CC BY
76
9(147) - 2013
Инвестиционная политика
УДК 620.9(045), (470+571)
использование зарубежного опыта повышения энергоэффективности
о о ,
в российской экономике*
Т. Н. СЕДАШ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры инвестиционного менеджмента E-mail: t_sedash@mail. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье на основе анализа зарубежного опыта энергосбережения даются рекомендации по повышению энергоэффективности российской экономики. Рассматриваются различные аспекты формирования финансового механизма повышения энергоэффективности, использования государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: энергоэффективность, энергосбережение, стандарт энергосбережения, жилищно-коммунальное хозяйство, государственно-частное партнерство.
В настоящее время энергоемкость российской экономики в 2,5-3 раза превышает уровень стран Западной Европы и Японии и вдвое - мировой экономики в целом. В июле 2012 г. Американский совет по энергоэффективности экономик (Атегю апСоипсййэгапЕпе^у-Е£11аеП;ЕсопотуХ АСЕЕЕ) опубликовал рейтинг, где представлены Евросоюз в целом и 11 стран, на долю которых приходится более 78 % мирового ВВП и 63 % мирового потребления энергии. Россия в этом рейтинге занимает последнее место (табл. 1).
* Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации на 2012 г.
Данный рейтинг рассчитывался на основе четырех рейтингов: национальной политики в области энергоэффективности, энергоемкости зданий, промышленности, транспорта. Самый низкий рейтинг у России (по странам и по видам рейтингов) по энергоэффективности зданий, который рассчитывался из соответствия требованиям и стандартам, уровню потребления энергии в жилых и коммерческих зданиях, параметров освещения, системы утепления стен и потолков, отопления и кондиционирования воздуха. В совокупности это
Таблица 1
Рейтинг энергоэффективности экономик стран мира
Страна, союз Место Набранные баллы (максимально 100)
Великобритания 1 67
Германия 2 66
Италия 3 63
Япония 4 62
Франция 5 60
Европейский Союз, 6 56
Китай, Австралия
США 9 47
Бразилия 10 41
Канада 11 37
Россия 12 36
Источник: [4].
характеризует энергоэффективность жилищно-коммунального хозяйства.
Основываясь на зарубежном опыте повышения энергоэффективности, можно сделать вывод, что России для успешного достижения поставленных целей необходимо использовать системный подход при реализации концепции энергосбережения. Существующие меры и инструменты повышения энергоэффективности недостаточны для существенного изменения ситуации в этой сфере. Более того, отдельные финансово-экономические рычаги, применяемые в западных странах, предусмотрены российским законодательством, но не реализуются на практике.
К административным и экономическим инструментам, зарубежный опыт использования которых может быть адаптирован в России, можно отнести следующие.
1. Введение четкой системы стандартов энергосбережения и энергоэффективности.
В коммунальной сфере в первую очередь необходимо принять четкую и согласованную систему стандартов энергоэффективности, учитывая требования ЕС. В настоящее время в России в этой сфере действуют 250 стандартов. Однако не все требования, заложенные в них, согласуются между собой. Так, существуют два основных документа по определению класса энергоэффективности здания. Первый - правила определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов, утвержденные приказом Минрегиона России, второй - п. 4.5 СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий» 1, где изложены различные требования к классам энергоэффективности.
Для достижения и поддержания экономии энергии в жилищном секторе необходимо периодически пересматривать стандарты теплозащиты зданий, чтобы наилучшим образом учитывать самые эффективные технологии.
2. Внедрение системы контроля за энергоэффективностью.
В развитых странах существует четкая система контроля за использованием энергоресурсов, повышением энергоэффективности в коммунальной сфере. В России нет службы, которая проводила бы мониторинг потребления энергии зданиями. В
Обязателен для исполнения согласно распоряжению Правительства РФ от 21.06.2010 № 1047-р, вышедшему в развитие Федерального закона №2 3 84-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
результате сложно определить потребности домов в повышении энергоэффективности при реконструкции, модернизации и капитальном ремонте. Также почти не ведется учет потребления тепловой энергии.
