CC BY
121
Механизмы государственно-частного партнерства при реализации проектов дорожной инфраструктуры России.
Зубайдуллина Динара Винеровна,
ассистент кафедры экономической теории и анализа Стерлитамакского филиала
Башкирского государственного университета, аспирант кафедры инновационной экономики Башкирского государственного
университета e-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассматриваются основные формы ГЧП, применяемые в России и за рубежом. Приводится сравнительный анализ региональных проектов по сферам и федеральным округам. В работе также рассматривается Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, в целях реализации которой будет задействовано ГЧП.
Annotation. The article discusses the main forms of PPP used in Russia and abroad . The comparative analysis of regional projects in the spheres and federal districts . The paper also examines Transport Strategy of the Russian Federation for the period up to 2030, with a view to the implementation of which will be involved in PPPs.
Ключевые слова. Государственно-частное партнерство, концессия, контракт жизненного цикла, транспортная инфраструктура, частный инвестор.
Key words. Public-private partnership , concession, contract of life cycle , transport infrastructure, a private investor.
В современном состоянии транспортной инфраструктуры существует необходимость разработки новых и совершенствования действующих инструментов ее финансирования. Существенной попыткой улучшить инфраструктуру в России является широкомасштабное привлечение внебюджетных инвестиций в дорожное хозяйство.
Учитывая ограниченные возможности федерального, регионального и муниципального бюджетов, эффективным способом привлечения инвестиций в крупные общественно значимые инфраструктурные инновационные проекты является реализация в дорожном хозяйстве механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП).[2]
Государственно-частное партнерство (ГЧП) трактуется как привлечение в целях достижения задач социально-экономического развития публичным партнером частного партнера к выполнению работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации, строительству объектов общественной инфраструктуры, предоставлению публичных услуг с их использованием на условиях долгосрочного
взаимовыгодного сотрудничества, разделения рисков, компетенций и ответственности, путем заключения и исполнения соглашения о государственно-частном партнерстве[1]. Можно сказать, что под ГЧП понимают партнерство между представителями государственного (публичного) и частного сектора в целях решения задач в сфере общественных интересов.
Основные секторы, от использования ГЧП в которых органы государственного и муниципального управления ожидают наибольший эффект, — традиционно проблемные и малопривлекательные для бизнеса в нашей стране: транспортные отрасли, жилищно-коммунальное хозяйство и социальная сфера. [3]
Таблица 1 - Сравнительный анализ региональных проектов по сферам и федеральным округам:
Фед. округ/сф Коммунальная Социальная Транспортная Энергетическая Общи й итог
ера
ДВФО - - 2 2 4
ПФО 9 17 5 3 34
СЗФО 4 8 7 4 23
СКФО - 3 - 1 4
СФО 1 10 6 7 24
УФО 2 6 2 1 11
ЦФО 5 7 5 4 21
ЮФО 2 5 3 - 10
Общий 23 56 30 22 131
итог
*Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014
Наиболее перспективными направлениями для применения ГЧП и замещения бюджетных средств в транспортной инфраструктуре являются, в первую очередь, объекты автодорожного хозяйства: строительство и реконструкция сети региональных и муниципальных дорог, развитие федеральной дорожной сети на территории субъекта и «дорог к ресурсам» с использованием механизмов привлечения средств федерального бюджета, портовые комплексы и трубопроводы. [3]
В зависимости от характера решаемых в рамках ГЧП конкретных задач все многообразие существующих и вновь возникающих форм партнерств можно подразделить
на отдельные типы (модели). В основном партнерства используют формы, базирующиеся на преимуществах разных моделей и их сочетании.
Принятые в мировой практике классификации ГЧП выделяют обычно следующие его формы[5]:
1. Контракты, как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом - весьма привлекательный бизнес для частного предпринимателя, поскольку помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции.
2. Аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что на определенных договором условиях происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционные договора аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупить государственное или муниципальное имущество.
