаров и услуг до их реализации (точнее - распределения). Для трансфертного государства характерно включение государства в процесс социальной политики на уровне сбора налогов и передачи полученных средств в виде прямых, адресных денежных выплат населению. При этом авторы выделяют два типа трансфертного государства - европейский и американский. Европейская модель, по их мнению, сочетает элементы трансфертного государства и государства благосостояния, а американская модель - трансфертного государства и чистого рыночного государства (концепция общего рыночного равновесия).
Наиболее популярной моделью социальной экономики, противопоставляемой модели командно-административной социалистической экономики (и соответствующего типа социальной политики) является модель смешанной экономики, само понятие которой было введено американским экономистом П. Самуэльсоном [7]. Под смешанной экономикой, применительно к США он понимал смешанную систему свободного предпринимательства, экономический контроль в которой осуществляется как со стороны государства, так и частных институтов. Эта модель экономики присуща странам с высоким уровнем либерализации, способствующей приоритету частной собственности, поощрения свободного предпринимательства и рыночной конкуренции. Либеральность обеспечивается за счет снижения источников и поводов вмешательства и прямого воздействия государства на экономику. Социальная политика в государстве, характеризующемся смешанной системой экономики, характеризуется государственным воздействием на сферу распределения налогов (путем прогрессивного налогообложения), использованием государственных социальных трансфертных программ, социального страхования. Государство в смешанной экономической системе решает задачи корректировки распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта в направлении оптимизации производства общественных благ.
Рассматривая иерархию уровней социальной политики, следует учитывать, что ряд ее задач
реализуется не только на региональном, но и на местном уровне, поскольку, несмотря на различия между сутью региональной и муниципальной властью, в социальной политике, проводимой в регионе (под которым в контексте нашей работы будем понимать субъект РФ), укрупнено участвуют три уровня вертикали власти (федеральный, региональный и местный или муниципальный). Соответственно, можно говорить о трех уровнях региональной социальной политики, каждый из которых имеет свои обособленные субъекты ее проведения источники финансового обеспечения (в соответствии с уровнями бюджетов), причем объекты и направления социальной политики могут частично совпадать.
• Федеральный уровень региональной социальной политики, ориентированной на общегосударственные цели (например, снижение депопуляции, противодействие социально обусловленным угрозам национальной безопасности, выравнивание регионов по возможностям социального развития и т.п.).
• Уровень собственно региональной социальной политики, проводимой органами власти субъекта РФ в целях региона (обеспечения благосостояния жителей региона, выравнивания муниципальных образований по возможностям социального развития и пр.).
• Уровень муниципальной социальной политики, на котором решается ряд социальных вопросов местного значения (в соответствии с нормами Федерального закона №131-Ф3).
Следует отметить, что в странах со смешанной социально-экономической системой социальная сфера характеризуется значительной децентрализацией. Так в США на первичном муниципальном уровне (города или общины) решаются, в частности, такие задачи, как способы организации экологического контроля, установление программы школьного обучения, ремонт дорог и т.п.
Целесообразно остановиться на ключевых аспектах социальной политики, которые сегодня, в условиях экономического кризиса выступают в качестве ее проблемных областей.
В условиях экономического кризиса высоки риски того, что сокращение инвестиций (как в экономику в целом, так и в социальную сферу), как следствие кризиса, может вызвать мультипликативный эффект падения доходов и платежеспособности населения. В этих условиях важно, чтобы выделяемые государством "антикризисные деньги" работали, в первую очередь, на стимулирование отечественного производства и создание новых рабочих мест.
Следует отметить ряд таких антикризисных мер в социальной сфере со стороны государства, как расширение возможностей использования материнского капитала; выдвижение инициатив по росту социальных пенсий (которые в ближайшее время вслед за трудовыми пенсиями должны превысить прожиточный минимум); реализацию региональных проблем поддержки занятости на долевой основе (средства федерального и регионального бюджета) и пр.
Серьезные риски имеются в сфере образования, в частности, связанные с сокращением внебюджетных доходов образовательных учреждений, не оправдавшимися надеждами на поддержку образования со стороны бизнеса (законодательно закрепленное создание института эндаумента) и пр. Тем не менее, и в сфере образования государством выдвигается ряд полезных инициатив. В частности, Минобрнауки России предложило использовать "модель опережающей переподготовки", ориентированной не только на складывающуюся сегодня ситуацию на рынке труда, но и на качество знаний, которые получают люди.