Необходимо ввести обязательный мониторинг энергоэффективности и энергетические паспорта зданий для контроля за соблюдением требований стандартов и понимания потенциала энергосбережения. Подобные меры были недавно реализованы в Германии, где вводятся обязательные сертификаты теплозащиты здания (документы, аналогичные энергетическим паспортам) при продаже, аренде или лизинге любого здания. Такие сертификаты содержат показатель энергоэффективности (рейтинга), контрольные значения для рейтинга и перечисление проведенных ремонтов.
3. Налоговые льготы для потребителей.
В Европе и США существуют программы налоговых льгот для потребителей, приобретающих более дорогую энергосберегающую продукцию, бытовую технику. Кроме того, предусмотрена возможность предоставления специальных налоговых льгот субъектам, внедряющим энергосберегающие проекты. Этот опыт можно было бы ввести и в российскую практику.
4. Использование гибкой системы тарифов.
Положительный результат может принести
адаптация в России зарубежного опыта дифференциации тарифов на электроэнергию. Использование во всех российских регионах гибкой системы дифференцированных тарифов в зависимости от времени года и суток позволит изменить график пиковой нагрузки в электросетях, что успешно применяется, например во Франции и Бельгии. Сегодня в России действуют 3 тарифа на электроэнергию, в то время как во Франции - более 30.
5. Использование механизма государственно-частного партнерства (ГЧП).
По данным Министерства регионального развития РФ, в 2010 г. инвестиции в ЖКХ составили 164 млрд руб., из них 99 % - за счет тарифов и затрат бюджетов различных уровней [2]. Степень износа основных фондов в коммунальной сфере достигает 60 %, на их модернизацию необходимо ежегодно тратить около 250 млрд руб., а общая потребность в инвестициях - 14,7 трлн руб. А в федеральном бюджете на 2011-2014 гг. заложено около 400 млрд руб. Таким образом, налицо острая необходимость привлечения частного капитала в изучаемую сферу.
9(147) - 2013
Инвестиционная политика
Основным механизмом, используемым в мировой практике для привлечения частных инвесторов к реализации инфраструктурных проектов и программ в коммунальной сфере, является государственно-частное партнерство. Наибольший опыт его реализации накоплен в США, Канаде и Австралии, где концепции развития ГЧП включены в правительственные программы.
В различных странах реализуются разные формы ГЧП.
В Великобритании наибольшее распространение получила частная финансовая инициатива (Private Financelnitiative, PFI), предусматривающая передачу государством частным компаниям права на строительство и эксплуатацию объектов общественного пользования (дорог, школ, больниц, линий метро, коммунальной инфраструктуры и т. д.). Данная модель используется для реализации долгосрочных проектов, рассчитанных на 25-40 лет. Применяются следующие схемы взаимодействия государства и частного бизнеса.
1. После окончания работ объект берется государством в долгосрочную аренду при условии, что компания будет обеспечивать его эксплуатацию. Возврат инвестированных средств проходит за счет арендных платежей.
2. Плата поступает непосредственно от пользователей построенных объектов (например, платных дорог), а государство контролирует работу компании.
Использование модели PFI позволяет добиться равномерного распределения рисков между участниками, привлечения более дешевых заемных источников финансирования проекта под госгарантии. В настоящее время PFI адаптирована во многих странах: Канаде, Франции, Нидерландах, Португалии, Ирландии, Чехии, Норвегии, Индии, Австралии, Японии, Малайзии, США. В России она не используется из-за отсутствия законодательной базы.
В западных странах широко применяется модель ГЧП, основанная на концессионных соглашениях. Соответствующее законодательство принято более чем в 120 странах мира. В России такая форма взаимодействия государства и частного бизнеса используется недостаточно по сравнению с мировой практикой.
Существует несколько видов концессий: с государственной поддержкой в полном объеме, без государственной поддержки, с субсидируемыми та-
рифами. Предусматривается различный набор функций и полномочий частной стороны соглашения: проектирование, финансирование, строительство, эксплуатация, управление объектом. Могут быть разные варианты распределения рисков, затрат на возведение объекта и доходов от его эксплуатации между сторонами концессионного соглашения.
