CC BY
176
УДК 330.322
Повышение энергоэффективности российской экономики: инвестиционные и инновационные аспекты
В статье проведен анализ основных инвестиционных и инновационных аспектов повышения энергосбережения в России. Рассмотрено законодательное регулирование энергосбережения и повышения энергоэффективности, проанализированы основные меры по реализации политики энергосбережения в России, а также изучены новые подходы и процедуры, необходимые для внедрения энергосберегающих технологий. Предложен ряд мер как административного, так и экономического регулирования и поощрения энергосбережения.
Ключевые слова: энергоэффективность; энергосбережение; стандарты энергосбережения; государственно-частное партнерство.
The paper analyses a number of major investment and innovation aspects of the improvement of energy efficiency in Russia. The paper reviews legislative regulation of energy conservation and efficiency, analyzes key measures for implementing energy efficient policies in Russia, and exploration of new approaches and procedures necessary to introduce energy-saving technologies.
It proposes a number of administrative and economic regulation measures to promote energy conservation that are currently.
Keywords: energy efficiency; energy saving; energy conservation standards; public-private partnership.
Седаш Татьяна Николаевна
канд. экон. наук, доцент, доцент кафедры «Инвестиции и инновации» Финансового университета E-mail: t_sedash@mail.ru
Место России в рейтинге стран по уровню энергоэффективности
На сегодняшний день перед Россией стоит задача перехода на путь инновационного и энергоэффективного развития. Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р1, повышение энергетической и экологической эффективности российской экономики
и в том числе энергетики за счет структурных изменений и активизации технологического энергосбережения должно привести к снижению энергоемкости российской экономики до уровня стран с аналогичными природно-климатическими условиями (Канада, страны Скандинавии).
В настоящее время энергоемкость российской экономики вдвое выше, чем мировой экономики в целом, и в 2,5-3 раза превышает уровень стран Западной Европы и Японии. В 2012 г. Американским советом по энергоэффективности экономик (American Council for an Energy-Efficient Economy's) был опубликован рейтинг стран по уровню энергоэффективности. В данном рейтинге были представлены Евросоюз в целом и 11 стран, на долю которых приходится более 78% мирового ВВП и 63% мирового потребления энергии. Россия занимает последнее, 12-е место в рейтинге. Данный рейтинг рассчитывался на основе четырех показателей: национальной политики в области энерго-
эффективности, энергоемкости зданий, промышленности, транспорта. Самый низкий рейтинг у России по показателю энергоэффективности зданий (12-е место) и по национальной политике (государственной поддержке) в данной сфере (11-е место).
Нормативное регулирование в области энергосбережения и энергоэффективности
Первым в России специальным нормативным актом по энергосбережению стало постановление Правительства РФ от 01.06.1992 № 371 «О неотложных мерах по энергосбережению в области добычи, производства, транспортировки и использования нефти, газа и нефтепродуктов» (утратило силу). Далее в 1995 г. были изданы три нормативных акта: Указ Президента Российской Федерации от 07.05.1995 № 472 «Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года», постановление Правительства РФ от 13.10.1995 № 1006 «Основные положения Энергетической стратегии России на период до 2010 года», постановление Правительства РФ от 02.11.1995 № 1087 «О неотложных мерах по энергосбережению» (утратило силу). Затем были подписаны Федеральный закон от 03.04.1996 № 28-ФЗ «Об энергосбережении» (утратил силу) и Указ Президента Российской Федерации от 11.09.1997 № 1010 «О государственном надзоре за эффективным использованием энергетических ресурсов в Российской Федерации» (утратил силу). В конце 1990-х гг. были опубликованы первые пять ГОСТов по энергосбережению, которые должны были стать основой стандартов энергосбережения. В 1998 и 2001 гг. были приняты две федеральные целевые программы, в дальнейшем не реализованные в полном объеме. В 2003 г. распоряжением Правительства РФ от 28.08.2003 № 1234-р была утверждена «Энергетическая стратегия России на период до 2020 года» (утратило силу).
Однако государственная политика в области энергосбережения в нашей стране не отличалась последовательностью и комплексностью. Так, в 2004 г. в процессе административной реформы системы государственной власти Российской Федерации функции надзора за эффективным использованием энергоресурсов были признаны избыточными как ограничивающие свободу пред-
принимательской деятельности, что затормозило переход экономики на более современный, энергоэффективный путь развития. Кроме того, существует много противоречий в различных законодательно-нормативных актах, и, по большому счету, отмечается достаточно низкая эффективность законодательных инициатив.
В результате в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р, среди мер государственной энергетической политики, необходимых для достижения энергетической эффективности экономики, называется формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению, целостной и апробированной нормативно-законодательной базы.