3. Концессия (концессионное соглашение) - специфическая форма отношений между государством и частным партнером, получающая все большее распространение. Ее особенность состоит в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в
концессионном соглашении. Право же собственности на выработанную по концессии продукцию передается концессионеру.
Можно выделить ряд характерных признаков концессии:
- ее предметом всегда является государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования;
- одним из субъектов концессионного соглашения выступает государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти);
- цель концессии - удовлетворение общественных нужд и потребностей;
- она всегда имеет договорную основу (концессионное соглашение);
- концессия опирается на возвратность предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
Если в случае контрактов, в договорах аренды и подряда государство или муниципальное образование выступают субъектами гражданского права и для их эффективной деятельности вполне достаточно норм Гражданского кодекса РФ, то в рамках концессии государство прежде всего является органом публичной власти. В этом качестве оно не просто предоставляет партнерам по соглашениям часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть своих властных функций (исключительных суверенных прав). Делать это можно только на основании соответствующего властного акта государства. Таким образом, источник исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав - не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (суверенный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также самого государства.
К публично-правовым признакам концессионных соглашений относится фиксирование в них публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство. По концессионному соглашению частный партнер государства (концессионер) обязан подчиняться требованиям публичных интересов, то есть обеспечивать бесперебойность оказания услуг, недискриминацию пользователей, общедоступность услуг, равенство тарифов на одинаковые услуги. При этом обстоятельства, ставящие под угрозу публичный интерес или причиняющие ему ущерб, выступают законным основанием для принятия мер, специально не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут быть также предусмотрены суверенные односторонние права и преимущества органа публичной власти перед концессионером.
В мировой практике концессионные контракты реализуются при помощи различных моделей - BOT, BTO, BOOT, ROT, BOMT, BOO, DBOOT и прочих. Отличаются они объемом передаваемых частному партнеру правомочий собственности государственно-частного партнерства. Самыми распространенными являются [6]:
1) ВОТ (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/ управление -передача). Этот механизм используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По его истечении объект передается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.
2) BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение -эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока действия соглашения, после чего он передается публичной власти.
3)ВТО (Build, Transfer, Operate - строительство - передача -эксплуатация/управление). Этот механизм предполагает передачу объекта государству сразу по завершении строительства. Затем он поступает в пользование частного партнера, но без перехода к нему права владения.
4) BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление). В этом случае созданный объект по истечении срока действия соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
5) ВОМТ (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача). Здесь акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
6) DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство -владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование. В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование -эксплуатация/управление) специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
Известно, что концессии получили наибольшее распространение в инфраструктурных отраслях, где необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Можно выделить по меньшей мере три вида концессий: на уже существующие
объекты инфраструктуры; на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании. В рамках этих видов возможны варианты концессионных отношений, основанные на различном сочетании правомочий собственности между государством и частными концессионерами, а также допустимых пределов их конкретной предпринимательской и инвестиционной деятельности (сооружение, эксплуатация, управление).
В России закон о концессионных соглашениях действует с 2005 г., на 2014 в регионах реализуется 70 договоров в форме концессии(14 в коммунальной сфере, 26 - в социальной, 15 в транспортной и 15 в энергетической). [7] Однако, существуют и недостатки концессии -это риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощающиеся еще и необходимостью оплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны последнего законом не предусмотрена. Актуальными являются концессии в сфере транспортной инфраструктуры, ориентированные на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов - аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов. Так, в апреле 2008 г. в Санкт-Петербурге был объявлен конкурс претендентов на концессионное соглашение по аэропорту Пулково. Концессионер должен был инвестировать 600 млн евро в строительство новых терминалов, а взамен получить аэропорт в управление на 30 лет. В 2014 году проект реконструкции и развития аэропорта «Пулково» стал обладателем Национальной премии «ROSINFA» как самый лучший инфраструктурный проект ГЧП в сфере транспорта.
4. Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отлична от нее. Различия заключаются прежде всего в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.
Как и в случае концессии, государство предоставляет свои исключительные права на недропользование частному инвестору на возмездной основе и на определенный срок. Доступ частных партнеров (в том числе зарубежных) к исключительным правам осуществляется для привлечения инвестиций в капиталоемкие сферы. Имеются различные
модели раздела продукции, например сразу на две части или после вычета затрат инвестора. Важен также учет особенностей налогообложения.
5. Совместные предприятия - распространенная форма партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами (АО), либо совместными предприятиями с долевым участием сторон. В качестве акционеров в АО могут выступать органы государства и частные инвесторы. Возможности частного партнера в принятии самостоятельных административно-хозяйственных решений определяются, как правило, долей в акционерном капитале. Риски сторон также распределяются в зависимости от ее величины.
Существенная особенность совместных предприятий любого типа - постоянное участие государства в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности.
Самостоятельность частного партнера в принятии решений здесь более ограничена, чем, например, в концессиях. Важно, что изменение структуры акционерного капитала в пользу одной из сторон СП предполагает только перераспределение акций между инвесторами, но не ведет к увеличению общих размеров капитала (и соответственно основных фондов и числа рабочих мест). В случае национализации акционерного общества с участием государства выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит прямо от объема капитала, первоначально вложенного частным инвестором. Заметим, что, согласно мировой практике, при национализации концессионного предприятия государство обязано возместить концессионеру стоимость инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.
В последние годы области применения различных форм ГЧП стремительно расширяются; бурно развиваются и сами формы партнерств. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта. В ряде стран частный бизнес проектирует и строит больницы, школы и другие общественные объекты, а затем управляет ими.
Выделяют также такую форму ГЧП как контракт жизненного цикла. Западные страны рассматривают контракты жизненного цикла (LifeCycleContracts / LCC) как разновидность концессий. Однако, с точки зрения российского законодательства, КЖЦ не является концессией, так как плательщиком по контракту жизненного цикла выступает государство. Бизнес-партнер получает ежегодную прибыль только в том случае, если он поддерживает
инфраструктурный объект на определенном уровне. Впервые контракты жизненного цикла были заключены в Великобритании в 1992 году.
Контрактная модель КЖЦ позволяет госзаказчику переложить все проектные, строительные и эксплуатационные риски на частную сторону, сконцентрироваться лишь на основных параметрах объекта и контроле достижения заданных параметров. Тем самым после ввода объекта в эксплуатацию бремя содержания полностью лежит на частной стороне. Объем текущих расходов зависит от того, насколько качественно исполнители выполнили работы по проектированию и строительству, то есть стимулируется повышение качества работ на всех стадиях проекта. [4]
У КЖЦ есть и другие преимущества для государственных и муниципальных органов. Не нужно сразу резервировать большой объем бюджетных средств, поскольку оплата происходит с момента ввода объекта в эксплуатацию и разбита на этапы. КЖЦ дает возможность развивать социально значимую инфраструктуру при ограниченном бюджете. А фиксированный размер максимальных платежей позволяет планировать расходы, необходимые для исполнения контрактных обязательств. [4]
Бизнесу также выгоден КЖЦ: долгосрочное бюджетное финансирование позволяет обслуживать долг, обеспечить возвратность и доходность инвестиций. Компания свободна в выборе средств реализации проекта и заинтересована в передовых технологиях, чтобы снизить собственные издержки. Кроме того, риски спроса на объекты инфраструктуры ложатся на государство. [4]
По мнению экспертов рынка, расширение применения государственно-частного партнерства с помощью контрактов жизненного цикла создаст условия для привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты, а также будет стимулировать строительных подрядчиков к ответственному исполнению взятых на себя обязательств.
В начале июня 2014 года Правительство РФ утвердило изменения в Транспортную стратегию Российской Федерации на период до 2030 года.