Отметим, что, выступая 26 февраля 2009г. на конференции министров социального блока государств-членов Совета Европы, премьер В.В. Путин отметил, что ".необходимо помнить, что сам по себе экономический рост без решения сопутствующих социальных проблем не снимает общественных противоречий, а наоборот может сопровождаться усилением неравенства, ростом бедности и нестабильности". В связи с этим перераспределение расходов в бюджете должно быть направлено на увеличение финансирования социальных обязательств государства. Глава правительства подчеркнул, что ".в непростой период глобального финансового и экономического кризиса мы считаем необходимым обеспечить дополнительные гарантии для наших граждан . Несмотря на существенное сокращение бюджетных расходов, социальная защита населения в России сохранится на должном уровне" [8].
Одной из системообразующих социальных проблем в данном случае может быть сохранение высокого уровня социальной напряженности, вызываемой действием различных факторов, к числу которых, в первую очередь, следует отнести сохранение высокого уровня поляризации населения по доходам. Здесь необходимо учитывать, что все еще значительная часть населения находится за чертой бедности (существенно ниже прожиточного минимума, принятого в развитых странах). К этой группе, в частности, относится
и значительная часть жителей, которые всегда составляли основной интеллектуальный потенциал России в сфере науки и общей организации научно-технического прогресса, культуры и духовного развития, медицины, образования и др., а также большинство пенсионеров.
К источникам социальной напряженности в ряде регионов также относятся: низкий уровень жизни, особенно для мужской части населения; семейная неблагоустроенность; безработица (в том числе скрытая) и потеря привычного круга занятий; явные ошибки и просчеты в управлении страной в целом и в управлении на региональном уровне.
К основным признакам роста социальной напряженности можно отнести:
• убежденность значительной части населения в коррумпированности органов власти и управления на всех уровнях, а также в том, что их деятельность направлена преимущественно на рост личного благосостояния;
• распространенность мнения о том, что богатство в России в основном создается за счет нанесения ущерба основной части населения и государству в целом, при явном или скрытом нарушении законов и других нормативно-правовых актов или вследствие использования их несовершенства;
• недоверие к политической и иной деятельности всех представительных (законодательных) и исполнительных органов власти и управления, проявляющееся в скрытой форме или в явном виде (например, низкий процент участия в выборах, возрастание числа избирателей, голосующих "против всех" и т.д.);
• нарастание случаев конфронтации различных групп населения, проявляющееся так же в скрытой форме или открыто: забастовки, в том числе под политическими лозунгами; несанкционированные митинги и выступления;
• развитие экстремистских движений ("скинхеды" и т.п.) при достаточно либеральном законодательстве в отношении подобных структур; рост преступности, особенно молодежной и подростковой; рост наркомании, алкоголизма, игровой зависимости;
• пессимистические установки значительной части взрослого населения и молодежи, ощущение безнадежности попыток повысить свой жизненный уровень, особенно для вынужденных мигрантов (с территорий Крайнего Севера, из "горячих точек", а также из стран СНГ и других сопредельных государств).
• В целом в Российской Федерации можно констатировать сохранение элементов кризисной ситуации в социальной сфере, которая в перспективе повышает риск потери управляемости во многих областях экономического и социального развития. Следует также отметить и очевидные проблемы, непосредственно связанные с недостаточным уровнем готовности органов власти и управления различного уровня планомерно и целенаправленно преодолевать данную ситуацию.
Следовательно, современная социальная политика в регионах должна основываться на следующих положениях:
• она должна быть проблемно-ориентированной, то есть, основанной как на выявлении и устранении конкретных проблем, присущих тому или иному региону, так и на принятии мер по предупреждению возможных негативных ситуаций;
• региональная социальная политика не может проводиться силами самого региона без участия федерального центра, который должен учитывать своеобразие каждой территории, ее социально-демографические особенности, экономический потенциал и т.п.;
• социальная политика должна ориентировать--ся на то, чтобы в каждом регионе ориентироваться на сильные стороны, присущие конкретной территории (те или иные факторы, характеризующие общий социально-экономический потенциал территории). Одновременно, реформы, проводимые в том или ином регионе, не должны приводить к ущемлению (нанесению ущерба) других территорий. Наоборот, целесообразно развивать межрегиональное сотрудничество и партнерство [9].