В настоящее время энергоемкость российской экономики вдвое выше, чем мировой экономики в целом, и в 2,5-3 раза превышает уровень стран Западной Европы и Японии
В настоящее время можно представить иерархию законодательных и нормативно-правовых документов в области энергосбережения и повышения энергоэффективности в виде треугольника. На вершине треугольника находятся два базовых нормативных акта: Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон № 184-ФЗ), в котором содержится пункт о том, что в технических регламентах должны содержаться требования, целью которых является обеспечение повышения энергетической эффективности, и Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 261-ФЗ), разработанный во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», в котором была поставлена задача снижения к 2020 г. энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40% по сравнению с 2007 г.
Затем идут технические регламенты в области энергоэффективности, постановления, распоряжения Правительства РФ, за ними, в основании треугольника,— национальные стандарты и своды правил, а также нормативно-правовые акты в области энергоэффективности.
Принципы правового регулирования в области энергосбережения и энергоэффективности
В Законе № 261-ФЗ сформулированы основные принципы правового регулирования в области энергосбережения и энергоэффективности в России:
1) эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;
2) поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
3) системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
4) планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
5) использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.
Меры по реализации политики энергосбережения
Основная цель Закона № 261-ФЗ — повышение эффективности экономики за счет внедрения энергосберегающих технологий с помощью механизмов государственного управления и мер государственной поддержки. В нем отражены основные законодательные инициативы, необходимые для успешной реализации политики энергосбережения в России:
• установление классов энергетической эффективности и маркировки бытовых энергопотребляющих устройств, компьютерной и организационной техники, находящихся в обращении на территории Российской Федерации;
• введение запрета и ограничений на производство в оборот в Российской Федерации отдельных видов энергетических устройств, допускающих непроизводительный расход энергетических ресурсов;
• введение требования о проведении обязательного энергетического аудита не реже одного раза в 5 лет для организаций с государственным и муниципальным участием (доля — более 50%);
• введение порядка обязательной разработки, утверждения и реализации региональных, межмуниципальных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
• установление требования по ведению государственного энергетического реестра и учета применения энергосберегающих производственных технологий на территории регионов Российской Федерации;
• выделение субсидий и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов на реализацию региональных и муниципальных программ;
• информационная и образовательная поддержка мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности.
Новые подходы и процедуры, необходимые для внедрения энергосберегающих технологий
С принятием Закона № 261-ФЗ получили правовое закрепление новые подходы и процедуры, необходимые для внедрения энергосберегающих технологий, целями которых являются:
• обеспечение энергетической эффективности при обороте товаров;
• обеспечение энергетической эффективности зданий, строений, сооружений;
• повсеместное внедрение учета используемых энергетических ресурсов;
• расширение случаев внедрения обязательных энергетических обследований;
• заключение и реализация энергосервисных договоров (контрактов);
• энергосбережение в государственных (муниципальных) учреждениях;
• обеспечение энергетической эффективности при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Важным шагом на пути полномасштабной реализации Закона № 261-ФЗ стало требование о разработке и утверждении до 1 августа 2010 г. региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. Именно программный метод должен способствовать системной и комплексной реализации мероприятий в сфере энергосбережения и энергоэффективности. Кроме того, в поддержку исполнения данного Закона плани-
ровалось принятие около 100 нормативных правовых документов.
Административно-экономические и инвестиционные инструменты повышения энергоэффективности
В России для успешного развития законодательства в области энергосбережения необходимо учесть зарубежный опыт использования административно-экономических и инвестиционных инструментов повышения энергоэффективности. В первую очередь к таким инструментам можно отнести:
• введение четкой системы стандартов энергосбережения и энергоэффективности.
В настоящее время в России в сфере энергосбережения и энергоэффективности действуют 250 стандартов. Однако не все требования, заложенные в разных стандартах, согласуются между собой. Так, существуют два основных документа по определению класса энергоэффективности здания. Первый — это Правила определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов, утвержденные приказом Минрегиона России, второй — п. 4.5 СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий»1, в которых изложены требования к классам энергоэффективности зданий;
• внедрение системы контроля за энергоэффективностью.
В развитых странах существует четкая система контроля за использованием энергоресурсов и повышением энергоэффективности. Например, для этого вводится обязательный мониторинг энергоэффективности и ведутся энергетические паспорта зданий. Подобные меры были недавно реализованы в Германии, где требуется сертификат теплозащиты здания (документ, аналогичный энергетическому паспорту) при продаже, аренде или лизинге любого здания. Такие сертификаты содержат показатель энергоэффективности/рейтинг, контрольные значения для рейтинга и отметки о всех проведенных ремонтах [3, с. 30-35];
• использование гибкой системы тарифов.
