CC BY
28
УДК 656.7.072.6
Г.В. Жаворонкова, И.П. Садловская
МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЕ УКРАИНЫ
Государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом с целью реализации общественно важных проектов в разных отраслях и сферах деятельности и предусматривает совместное инвестирование материальных и нематериальных активов [1]. Такое партнерство является многоаспектным процессом, включающим системное определение необходимого перечня услуг, требований к их качеству и количеству, механизм оплаты, а также оценку и распределение рисков, выбор наилучшей формы реализации проекта ГЧП, управление контрактом и мониторинг.
Особенное значение для реализации проектов ГЧП имеет институциональная среда, так как эти проекты представляют собой договорные мероприятия. По мнению отдельных международных экспертов эффективность правовых институтов влияет намного сильнее на привлечение инвестиций, чем наличие кодифицированного законодательства [2].
Система отношений в виде концессии дает частному юридическому лицу право на пользование объектом государственной или общественной собственности. Это право дается для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления или обслуживания за плату и на возвратной основе, на условиях закрепленных договором в соответствии с действующим законодательством. Концессия позволяет создать условия для эффективного функционирования, оптимального управления и развития государственных объектов, упростить процесс принятия инвестиционных, кадровых, финансовых и других решений. При этом государство получает стратегический контроль над бизнесом, но с сохранением максимальной его свободы на объекте.
Необходимо заметить, что наибольшим отрицательным влиятельным фактором может быть уровень коррупции при государственных закупках в рамках ГЧП. Коррупционная составляющая есть итог игнорирования ключевых принципов построения эффективной системы государственных закупок, среди которых специалисты выделяют такие, как наличие законодательной базы, нацеленность на поддержку конкуренции, прозрачность, подотчетность, экономичность и результативность [3].
Важнейшей составляющей социально-экономической системы государства является транспортный сектор, который обеспечивает потребности общественного производства и населения в перевозках и обеспечивает целостность экономического пространства.
Сегодня в условиях активизации процессов глобализации - международного сотрудничества и социально-экономической интеграции значительно возрастают требования к эффективности функционирования транспортного сектора.
Кабинетом министров Украины одобрена Транспортная стратегия Украины на период до 2020 года. Основным направлением реализации стратегии является развитие транспортной инфраструктуры за счет: повышения пропускной способности железнодорожных линий, транспортных узлов, железнодорожных и автомобильных подъездов к морским портам, дорожной сети больших городов; обеспечения развития сети автомобильных дорог; модернизации промышленного железнодорожного транспорта; строительства и реконструкции мостов, терминалов в морских портах, участков метрополитена; создания сети логистических центров и др.
В рамках данной стратегии для финансирования развития транспортной сферы до 2020 г. необходимо задействовать значительные инве-
^ЖауЧН0-ТеХНИЧе£КИеВеД0М2£ТИ«СПбГП|У.4..221|2.ЭК0Н0МИЧе£КИе.НаУ^
стиционные средства, в частности для развития: морского и речного транспорта - 22,7 млрд грн.; авиационного транспорта - 50,1 млрд грн.; дорожного хозяйства - 427,4 млрд грн.; железнодорожного транспорта - 100,4 млрд грн. Финансирование реализации стратегии планируется осуществлять на смешанной основе, т. е. с привлечением собственных денежных средств транспортных предприятий, бюджетных средств, средств местных бюджетов, прямых инвестиций внутренних и внешних стратегических инвесторов, инвестиций на основе концессий и других источников.
Для обеспечения реализации механизма ГЧП в Украине, по оценкам экспертов, существует прогрессивная законодательная база, которая регулирует вопросы частных инвесторов для развития инфраструктурных объектов: это законы Украины «О концессии», «О концессии на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог», «О государственно-частном партнерстве».
В данное время механизмы ГЧП используются в морских торговых портах Украины, где частные инвесторы финансируют проекты строительства и управляют объектами на основании инвестиционных договоров и договоров по совместной деятельности.
