CC BY
7ОСОБЕННОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ КЛАСТЕРНОГО РАЗВИТИЯ: ГОСУДАРСТВЕННОЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
Существенной чертой кластерного развития является выстраивание новых связей, формирование особого характера взаимодействий между ключевыми участниками-стейкхолдерами, вовлеченными в развитие территориально-промышленного кластера. Это взаимодействие базируется на длительных формальных и неформальных отношениях, во-первых, между субъектами кластера - поставщиками, покупателями, конкурентами в области схожих интересов; во-вторых, между государством и бизнесом. Поэтому правомерно считать одним из вариантов финансового обеспечения развития кластера систему государственно-частного партнерства (ГЧП).
Модели и структура ГЧП (англоязычный аналог термина Public private partnership (РРР)
- общественно-частное партнерство) разнообразны, но при этом существуют некоторые характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой, можно назвать следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:
- определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10 -15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку;
- специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;
- обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками;
- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта -разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;
- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.[2]
Основным признаком государственно-частного партнерства является участие в публично-частной кооперационной цепочке по созданию добавленной стоимости. В свою очередь, процесс ее создания в значительной степени определяется характером перераспределения задач и рисков между государственным и частным партнерами. При этом каждый партнер принимает на себя те задачи и ответственность, которые он может обеспечить с лучшим качеством и эффективностью. Это и есть синергический потенциал партнерства.
В последние полтора-два десятка лет различные финансовые инструменты ГЧП нашли широкое распространение за рубежом (в Канаде, Германии, Великобритании, Франции, Финляндии, Нидерландах, Португалии и др.). В России их применение до сих пор носит пилотный характер.
Партнерства государства и бизнеса могут иметь концессионный и неконцессионный характер.
Концессионные соглашения являются инструментом привлечения долгосрочных частных инвестиций в создание и реконструкцию объектов, находящихся в муниципальной или государственной собственности и регулируются Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с поправками от 30.06.2008 г.).
Такое соглашение является договором между органом государственной власти (концедентом) и частным инвестором (концессионером) об отношениях, известных в мировой практике как BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление - передача): концессионер осуществляет строительство и реконструкцию автомобильных дорог и инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, в том числе
мостов, тоннелей; объектов железнодорожного и трубопроводного транспорта; морских и речных портов, аэродромов и аэропортов; коммунальной инфраструктуры и др. Право собственности на объект сохраняется за государством или муниципалитетом, который предоставляет концессионеру на срок окупаемости проекта право владения и пользования объектом в целях его эксплуатации для возмещения инвестиционных затрат и извлечения прибыли.
Таким образом, концессионная модель, не предусматривающая частной собственности на объект, предоставляет концеденту возможность полностью контролировать проект. Достоинством концессионной модели является также то, что Бюджетный кодекс РФ предусматривает специальный механизм выполнения государством своих обязанностей по финансированию проекта, а именно, «осуществление инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности в соответствии с концессионными соглашениями» согласно ч. 6 ст. 79, который позволяет сторонам самостоятельно определить порядок, размер и условия государственного финансирования, так как Бюджетный кодекс РФ не содержит ограничений в отношении осуществления таких инвестиций. С другой стороны, поскольку условия соглашений регламентированы очень жестко (обязательное следование типовым концессионным соглашениям, прописанным в законе), это нередко приводит к удорожанию проектов для частных инвесторов. К сожалению, закон о концессиях почти не содержит норм, позволяющих распределять риски между участниками проекта. По этим причинам применение закона о концессиях на практике до сих пор весьма ограничено. Тем не менее, из проектов этого года Москва-Петербург, М1 и Орловский туннель - это концессии. Так, в июле 2009 г. было подписано первое концессионное соглашение с участием Федерального дорожного агентства Министерства транспорта РФ (Росавтодор) и консорциума ОАО "Главная дорога" (сформирован управляющей компанией "Лидер") о финансировании, строительстве и эксплуатации на платной основе "Нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва-Минск" протяженностью 18,5 км. Срок действия концессионного соглашения составляет 30 лет, общая стоимость строительства автодороги - 25,7 млрд руб. Из них 11 млрд руб. будет выделено из средств Инвестиционного фонда РФ, а оставшаяся часть - привлечена концессионером. Согласно прогнозам, объем налоговых отчислений в бюджет в период действия концессионного соглашения составит более 100 млрд руб. Большую часть средств для финансирования проекта планируется привлечь за счет размещения инфраструктурных облигаций.