Применение в России зарубежного опыта введения гибкой системы дифференцированных тарифов на электроэнергию в зависимости от
1 Обязателен для исполнения согласно распоряжению Правительства РФ от 21.06.2010 № 1047-р, вышедшему в развитие недавно принятого Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».
времени года и времени суток может привести к положительным результатам в повышении энергосбережения. Так, во Франции действуют более 30 тарифов на электрическую энергию (для сравнения: в России — 2 тарифа) с достаточно большим диапазоном цен. Ряд тарифов применяются в зависимости от эффективности используемого электрооборудования: чем эффективнее оборудование, тем ниже тариф. Благодаря дифференциации тарифов по времени суток существенно изменился график нагрузки энергосистемы — появился третий суточный максимум нагрузки в 1 час ночи;
• налоговые льготы для потребителей.
Применение в России зарубежного опыта введения гибкой системы дифференцированных тарифов на электроэнергию в зависимости от времени года и времени суток может привести к положительным результатам в повышении энергосбережения
В Европе и США принимаются программы, предполагающие предоставление налоговых льгот потребителям, приобретающим более дорогую энергосберегающую продукцию, бытовую технику. Кроме того, предусмотрена возможность предоставления специальных налоговых льгот субъектам, внедряющим энергосберегающие проекты и мероприятия. Например, в США налоговые льготы предоставляются домовладельцам и предприятиям, которые осуществляют энергосберегающие мероприятия в своих зданиях. Во Франции применяется сниженная ставка НДС (5,5% при стандартной ставке 18,6%) на установку энергосберегающего оборудования, техническое обслуживание и модернизацию домов и квартир;
• проведение информационных, образовательных, разъяснительных мероприятий с целью повышения энергосбережения.
В России, несмотря на законодательные инициативы, предложенные в Законе № 261-ФЗ, недостаточное внимание уделяется пропаганде энергосбережения, не проводится разъяснительная работа с населением, не распространяется социальная реклама, а именно такие мероприятия
могли бы привести к существенному сокращению энергопотребления. Показательным с этой точки зрения является опыт Беларуси, которая признана сегодня одной из стран в Европе, которая наиболее активно занимается вопросами энергоэффективности. В Беларуси на государственном уровне стараются сформировать общественное мнение о необходимости экономии электроэнергии. Так, проводится акция «Минус 60 Ватт в каждой квартире», создана информационно-образовательная система в области энергосбережения, в ведущих вузах страны осуществляется подготовка специалистов по новой специальности «Энергоэффективные технологии и энергетический менеджмент», введен учебный курс «Основы энергосбережения» во всех высших, средних специальных учреждениях, и факультативно — в средних школах. Для системы школьного и дошкольного образования издаются методические пособия, детская познавательная литература [4];
• использование механизма государственно-частного партнерства (ГЧП).
Основным механизмом, используемым в мировой практике с целью привлечения частных инвесторов для реализации инфраструктурных проектов и проектов в коммунальной сфере, в том числе проектов, связанных с энергосбережением, является ГЧП. Наибольший практический опыт реализации партнерства государства и частного бизнеса накоплен в США, Канаде и Австралии.
В России применяется только модель ГЧП, основанная на концессионных соглашениях (в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»). Стоит отметить, что эта модель ГЧП популярна во всем мире — концессионное законодательство принято более чем в 120 странах. Однако наряду с концессионными соглашениями в зарубежных странах реализуются и другие формы ГЧП. Рассмотрим их более подробно.
А. Частная финансовая инициатива [Private Finance Initiative (PFI)], получившая наибольшее распространение в Великобритании. Эта модель предусматривает передачу государством частным компаниям права на строительство и эксплуатацию объектов общественного пользования (дорог, школ, больниц, линий метро, коммунальной инфраструктуры и т. д.), и, как правило, используется для реализации долгосрочных проектов (25-40 лет).
В рамках данной модели применяются две схемы взаимодействия государства и частного бизнеса:
1) после окончания работ объект берется государством в долгосрочную аренду при условии, что компания будет обеспечивать его эксплуатацию. Возврат инвестированных средств происходит за счет арендных платежей;
2) платежи поступают непосредственно от пользователей построенных объектов (например, платных дорог), а государство контролирует работу компании.
В настоящее время PFI адаптирована к условиям большинства развитых стран: Канады, Франции, Нидерландов, Португалии, Ирландии, Чехии, Норвегии, Индии, Австралии, Японии, Малайзии, США. В России PFI не используются из-за отсутствия законодательной базы.