В качестве конкретного примера разработки приоритетов для проведения эффективной социальной политики на уровне регионов можно рассмотреть систему социальных ориентиров, разработанную в рамках Программы социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2005-2008 годы (далее - Программы), представленной Правительством Санкт-Петербурга и в качестве регионального закона [10].
Основная идея Программы заключается в том, что для обеспечения роста благосостояния горожан Правительство города принимает на себя принятие мер по привлечению масштабных инвестиций, по обеспечению благоприятного предпринимательского климата, доступности ресурсов, необходимого количества квалифицированных кадров и качества городской среды на уровне, определенном стандартами проживания в городе.
В качестве генеральной цели социально-экономического развития мегаполиса на период 2005-2008 гг. была установлена задача роста благосостояния населения города на основе обеспечения:
• качества жизни его жителей;
• доступности ресурсов для населения, государства и экономики Санкт-Петербурга и эффективного их использования;
• эффективности, доступности и качества услуг для населения, государства и экономики.
Для достижения данных целей в Программе установлено 7 приоритетных задач и индикативных ориентиров, на основе которых можно контролировать их исполнение.
Целевая база Программы, включающая генеральную цель, задачи и ориентиры, которые должны учитываться при разработке проектов бюджетов Санкт-Петербурга и их последующим исполнении; разработке и реализации целевых программ; установлении городских стандартов проживания. Поскольку в центре программы стоит задача обеспечения роста благосостояния населения, в ней выделены три особые категории (группы), требующие государственной поддержки.
Первую группу составляют неработающие пенсионеры, инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, неработающие матери-одиночки и другие наименее социально защищенные категории населения. В состав второй группы входят отдельные категории наемных работников внебюджетной сферы с низким уровнем заработной платы. Третью группу составляют предприниматели, чьи доходы складываются от предпринимательства и использования собственности.
Первые две группы населения являются основным источником для сохранения бедности, под которой понимается уровень среднедушевых доходов в семье (домохозяйстве) ниже прожиточного минимума. В связи с этим в Программе устанавливается целевой ориентир, заключающийся в сокращении доли населения со средними душевыми доходами в семье ниже прожиточного минимума. К 2009 году эта доля должна понизиться до 11,5%.
Вторым целевым ориентиром выступает сокращение различий в доходах между наиболее богатыми (10% населения) и наиболее бедными (также 10% населения). Он определяется с помощью показателя - коэффициента Джини, который уменьшается по мере увеличения доходов бедных, обусловленного, в числе прочего действиями власти.
В условиях экономического кризиса для активно работающих групп населения главной задачей является обеспечение наличия рабочих мест. Это важно еще и в той связи, что в последние годы существенно возрос уровень трудовой и профессиональной мобильности граждан. При этом важен и возможный уровень заработка для этих рабочих мест, во многом, определяющий уровень среднедушевых семейных денежных доходов.
Для группы предпринимателей важнейшими являются две задачи, к одной из которых относится устранение административных барьеров на основных этапах жизненного цикла предприятий (что особенно актуально для малого предпринимательства) [11]. Второй задачей является повышение уровня капитализации предпринимательских структур, что необходимо для обеспечения конкуренции на товарных и клиентурных рынках, в том числе международных.
Стимулирование развития предпринимательства может определяться по такому целевому ориентиру, как ВРП, приходящееся на одного жителя города. Программой, в частности, предусмотрено, что к 2009 году этот показатель должен достичь 230,5 тыс. руб. на человека.
Для всего населения города актуальной задачей является повышение качества городской среды, определяемое нормативами стандартов проживания, причем в качестве эталонных были приняты европейские стандарты качества жизни. При этом Правительство Санкт-Петербурга в качестве одной из задач, включенных в Программу, обязалось к 2009 году обеспечить гарантируемое значение не менее 95% всех установленных нормативов.