Предлагается следующий механизм создания проектов ГЧП для развития региональных аэропортов Украины. Правительство может привлечь инвестиции в транспортную инфраструктуру от частного сектора, а после завершения таких проектов созданные объекты или предоставляются правительству для использования, или же частный сектор предоставляет соответствующую услугу непосредственно населению от лица государства и согласно определенным спецификациям. Если такой механизм финансирования, используется частный сектор получает долгосрочную концессию, для того чтобы инвестировать и предоставлять публичные услуги. Частные инвесторы создают компанию специального назначения, которая будет представлять концессионера ГЧП и действовать в качестве агента правительства. При этом:
1. Правительство заключает с концессионером долгосрочное соглашение о концессии на предоставление публичной услуги.
2. Концессионер заключает контракт на строительство с подрядчиком от строительства.
3. Инвесторы проводят подписку капитала/акционерного капитала для КСН концессионера.
4. Концессионер берет взаймы у кредиторов денежные средства, необходимые для финансирования строительства и запуска проекта.
5. Концессионер заключает контракт на эксплуатацию и обслуживание с управляющим объектами.
6. Концессионер получает плату за обеспечение наличия активов проекта для пользования (например, как «плату за наличие») или за непосредственное предоставление публичной услуги потребителям.
При выборе проектов ГЧП в Украине для таких объектов транспортной инфраструктуры как аэропорты, нужно учитывать следующее:
- ГЧП представляет собой альтернативный механизм финансирования для правительства;
- финансирование ГЧП не является бесплатным;
- проекты ГЧП являются более сложными, чем обычные закупки;
- период подготовки проектов ГЧП к началу строительства может быть вдвое длиннее, чем соответствующий период в традиционных проектах;
- проекты ГЧП могут иметь преимущества, которые трудно измерить, в частности повышение качества услуг, передачу технологий, инновации.
Государству важно сравнивать наилучшие оценки стоимости предоставления публичной услуги с наилучшими оценками того, что может предложить на основе ГЧП частный сектор. При этом важно, чтобы такое сравнение делалось для одного инвестиционного горизонта (проектного цикла), который в случае ГЧП может составлять 25-30 лет.
Согласно Распоряжению КМУ № 506-р от 05.03.2008 г. развитие аэропортов предполагается финансировать за счет средств государственного бюджета и других источников, а аэродромов, которые не входят в состав аэропортов, за счет средств их владельцев и других источников. Так, городу Одесса принадлежат 100 %
Основные показатели аэропорта «Одесса»
(в тыс. грн, за исключением количества пассажиров и доходов от одного пассажира)*
Основные показатели 2010 2012 2015 2020
Количество пассажиров (прогноз) 1115,653 1641,637 2373,915 3884,427*
Доходы от авиационной деятельности 10935,4 15683,1 21914,8 36,07
Доходы от неавиационной деятельности 2187,1 3763,9 6574,4 14,428
Другие доходы 1155,4 1702,1 2542,2 4370,7*
Всего доходов 14051,9 20823,8 304691 53737,6*
Доходы от одного пассажира 12,6 12,68 12,83 13,83
Операционные расходы 9144,3 12495,4 19262,2 35457,5
Капитальные расходы 38644,3 117961,7 114157,1 137586,2
Операционные доходы 2873,7 2119,8 5198,6 11038,8
* Данные Министерства инфраструктуры Украины.
собственности аэропорта «Одесса», что включает в себя: терминал, аэропортовый комплекс, а также аэродромный комплекс, отдельную взлетно-посадочную полосу, перроны и рулежные дорожки. В этом отношении аэропорт «Одесса» отличается от других украинских аэропортов, где аэродромный комплекс по обыкновению находится в государственной собственности. Относительно простая структура собственности и ожидаемое увеличение объема перевозок в аэропорту «Одесса» делают его возможным объектом для развития и финансирования на основе ГЧП (см. таблицу).
Городской совет г. Одессы сегодня рассматривает возможность привлечения стратегического партнера, который поможет в развитии аэропорта и финансировании его модернизации. Консорциумы Австрии, Германии, Испании и России проявили интерес к этому проекту.