Другой крупнейший проект - строительство первого участка платной дороги Москва -Санкт-Петербург (15 - 58 км). Соглашение было подписано между Росавтодором и Северозападной концессионной компанией (СЗКК). Стоимость строительства автомагистрали составляет примерно 63,4 млрд руб., из которых 24,5 млрд выделит правительство России, а остальные средства будут привлекаться СЗКК. Поправка к Концессионному соглашению и кредитная документация между компанией-концессионером и консорциумом банков в составе Сбербанка и Внешэкономбанка были также подписаны в апреле этого года. Наконец, в июне на Петербургском экономическом форуме власти Петербурга и ООО «Невская концессионная компания» подписали соглашение о строительстве Орловского тоннеля под Невой. Сметная стоимость строительства тоннеля - 44 млрд 700 млн рублей. По условиям концессии 33 % планируется инвестировать из федеральной казны (Инвестфонд), 33 % примет на себя городской бюджет, а остальные 33 % должен взять на себя инвестор. Срок действия концессии и окупаемости проекта 30 лет. [9]
Неконцессионные инструменты ГЧП характеризуются высокой степенью гибкости, сильной мотивацией бизнеса при разделении рисков между бизнесом и государством. Минус - в правовой неотрегулированности, отсутствии федерального закона и отсутствии законодательно закрепленного понятия «государственно-частное партнерство».
«Пионером» в применении неконцессионных инструментов ГЧП выступил Санкт-Петербург, принявший 25 декабря 2006 г. городской закон № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (с изменениями от 10 апреля 2008 г.). Этот закон действительно работает на практике и является прототипом законодательных актов о ГЧП многих других регионов. В частности в соответствии с законом о ГЧП на принципах ВООТ (Build-Own-Operate-Transfer - строительство - владение -
эксплуатация/управление - передача) реализуется проект реконструкции терминала
аэропорта Пулково. Срок реализации - до конца 2013 г. Стоимость - около 1,4 млрд. евро, инвестором является международный консорциум в составе ВТБ Капитал, немецкой Fraport и греческой Copelouzos. Участвует также консорциум международных и российских банков на более чем 700 млн. евро, что беспрецедентно для проектов такого рода в России.
Для стимулирования применения неконцессионных форм ГЧП в регионах 22 апреля 2009 г. Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве при Комитете по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального собрания РФ был рекомендован к принятию законодательными собраниями субъектов Российской Федерации региональный Модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства».[5]
Данный модельный закон разработан с участием ведущих юридических фирм России, Центра государственно-частного партнерства Внешэкономбанка и содержит в себе достаточно цельную концепцию. [7]
В частности, дано непротиворечивое определение ГЧП субфедерального уровня, связанное с развитием общественной инфраструктуры: «... привлечение субъектом
Российской Федерации, муниципальным образованием российского или иностранного юридического лица либо объединения юридических лиц, либо индивидуальных предпринимателей для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной (социальной) инфраструктуры1, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве» (статья 4 модельного закона).
При этом необходимо отметить, что данный закон, прежде всего, призван показать регионам широкие возможности ГЧП и поэтому содержит минимум императивных норм. В нем, среди прочего, закреплены:
- указание на основные договоры по проектам ГЧП. Ими могут являться прямые соглашения, договоры аренды, договоры об использовании интеллектуальной собственности, договоры строительного подряда, гарантийные соглашения и т.д.;
- обилие моделей ГЧП, включая типичные для мировой практики модели BOOT (строительство, владение на праве собственности, эксплуатация, обратная передача государству по окончании проекта), ROOT (то же, но только реконструкция вместо строительства), O&M (только эксплуатация и текущий ремонт) и т.п.;
- возможность использования различных механизмов финансирования и способов обеспечения по проектам (например, так называемый прямой тариф (когда инвестор возвращает инвестиции за счет взимание платы с потребителей), прямой тариф с определенными гарантиями публичного сектора, тариф за эксплуатационную готовность (когда плату взимает регион и выплачивает инвестору в зависимости от качества оказываемых им услуг и других показателей) и т.п.;
- возможность прямого контроля государства над проектами в случае экстренной необходимости, когда регион может «войти» в проект, отстранив инвестора, и использовать объект определенное время для безотлагательных государственных нужд либо для исправления чрезвычайной ситуации;
- защита инвестора на случай досрочного прекращения проекта (в том числе компенсационные выплаты на случай досрочного прекращения проекта);
- гибкие конкурсные процедуры, включающие возможность переговоров после определения победителя.[5]
В сентябре 2009 г. модельный закон был направлен руководителям законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. С использованием базовых принципов и положений, сформированных в данном модельном законе, в настоящее время уже в более
1 К общественной инфраструктуре отнесены объекты энергоснабжения, связи и телекоммуникаций, безопасности и правопорядка, здравоохранения, образования, культуры, туризма, рекреации и спорта, иные объекты общественной (социальной) инфраструктуры.