Одна из важных задач, устанавливаемых в программе, касается важнейшего объекта социальной сферы, который, одновременно, выступает и в качестве субъекта преобразований. Речь идет о мобилизации человеческих ресурсов. В качестве контрольных показателей здесь учитываются такие параметры, как: ожидаемая продолжительность жизни, отношение числа браков к числу разводов и число родившихся на 1000 жителей и др.
Рассматриваемая Программа, по замыслу ее разработчиков, базируется на следующих принципах, в соответствии с которыми строится система управления ее реализацией:
1)Управление развитием целого города строится на базе учета и привлечения следующих социально значимых ресурсов: территория, топливно-энергетический комплекс, трудовые
ресурсы, экосистема, государственное имущество и бюджетные средства.
2) Обязательность обеспечения качества жизни жителей города, (подтверждаемого четким набором параметров, зафиксированных в стандарте качества жизни) и доступности предоставляемых населению услуг в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, транспортного обеспечения, жилищных услуг, общественной безопасности и т. д.
3) Ориентация деятельности исполнительных органов власти и институтов городской инфраструктуры на повышение благосостояния горожан. При этом установлены достаточно жесткие сроки (по итогам 2009 года) доведения уровня благосостояния жителей города до соответствующего минимальным европейским стандартам, установленным для новых стран Европейского Союза (ЕС). В качестве индикатора, характеризующего благосостояние жителей Санкт-Петербурга, принимается показатель "Отно-
шение месячных среднедушевых денежных доходов к величине прожиточного минимума в среднем на душу населения" [12].
Таким образом, социальная политика государства (как на государственном, так и на региональном уровне) непосредственно связана с экономической политикой. При этом, для развитых стран, характеризующихся эффективной социальной политикой, присуще наличие смешанной социально-экономической системы, характеризуемой высоким уровнем либерализации, способствующей приоритету частной собственности, поощрения свободного предпринимательства и рыночной конкуренции.
В условиях экономического кризиса необходима консолидация усилий власти (на федеральном, региональном и местном уровне), бизнеса и некоммерческих организаций в разработке и реализации действенных мер социальной поддержки населения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2002, с. 392.
2. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002, с. 155.
3. Битуева Д.В. Формирование региональной социальной политики в условиях дифференциации российского пространства / Д.В.Битуева // Региональная экономика и управление: электр. науч. журн. / Вятский государственный университет [Электронный ресурс]. Киров: ООО "Международный центр научно-исследовательских проектов", 2007. № 2(10) // Ы!р:/Л^юп. mcnip.ru.
4. Социальная политика: Учебник. / Под ред. Н.А.Волгина. М.: Экзамен, 2004, с. 137; Быкова Л.Д. Содержательная модель социальной политики // Ы!р:// www.bestreferat.ru/referat-79990.html.
5. Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке: [пер. с англ.] М.: АСТ: АСТ МОСКВАХРАНИТЕЛЬ, 2006.
6. Кушнаревой О.С., Матузенко Л.И. Построение государства благосостояния и социально-экономические преобразования в России// Менеджмент в России и за рубежом, №6, 2004 //Приведено по: www.dis.ru/li-brary/manag/archive/2004/6/3506.html - 45к.
7. Самуэльсон П.А. Экономика: в 2-х т. М.: НПО "Алгон" и др., 1997.
8. Путин: Приоритет в условиях кризиса - решение социальных проблем // http://www.regnum. ru/news/1129962.html.
9. Коротких А.И. Региональные и экономические вопросы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. Сыктывкар: КРАГСиУ, 2006.
10. Постановление правительства Санкт-Петербурга от 19 апреля 2005 года №474 "О Программе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на 2005-2008 годы".
11. Щеклеин К.А. Экономические и социальные вопросы развития малого и среднего бизнеса в муниципальных образованиях России: Монография. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2004.
12. Данный показатель рассчитывается в соответствии с постановлением Правительства от 30.03.2004 № 479 "О порядке установления величины прожиточного минимума на душу населения и для основных социально-демографических групп населения в Санкт-Петербурге". Отношение месячных среднедушевых денежных доходов к величине прожиточного минимума в среднем на душу населения: базовое значение (2003г) составляет 2,67 раз, целевое значение показателя (2008г.) составляет 3,62. В 2007 году значение показателя достигло значения 4,3, превысив целевое значение 2007 года на 26%.