В зарубежной практике при реализации инфраструктурных проектов, в частности при строительстве дорог и в коммунальной сфере, широкое распространение получила такая разновидность ГЧП, как контракты жизненного цикла (КЖЦ). В некоторых европейских странах они называются DBFM (Design-Build-Finance-Maintain) и являются одной из разновидностей концессий. Во Франции такие контракты называются партнерскими. В Великобритании КЖЦ чаще всего реализуются на основе модели PFI.
Особенностью КЖЦ является то, что исполнитель проекта (частный партнер) заключает соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок его жизненного цикла с государством или муниципальным образованием, которое ежегодно или ежеквартально оплачивает за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование только после его ввода в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными требованиями. В отличие от государственного контракта при заключении КЖЦ проводится единый конкурс на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта. Таким образом, частный партнер заинтересован в качественном исполнении всех видов работ по объекту.
Главное преимущество в применении КЖЦ в коммунальной сфере России заключается в том, что частный партнер получает ежегодную прибыль лишь в том случае, если он поддерживает объект ЖКХ в надлежащем состоянии. Это позволит преодолеть существующую на сегодня безответственность и коррупцию управляющих компаний.
Основные характеристики КЖЦ, отличающие эту разновидность контрактов от иных механизмов ГЧП, применимых в России [1]:
- контракт охватывает три этапа жизни объекта -проектирование, строительство, эксплуатацию;
- частный партнер по КЖЦ самостоятельно принимает все необходимые проектные и технические решения и несет все технические риски и риски проектных решений;
- изначально привлечение финансирования в проект проводится частным партнером в лице специальной проектной компании;
- государственный партнер осуществляет платежи по проекту только с момента начала эксплуатации объекта;
- оплата по проекту представляет собой ежегодную или ежеквартальную плату за сервис и зависит только от выполнения функциональных требований по контракту. В противном случае специальная проектная компания подвергается штрафным санкциям, оговоренным в контракте;
- КЖЦ не включает в себя вопросов оперирования, т. е. сбора платы за пользование инфраструктурным объектом. Платежи за сервис, которые проводит государство, привязаны только к качеству объекта;
- право собственности на объект инфраструктуры может возникать как у публичной, так и у частной стороны в зависимости от специфики конкретного проекта;
- платежи за сервис от государственного партнера должны быть гарантированы на весь период контракта.
Преимущества заключения КЖЦ для его участников представлены в табл. 2.
С точки зрения российского законодательства КЖЦ концессией не является. Поэтому в России модель ГЧП на основе КЖЦ на данный момент нереализуема в рамках действующего законодательства. Для реализации этой модели необходимо вносить соответствующие поправки в Федеральный закон от 21.06.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Бюджетный кодекс РФ.
Для привлечения финансовых ресурсов к осуществлению проектов развития инфраструктуры и коммунальной сферы в зарубежных странах активно используются инфраструктурные облигации. Особенности этих ценных бумаг:
• долгосрочный период погашения, равный сроку
действия концессии или контрактного договора
(15-25 лет);
• относительно низкая доходность;
• целевой характер эмиссии данных облигаций;
• возможность требования их досрочного погашения.
Эмитентом инфраструктурных облигаций в западной практике выступает специально созданная в рамках концессионного или иного ГЧП-кон-тракта проектная компания. Доход, полученный
Таблица 2 Преимущества заключения КЖЦ
Государство Частный партнер
Возможность осуществления социально значимых проектов Возможность по итогам единого конкурса получить крупный контракт на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта
Оплата по контракту траншами после ввода объекта в эксплуатацию и только при условии поддержания объекта в соответствии с функциональными параметрами Получение после ввода объекта в эксплуатацию гарантированных бюджетных платежей (в случае исполнения условий контракта)
Все проектные, строительные и эксплуатационные риски несет частный партнер Самостоятельность в выборе проектных и технических решений
После ввода в эксплуатацию содержание объекта (ремонт, обслуживание) лежит на частном партнере Возможность привлечения внешних источников финансирования на более выгодных условиях (государство выступает гарантом по кредитам)
Отсутствие риска спроса
от продажи бумаг, направляется на реализацию инфраструктурных программ, проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве.