Если развитие аэропорта «Одесса» будет иметь формат концессии ГЧП, властям необходимо обратиться за поддержкой к таким учреждениям, как ЕБРР, МФК или Мировой банк, которые помогут привлечь акционерный капитал и коммерческие банки. Тем не менее, этот вариант возможен лишь при условии, что проектные предложения отвечают экологическим требованиям и правилам закупок таких учреждений, а для выполнения этих условий требуется
время. Кроме того, поскольку концессия ГЧП является новой концепцией в сфере развития транспортной инфраструктуры в Украине, необходимо определенное время для преодоления всех правовых препятствий, которые мешают финансированию и реализации проектов.
Учитывая то, что развитие аэропорта «Одесса» может предусматривать концессию типа ГЧП на развитие терминала и финансирование из государственного бюджета или под государственную гарантию для взлетно-посадочной полосы, перронов, навигационного оборудования и т. п., эффективное решение может состоять в том, чтобы доверить частному концессионеру управление и реализацию всего проекта, включая те компоненты, которые финансируются государством, поскольку это обеспечит полную интеграцию и гармонизацию целей. Прецедент такой организации есть - постоянная реконструкция аэропорта Матери Терезы в Тиране (Албания) [4].
Для аэропорта «Одесса» часть долгового финансирования можно привлечь через выпуск муниципальных облигаций. Инвесторы покупают облигации подобно акциям компании, но получают процентные платежи и периодические платежи в счет погашения облигаций. Если средства используются для развития инфраструктуры, облигации должны быть долго-
Научно-технические ведомости СПбГПУ 4' 2012. Экономические науки
срочными, и по обыкновению инвесторами здесь выступают страховые компании и пенсионные фонды. В некоторых странах, в частности США и Канаде, инвестиции в такие (инфраструктурные) облигации освобождаются от обязательства платить налоги на процентный доход, и 90-95 % инфраструктурных инвестиций в Северной Америке финансируются путем выпуска таких облигаций.
Таким образом, не существует универсальной модели корпоративной структуры для всех возможных случаев. Многое зависит от местной среды и юрисдикции. Возможны следующие варианты:
1) приватизация существующих активов аэропортов по высокой цене;
2) предоставление концессии типа ГЧП на терминал частному консорциуму для долгосрочной модернизации и эксплуатации;
3) предоставление концессии ГЧП, как и в предыдущем варианте, но при этом концессионер также будет отвечать за развитие аэропортовой инфраструктуры.
При условиях недостаточности в государственном бюджете средств для обеспечения простого и расширенного авиационного производства, соответствующего международным требованиям, наиболее целесообразно внедрение
вариантов системы концессионных отношений при условии ГЧП:
а) в целом в аэропортовый комплекс как единую концессию;
б) в отдельные сферы авиационной деятельности как локальные концессии - центры взаимодействия авиаперевозчиков, предприятий обеспечения авиатранспортного процесса, коммерческих субъектов авиационного и неавиационного сервиса и т. п.;
в) в концессии отдельных специализированных видов деятельности.
Внедрение ГЧП в аэропортовом комплексе будет способствовать:
- использованию инвестиционных возможностей частного бизнеса при сохранении целевого регулярного влияния государства на осуществление деятельности и оптимизацию взаимодействия субъектов авиарынка;
- проведению самостоятельной дифференциации концессионерами размера взноса, скидок, льгот и санкций в зависимости от взноса хозяйствующего субъекта в общий результат;
- установлению размеров компенсационных отчислений достаточной доли доходов от коммерческой деятельности для дотации обязательных расходов основных операторов - авиакомпаний и аэропортов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Варнавский, В.Г. Партнерство государства и частного сектора: формы, проекты, риски [Текст] / В.Г. Варнавский; Ин-т мировой экономики и международных отношений. - М.: Наука, 2005. - 315 с.
2. Pistor, Katherina. Low and Finance in Transition Economies [Text] / Katherina Pistor, Martin Raiser and Stanislaw Gelfer // Economics of Transition. - 2000. -
Vol. 8. - no. 2. - P. 325-368.
3. Private Participation on Infrastructure Database [Electronic resource]. - URL: http://ppi.wordbank.org
4. Стратепчне управлшня авiатранспортними пщприемствами [Текст] : [моногр.] / Г.В. Жаворонко-ва, 1.П. Садловська, В.О. Жаворонков, Т.Н. Шкода; за ред. Г.В. Жаворонково!. - Кйв: Кондор, 2012. - 676 с.