В зарубежной практике при реализации инфраструктурных проектов, в частности строительстве дорог, коммунальной сфере, широкое распространение получила такая разновидность ГЧП, как контракты жизненного цикла (КЖЦ). Особенностью КЖЦ является то, что исполнитель проекта (частный партнер) заключает соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок его жизненного цикла с государством (или муниципальным образованием), которое оплачивает (ежегодно или ежеквартально) за счет бюджета соответствующего уровня услуги по предоставлению объекта в пользование только после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными требованиями. В отличие от государственного контракта при заключении КЖЦ проводится единый конкурс на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта. Таким образом, частный партнер заинтересован в качественном исполнении всех видов работ по объекту.
Б. Внедрение эффекта роста налогов [ (Tax Increment Financing (TIF)]. При данной схеме финансирования инвестиционных проектов используется эффект роста налогов в результате реализации проектов, целью которых является увеличение стоимости недвижимости или земли. Использование этого инструмента для финансирования инфраструктурных проектов началось в 1950 годы прошлого века в Калифорнии, США [5]. С помощью TIF муниципалитеты инвестируют в инфраструктуру и коммунальные проекты, расплачиваясь за них за счет увеличения налоговых поступлений, полученных после реализации проектов.
Данная схема предполагает перераспределение части налогов (в основном на недвижи-
мость) из регионального или муниципального бюджетов в бюджет зоны TIF. Реализация схемы TIF осуществляется следующим образом: устанавливаются географические рамки зоны TIF; определяется стоимость недвижимости (земли) в этой зоне; анализируются текущие бюджетные поступления по налогу на недвижимость, налогу с продаж и другим налогам в местный бюджет, по которым будет фиксироваться базовый уровень текущих доходов. Дополнительные доходы, полученные за счет поступления налогов от повышения деловой активности, жилищного строительства, развития торговли используются муниципалитетом для покрытия первоначальных инвестиций в зону TIF по окончании проекта, все дополнительные доходы поступают в бюджет.
Выводы
При рассмотрении инновационных аспектов энергосбережения и повышения энергоэффективности в первую очередь должен учитываться зарубежный опыт в следующих направлениях:
• внедрение инновационных технологий энергосбережения. Например, в Скандинавии, Германии, США активно используются тепловые насосы. В США смонтировано около 65% всех грунтовых тепловых насосов, установленных в мире;
• развитие новых возобновляемых источников энергии (геотермальной, солнечной, ветровой, приливной, биоэнергии и др.). В Исландии сегодня 90% домов обогреваются за счет горячих вод, поступающих из геотермальных источников. В Германии треть всей электроэнергии получают от ветроустановок. В США в области использования солнечной энергии действует программа «Миллион солнечных крыш». При этом в США
планируется увеличение доли возобновляемых энергоресурсов с 7 до 25 % к 2020 г. Для сравнения в России к этому же периоду в соответствии с Энергетической стратегией поставлена цель довести долю возобновляемых энергоресурсов лишь до 4,5% от общего их объема.
Таким образом, на основе проведенного анализа можно сделать вывод, что для достижения Россией цели перехода к инновационной, энергоэффективной экономике необходимо использовать системный подход при реализации концепции энергосбережения и адаптировать зарубежный опыт использования административно-экономических и инвестиционных инструментов повышения энергоэффективности.
Литература
1. The ACEEE 2012, International Energy Efficiency Scorecard, S. Hayes, R. Young, M. Sciortino// Report E12A. URL: http: //aceee. org.
2. Каменева Е. А., Седаш Т. Н., Тютюкина Е. Б., Шохин Е. И. Финансовый механизм повышения энергоэффективности (на примере ЖКХ России). М.: Научные технологии, 2013.
3. Седаш Т. Н. Использование зарубежного опыта повышения энергоэффективности в российской экономике // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 9 (147).
4. Шенец Л. В. Основные направления энергосбережения в Республике Беларусь // Энергосовет. 2010. № 7 (12).
5. Шарипова Е. Tax Increment Financing (TIF) — финансирование публичных инвестиционных проектов за счет роста местных налоговых доходов. М.: Внешэкономбанк, Центр государственно-частного партнерства, 2012.
Из выступления В. В. Путина на Инвестиционном форуме «Россия зовет» 2 октября 2012 г.
Важнейший приоритет для нас - развитие инфраструктуры национального финансового рынка. Речь идёт о повышении его устойчивости, о создании в Москве международного финансового центра, формировании современных инструментов инвестирования. Всё это позволит нашим компаниям быстрее и проще привлекать капитал как из внутренних, так и из внешних источников.
К 2018 году намерены увеличить производительность труда в 1,5 раза относительно уровня 2011 года, а долю высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП - в 1,3 раза. К 2015 году объем инвестиций должен вырасти не менее чем до 25 процентов ВВП, а к 2018 году - до 27 процентов.