Во всем мире большую часть вложений в инфраструктурные облигации осуществляют институциональные инвесторы (пенсионные фонды, страховые, инвестиционные компании, инвестиционные банки и т. п.). Выпуск этого вида ценных бумаг обеспечивается путем предоставления государственных и банковских гарантий, страхования рисков и т. п.
Инфраструктурные облигации являются финансовым инструментом с высоким инвестиционным рейтингом, низкими рисками, поэтому их выпуск выгоден как государству, так и институциональным и частным инвесторам.
Российское законодательство разрешает выпуск концессионерами инфраструктурных облигаций для привлечения средств фондового рынка. В настоящее время в нашей стране объемы торговли такими бумагами крайне невелики. На практике с 2010 г. на фондовой бирже торгуются только облигации, выпущенные ОАО «Главная дорога», которое реализует концессионный проект строительства платной автомагистрали.
В настоящее время выпуск инфраструктурных облигаций является труднодоступным инструмен-
9(147) - 2013
Инвестиционная политика
том - потенциальные эмитенты на рынке неизвестны, стоимость процедуры эмиссии высока, преимущества этого вида облигаций для инвестора неясны. Кроме того, в российской практике сохраняется непрозрачность бизнеса для частных инвесторов.
Для превращения инфраструктурных облигаций в реальный источник финансирования проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства можно предложить следующие меры, широко используемые в зарубежной практике:
- предоставление налоговых льгот или отмена налогообложения доходов по инфраструктурным облигациям;
- повышение прозрачности юридической структуры и прав собственности эмитентов инфраструктурных облигаций, а также информационной прозрачности эмиссий;
- применение к инфраструктурным облигациям так называемых ковенантов (дополнительных привилегий и скидок для инвестора, которые он получает при покупке данной ценной бумаги). Наиболее типичный ковенант - обязательство компании выкупать облигации у инвесторов, в том случае если долговая нагрузка превысит определенный уровень;
- предоставление возможности приобретения инфраструктурных облигаций такими институциональными инвесторами, как негосударственные пенсионные фонды, паевые инвестиционные фонды, акционерные инвестиционные фонды, страховые компании, и т. п.
В целом можно предложить следующие направления адаптации мирового опыта развития ГЧП в жилищно-коммунальной сфере (табл. 3).
6. ИспользованиеTIF как инструмента финансирования инвестиционных проектов в ЖКХ.
TaxIncrement Financing, TIF - инструмент финансирования инвестиционных проектов, использующий эффект роста налогов в результате реализации программ, целью которых является увеличение стоимости недвижимости или земли. Использование этого механизма для финансирования инфраструктурных проектов началось в 1950-е гг. прошлого века в Калифорнии, США. С помощью TIF муниципалитеты инвестируют средства в инфраструктуру и коммунальные проекты, расплачиваясь за счет увеличения налоговых поступлений, полученных после реализации проектов. Данная схема предполагает перераспределение части налогов (в основном на недвижимость) из регионального или муниципального бюджета в бюджет зоны TIF.
Таблица 3
Направления адаптации мирового опыта развития ГЧП в сфере ЖКХ
Направление Способы и мероприятия
Внедрение новых форм организации ГЧП РИ. Контракты жизненного цикла, которые в отличие от концессий предполагают в качестве плательщика по КЖЦ государственные структуры
Использование новых инструментов Инфраструктурные облигации, эмитируемые концессионером в рамках реализации концессионного проекта. Система энергосервисных контрактов
Проведение обязательного аудита и контроля за проектами На всех стадиях осуществления проектов
Совершенствование законодательства С точки зрения возможности использования новых форм и инструментов, применяемых в рамках ГЧП, в том числе налогового, бюджетного, гражданского законодательства
Схема TIF реализуется следующим образом:
• устанавливаются географические рамки зоны TIF;
• определяется стоимость недвижимости (земли) в этой зоне;
• анализируются текущие бюджетные поступления по налогу на недвижимость, налогу с продаж и другим платежам в местный бюджет, по которым будет фиксироваться базовый уровень текущих доходов.