чем в 15-ти субъектах Российской Федерации завершается соответствующий процесс нормотворчества (в июне текущего года был принят «Закон о государственно-частном партнерстве в Ивановской области» №84-ОЗ с целью привлечения частных инвестиций в так называемые малопривлекательные инфраструктурные проекты - дорогостоящие и рассчитанные на длительную перспективу). [3]
Перспективной формой неконцессионного ГЧП являются контракты жизненного цикла (КЖЦ/LCC - Life Cycle Contracts). Международный опыт показывает, что КЖЦ позволяет существенно снизить затраты (на 20-40%), привлечь международное финансирование (до 50% кап. затрат), перенести технологические риски на подрядчика, выполнить проект в срок с высоким качеством, благодаря эффективной мотивации подрядчика.
Согласно условиям такого контракта, одна сторона - исполнитель инфраструктурного проекта - за свой счет и с использованием собственных материалов возводит инфраструктурный объект и эксплуатирует его в течение всего расчетного срока эксплуатации (жизненного цикла), осуществляя ремонт, уход и обслуживание, а другая сторона - государство или муниципальное образование - оплачивает за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование (например, предоставление в общее пользование бесплатных автодорог, предоставление административного здания для размещения государственных органов власти или органов местного самоуправления, их учреждений) либо публичные услуги, оказываемые с помощью такого объекта (обучение в школе, вузе; лечение в медицинском учреждении). [8]
КЖЦ осуществляются по схеме (рис. 1):
- государство выступает в роли заказчика, частный подрядчик самостоятельно проектирует, строит и эксплуатирует инфраструктурный объект, например, автодорогу, в течение жизненного цикла (например, 20-30 лет), привлекая кредиторов и инвесторов и самостоятельно выбирая технологии и материалы;
- бюджетная эффективность в силу финансирования проекта только после ввода в эксплуатацию объекта (ежегодная оплата государством сервиса работающей дороги);
- оплата выполняется по принципу «нет сервиса, нет оплаты» при выполнении простых функциональных требований (размер оплаты, определенный в контракте, может понижаться в случае наличия неровностей дорожного полотна, плохой разметки и т.п.), что создаст прямую заинтересованность у подрядчика строить дорогу качественно, чтобы ее не пришлось ремонтировать каждый год.
ГОСУДАРСТВО
платежи по КЖЦ
содержание,
эксплуатация
Объект
инфраструктуры
проектирование;
строительство
услуги
собственные
средства
ПОТРЕБИТЕЛИ - УЧАСТНИКИ КЛАСТЕРА
кредиторы
инвесторы
Рис. 1. Схема финансовых отношений в контракте жизненного цикла
Модель жизненного цикла дорог планируется внедрить при реконструкции Восточного обхода Перми (0 по 23 км) и мостового перехода через р. Чусовую. В соответствии с моделью жизненного цикла дорогу заказывает и оплачивает заказчик, но оплата магистрали начинается только после ее открытия. Подрядная организация самостоятельно инвестируется в строительство дороги, возможно, привлекая заемные средства, которые возвращаются в течение нескольких лет по мере получения оплаты от заказчика. Подрядчик
будет сам заинтересован построить качественную автодорогу, которую надо реже ремонтировать. Стоимость проекта в ценах 2010 г. - 5,6 млрд. рублей. С учетом фазы строительства, содержания и капитального ремонта срок реализации - 20 лет.