Основной целью развития транспортного комплекса России, согласно новой редакции, является формирование единого транспортного пространства России. Для ее реализации предусмотрен комплекс мероприятий по развитию интегрированной инфраструктуры всех видов транспорта, созданию транспортных узлов, решению проблем сбалансированности транспортной сферы. Проекты, предусмотренные Стратегией, также направлены на увеличение пропускной способности транспортного комплекса, создание инфраструктуры высокоскоростного движения. В целях реализации Стратегии будет задействовано ГЧП.
Стратегией предусмотрена реализация 21 крупного инвестиционного проекта в сфере развития автомобильных дорог. Из них более трети планируется осуществить за счет ГЧП. Приоритетом остается создание до 2018 года Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД) в Московской области.[4]
До 2030 года будет создан скоростной международный транспортный коридор «Запад-Восток» за счет реконструкции автодорог: М-1 «Беларусь», Москва - Нижний Новгород - Казань, Казань - Екатеринбург, Екатеринбург - Тюмень - Омск - граница Казахстана.
Таким образом, в современной ситуации государству необходимо сформировать такую экономическую и организационно-правовую основу, которая бы обеспечивала заинтересованность частных инвесторов и справедливую процедуру их конкурсного отбора, позволяющую повысить гарантии успешной реализации проектов дорожной инфраструктуры, снизить совокупные общественные издержки и производственные риски.
Библиографический список
1. Проект федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (во втором чтении)
2. Зимелис Е. В. Государственно-частное партнерство как действенная форма привлечения финансовых ресурсов в инновационно-инвестиционную деятельность в дорожном хозяйстве [Текст] / Е. В. Зимелис // Молодой ученый. — 2012. — №3. — С. 163166
3. Максимов Виталий . 30% неудачных проектов - это норма для механизма ГЧП?. Журнал «Рынок ценных бумаг» №7 2013, с.25-28
4. Селезнев Павел. Договор запутался в законах. Дата публикации 04.03.2014. http://www.rg.ru/2014/03/04/cikl.html ( дата обращения 19.11.2014)
5. Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. N 2. С. 13.
6. Анализ эффективности реализации крупномасштабных проектов и программ в субъектах Российской Федерации на условиях государственно-частного партнерства / Аналитическая записка Счетной Палаты РФ по результатам экспертно-аналитического мероприятия, 2009. С. 168-169.
7. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014
8. investinfra.ru - экспертный журнал «Концессии и инфраструктурные инвестиции. Режим доступа: http://www.investinfra.ru/novosti/100-gchp-reshit-problemy-transportnogo-kompleksa.html. Датаобращения 12.12.2014
Bibliography
1. Draft Federal Law № 238827-6 «On the basis of public-private partnership in the Russian Federation" (second reading)
2. Zimelis EV Public-Private Partnerships as an effective form of attracting financial resources to innovation and investment in the road sector [Text] / EV Zimelis // Young scientist. -2012. - №3. - P. 163-166
3. VitaliyMaksimov. 30% of unsuccessful projects - is the norm for the PPP mechanism ?. Journal "Securities Market» №7 2013 s.25-28
4. Paul Seleznev. Contract entangled in the laws. Publication date 03/04/2014. http://www.rg.ru/2014/03/04/cikl.html (date accessed 19/11/2014)
5. Scharinger L. The new model is an investment partnership between the state and the private sector // The world changes. 2004. N 2. S. 13.
6. Analysis of the effectiveness of large-scale projects and programs in the Russian Federation on public-private partnership / Policy Brief Accounts Chamber of the Russian Federation on the results of the expert and analytical activities, 2009. P. 168-169.
7. Rating of regions of PPP in 2014. Development of public-private partnership in the Russian Federation. - M .: Center for Public-Private Partnership, 2014
8. investinfra.ru - Expert magazine "Concessions and infrastructure investments. Mode of access: http://www.investinfra.ru/novosti/100-gchp-reshit-problemy-transportnogo-kompleksa.html. Date Treatment 12/12/2014