Дополнительные доходы, полученные за счет поступления налогов от повышения деловой активности, жилищного строительства, развития торговли, используются муниципалитетом для покрытия первоначальных инвестиций в зону TIF по окончании реализации проекта, все дополнительные доходы поступают в бюджет.
Американский опыт показывает, что наиболее эффективными являются небольшие зоны TIF. Например, в Чикаго в 2002 г. насчитывалась 121 такая зона [3]. Для финансирования проекта могут выпускаться муниципальные облигации. Также создаются специальные TIF-фонды, которые привлекают дополнительное финансирование проекта, в том числе за счет выпуска инфраструктурных TIF-облигаций.
Обычно схема TIF используется совместно с финансированием из регионального или муниципального бюджета, за счет которого могут покрываться и процентные расходы в первые годы
реализации проекта, когда доходы по нему достаточно низкие.
В России схема TIF при реализации проектов ЖКХ, направленных на повышение энергоэффективности, могла бы быть использована в будущем. Сейчас при неразвитом рынке инфраструктурных облигаций, а также незначительных налогах на имущество (по данным Министерства финансов РФ, -9 % всех налоговых поступлений в региональные бюджеты за 2010 г.) использование данной схемы трудноосуществимо на практике.
7. Проведение информационных, образовательных, разъяснительных мероприятий с целью повышения энергосбережения.
Как показывает мировой опыт, важную роль в повышении энергоэффективности экономики играют образовательные, информационные, рекламные мероприятия в поддержку энергосбережения. Например, в Австрии существует целая структура организаций, помогающих в вопросах энергосбережения и энергоэффективности. В Европе успешными оказались информационные мероприятия по повышению уровня осведомленности в вопросах энергоэффективности в увязке с экологическими программами. В России такие мероприятия почти
не проводятся, население практически не вовлечено в процесс энергосбережения.
Таким образом, на основе проведенного анализа мирового опыта в области энергосбережения и энергоэффективности можно сделать вывод, что для снижения Россией уровня энергоемкости ВВП на 40 % к 2020 г. необходимо использовать как административные, так экономические рычаги и инструменты, современные методы финансирования, применяемые за рубежом.
Список литературы
1. Контракт жизненного цикла (КЖЦ) - новый механизм ГЧП в России / Legal Analitics: PPP & Infrastructure. 2010. URL: http://www. vegaslex. ru.
2. Сайт Министерства регионального развития РФ. URL: http://www. minregion. ru.
3. Шарипова Е. Tax Increment Financing (TIF) -финансирование публичных инвестиционных проектов за счет роста местных налоговых доходов // Внешэкономбанк, Центр государственно-частного партнерства. М., 2012.
4. The ACEEE 2012. International Energy Efficiency Scorecard. S. Hayes R., Young M. Sciortino / Report E12A. URL: http://aceee. org.
Вниманию руководителей и менеджеров высшего и среднего звена, экономистов, финансистов, преподавателей вузов и аспирантов!
Журнал «Финансовая аналитика: проблемы и решения»
ISSN 2073-4484
Выпускается с 2008 года. Включен в перечень ВАК.
Включен в Российский индекс научного цитирования (РИНЦ).
Журнал реферируется ВИНИТИ РАН.
Формат A4, объем 80-100 с. Периодичность - 4 раза в месяц.
ПОДПИСКА ПРОДОЛЖАЕТСЯ!
Индекс по каталогу «Почта России» Индекс по каталогу «Роспечать» Индекс по каталогу «Пресса России»
34158 80628 44368
За дополнительной информацией обращайтесь в отдел реализации Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» телефон/факс: (495) 721-85-75, E-mail:[email protected]
Возможна подписка на электронную версию журнала, а также приобретение отдельных статей: Научная электронная библиотека: eLibrary.ru Электронная библиотека: dilib.ru
www.fin-izdat.ru