В условиях острого бюджетного дефицита контракты жизненного цикла могут стать эффективным инструментом развития социальной и экономической инфраструктуры, причем не откладывая.
На основе аренды с инвестиционными обязательствами структурированы проекты в области ЖКХ. Данная модель успешно реализуется как составляющая при модели КЖЦ и проектное финансирование с «госплечом». Суть арендной модели сводится к следующему. Частный оператор, обычно это специально созданная проектная компания, заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией соответствующего муниципального образования или с муниципальным унитарным предприятием. Иногда договор аренды предполагает реализацию определенной инвестиционной программы в отношении соответствующих объектов. В настоящее время в соответствии со статьей 17.1 закона «О защите конкуренции» договоры аренды государственного или муниципального имущества, в том числе коммунальной инфраструктуры, могут заключаться только по результатам торгов, проводимых в форме либо конкурса, либо аукциона. Схема финансового обеспечения проекта на основе аренды с инвестиционными обязательствами представлена на рис. 2.
Рис. 2. Схема финансовых отношений в проектах на основе аренды с инвестиционными обязательствами
В частности, находятся на стадии формирования проекты в Курганской области, где создан Центр государственно-частного партнерства (совместно с «Внешэкономбанком»).
Преимущества аренды с инвестиционными обязательствами: быстрота реализации; регулируется гражданским законодательством. Основные риски и угрозы проектов на основе аренды с инвестиционными обязательствами: относительная длительность реализации; риск учета улучшений арендованного имущества; риск арендной платы; риски конкурсной процедуры и участия в конкурсе; риски тарифного регулирования (наличие договорного закрепления тарифов). [1]
К числу положительных примеров использования арендной схемы как модели ГЧП в коммунальной сфере можно отнести группу компаний «Росводоканал» (РВК). В рамках крупнейшего проекта государственно-частного партнерства в России РВК взяла в аренду коммунальные активы восьми муниципальных образований - Краснодара, Калуги, Тюмени, Оренбурга, Барнаула, Твери и Омска, а также Луганской области на Украине. Цель РВК -повысить надежность снабжения населения чистой водой, поставить современные системы очистки стоков на службу более 5,5 млн человек, проживающих в данных регионах.
Эффективным инструментом привлечения инвестиций в проект, в том числе концессионный, применительно к любой отрасли, являются инфраструктурные облигации
(ИО).2
Инфраструктурные облигации представляют собой корпоративные облигации, выпускаемые эмитентом для финансирования инфраструктурного объекта. Выплата процентного дохода по инфраструктурным облигациям обеспечивается доходом эмитента от эксплуатации инфраструктурного объекта, т.е. будущим денежным потоком.
Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) исходит из понимания инфраструктурных облигаций как ценных бумаг с длительным сроком погашения, исполнение по которым обеспечено государственной гарантией или гарантией государственной корпорации ВЭБ. Подготовлен проект Федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций», разработанный Федеральной службой по финансовым рынкам (сентябрь 2009 г.). [6] Закон регулирует ряд ключевых вопросов, важных для обращения инфраструктурных облигаций, в частности:
1) дано определение «инфраструктуры», «инфраструктурной облигации»,
«инфраструктурного проекта», «проектного соглашения» (ст. 3);
2) введено положение о создании специальной проектной компании, имеющей право выпускать инфраструктурные облигации и действующей на основании соглашения с органом государственного или муниципального управления;
3) установлены требования для специализированной проектной организации: организационно-правовая форма, порядок формирования уставного капитала, запрет на приобретение доли (акций) проектной компании государством и т.д. (гл. 2);
4) введен институт технического аудитора - юридическое лицо, осуществляющее контроль за соблюдением специализированной проектной организацией требований, порядка и сроков реализации инфраструктурного проекта (ст. 25);
5) определено целевое расходование средств, полученных в ходе размещения ИО -приобретение строительных материалов, а также оплаты работ и услуг по проектированию и строительству (ст. 26);
6) в качестве основного механизма обеспечения исполнения обязательств по выплате номинальной стоимости ИО законопроект рассматривает государственную (муниципальную) гарантию, залог будущих денежных требований, а также банковскую гарантию «Внешэкономбанка» - в полном размере или в размере не менее, чем 60% от номинальной стоимости ИО (ст. 17, 18).
Модель финансовых отношений при использовании инфраструктурных облигаций представлена на рис. 3.
В процессе создания необходимой социальной и жилищной инфраструктуры на определенной территории может быть реализован особый механизм ГЧП - так называемое комплексное освоение территорий (КОТ). Проекты комплексного освоения территории -это реальная альтернатива точечной застройке. Традиционная точечная застройка, с одной стороны, ведет к увеличению нагрузки на изношенную и недостаточную коммунальную и транспортную инфраструктуру, с другой - неоправданно увеличивает плотность застройки. Комплексное освоение территории предполагает выработку оптимального сочетания между объектами жилой и коммерческой недвижимости, ориентированной на размещение предприятий, предоставляющих услуги для населения и бизнеса, инфраструктурные услуги. [4]
Комплексное освоение территорий напрямую связано с развитием жилой, деловой, промышленной застройки, созданием транспортной и социальной инфраструктуры. С точки зрения взаимодействия государства и частных компаний, у каждой стороны свои четкие задачи: у девелопера - эффективно реализовать проект, у властей - улучшить социальные условия для населения, решить вопрос отселения из сносимого и ветхого фонда,
2 Мировая практика реализации проектов ГЧП рассматривает инфраструктурные облигации, как один из ключевых инструментов финансирования долгосрочных проектов. В США, например, существуют две разновидности ценных бумаг, выпускаемых для привлечения финансирования инфраструктурных объектов: облигации, обеспеченные поступлениями (revenue bonds), и облигации с общим обязательством эмитента (general obligations bonds), - и те и другие активно применяются, в том числе, в проектах ГЧП.
благоустроить городские территории, развить транспортную инфраструктуру, обновить инженерные коммуникации. Кроме того, при комплексной застройке девелопер закладывает в проекте социальную и коммерческую инфраструктуру, что влечет создание новых рабочих мест.
Инвесторы
Финансирование деятельности СПО через ИО
Государство/
Муниципалитет
Объект
инфраструктуры
Проектное соглашение о предоставлении госгарантий
Финансирование создания инфраструктурного объекта
Потребители -участники кластера
Плата за пользование инфраструктурным объектом
Рис. 3. Финансовые отношения при использовании инфраструктурных облигаций
Преимущества КОТ - достижение положительного "эффекта масштаба", гибкое распределение коммерческих рисков, возможность снижения при комплексной застройке нормы рентабельности (прибыль достигается за счет больших объемов), возможность эффективного управления себестоимостью проекта за счет минимизации привлечения кредитных денег (только на вход в проект), что в результате позволяет формировать доступную цену. Возможные проблемы - сложность реализации масштабных проектов, непроработанность юридических аспектов реализации подобных проектов.
Поскольку комплексное освоение территорий - это, по сути, совокупность реализуемых проектов, то их реализация подразумевает разные подходы и разные финансовые инструменты, которые могут быть предложены для участников. Отсюда следует, что данная форма ГЧП позволяет в комплексе использовать сразу несколько инструментов ГЧП, таких как концессионные соглашения, целевые программы, средства Инвестфонда, финансирование Внешэкономбанка и т.д.
Безусловно, с учетом пристального внимания как органов государственной власти, так и бизнес-сообщества к проблеме развития ГЧП в России в скором времени можно надеяться не только на повышение эффективности действующих механизмов ГЧП, но и на появление новых форм сотрудничества бизнеса с государством, которые позволят еще шире использовать частную инициативу в реализации публичных функций.
С точки зрения содержания оказываемых услуг, единый территориальный инфраструктурный организм интересен, прежде всего, для бизнеса, поскольку комплексное развитие транспортных, энергетических, телекоммуникационных, жилищно-коммунальных, социальных систем в гармоничном сочетании с промышленным развитием не просто снижает издержки производства. В широком плане он предполагает создание регионального делового микроэкономического окружения, т.е. факторных условий, включая человеческие ресурсы, технологии, финансы, физическую и административную инфраструктуру - все то, что учитывает BCI (Business Competitiveness Index) -международный индекс конкурентоспособности бизнеса. Это отличные условия для развития любого бизнеса и отличное средство согласования интересов всех других участников-стейкхолдеров территориально-промышленного кластера, в том числе государства на федеральном и региональном уровнях, готового инвестировать в создание инфраструктурных комплексов.
