CC BY
92
ББК 65.290.333
И. В. Линёв
КОНЦЕССИЯ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
I. V. Linev
CONCESSION AS THE FORM OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP
В экономиках ряда зарубежных стран в качестве альтернативы приватизации объектов широко применяется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП). Концессии являются наиболее развитой и перспективной формой ГЧП. Концессии, как элемент экономической политики российского и советского правительств, активно использовались во второй половине XIX - начале ХХ в. и показали высокую эффективность. В современной России основной целью реализации концессионных соглашений является привлечение инвестиций в экономику России, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Для обеспечения эффективного функционирования и дальнейшего развития концессии, государство, как сторона ГЧП, должно принять ряд стимулирующих мер. Развитие концессионных соглашений, в частности, должно способствовать социальноэкономическому развитию нашей страны и шире - повышению конкурентоспособности Российской Федерации в условиях глобализации.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), концессионные соглашения; концессионер, история российских концессий, мероприятия по развития концессий в современной России.
In economy of some foreign countries the concept of state-private partnership is widely applied as an alternative to privatizations of objects. Concessions are the most developed and perspective form of state-private partnership. Concessions, being an element of economic policy of the Russian and Soviet governments, were actively used in the second half of the XIXth - the beginning of the XXth centuries and showed high efficiency. In modern Russia the main objective of realization of concession agreements is an attraction of investments into Russian economy, maintenance of an effective utilization of the property which is in the state or municipal ownership, and improvement of quality of goods, labour, services offered to consumers. For maintenance of effective functioning and the further development of concession, the state as a party of state-private partnership should accept a number of stimulating measures. Development of concession agreements, in particular, should promote social and economic development of our country, and at the same time should increase competitiveness of the Russian Federation in the conditions of globalization.
Key words: state-private partnership, concession agreements, concessionaire, history of the Russian concessions, actions for development of concessions in modern Russia.
Введение
В экономиках ряда зарубежных стран в качестве альтернативы приватизации объектов, имеющих стратегическое значение, широко применяется концепция public-private partnership (РРР), в русском переводе - государственно-частное партнерство (ГЧП). Другими словами, развитые мировые экономики признали ГЧП как полноценную политическую и экономическую альтернативу приватизации, и это произошло еще в конце XX в. При рассмотрении ГЧП следует иметь в виду, что это не только альтернатива приватизации, но и мощный рычаг для привлечения в реальный сектор экономики средств частного инвестора и способ адекватного решения ряда проблем, возникающих при государственном управлении в инфраструктурных отраслях.
Государственно-частное партнерство может принимать весьма разнообразные формы, которые с достаточной степенью условности1 можно сгруппировать в три блока, содержащие программные, смешанные и договорные формы. В последний из названных блоков, помимо договоров аренды и лизинга, контрактов, соглашений о разделе продукции, входят концессии. Следует подчеркнуть, что применительно к концессионным соглашениям нормативно-правовая
1 На практике возможны и реализуются разнообразные комбинации правовых и организационных принципов.
база разработана наиболее полно. Кроме того, эта форма ГЧП является наиболее развитой и перспективной, в связи с чем она представляет наибольший интерес для исследования, включая причины, сдерживающие ее развитие.
При рассмотрении отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, представляется целесообразным использовать два подхода.
При глобальном рассмотрении - это отношения, складывающиеся в соответствии с действующим законодательством, и договор между государством (концедентом) и концессионером (частным лицом), которые наделяют последнего правом осуществлять, в течение срока концессионного договора, некоторые заранее оговоренные функции первого.
При практическом подходе рассматривается взаимодействие сторон ГЧП, при котором объект государственной или муниципальной собственности передается концессионеру для его усовершенствования путем строительства, модернизации, реконструкции либо для его эксплуатации, управления, обслуживания и т. п. Безусловно, эти действия осуществляются, как и в первом случае, в соответствии с действующим законодательством и на условиях, закрепленных в договоре.
Концессионные соглашения за рубежом
В мировой практике концессионные соглашения являются наиболее популярной формой ГЧП [1]. Это можно подтвердить следующими фактами. На долю концессий приходится, в отдельных странах, до 80 % всех партнерских договоров государства и частного бизнеса. Объем привлекаемых частных инвестиций опережает объемы инвестиций в другие формы ГЧП. В классическом понимании концессионные контракты используются почти в сорока странах мира, в том числе в современной континентальной Европе. Законодательная база и судебная практика по этим вопросам отработаны. Наиболее яркий пример - Франция, где концессионное законодательство разработано и успешно функционирует в течение нескольких веков как на государственном, так и на местном уровне.
Оставаясь по существу концессией, но выступая под другими названиями (лицензия, разрешение, в Западной Европе - договоры на государственные работы, концессии на государственные работы и т. п.), она в той или иной степени представлена более чем в 100 странах, и её география постоянно расширяется [2]. Наблюдается также тенденция к расширению отраслевой направленности концессий, за рубежом появляются новые, нетрадиционные сферы, в которых применяются концессионные соглашения. В частности, это касается национальной обороны, образования, здравоохранения и т. п.
Что касается разновидностей концессий, то зарубежная практика их реализации, например, в области инфраструктуры, показывает, что наиболее распространенными из них являются BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача), ROT (Rehabilitate, Own, Transfer - восстановление - владение - передача) и контракт на управление.
В рамках ВОТ инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, необходимого для окупаемости вложенных средств. После чего объект передается государству (муниципальному образованию). Затем концессионер получает право использования его, но собственником является концедент. Необходимо отметить, что именно эта модель получила наибольшее распространение в современной России. По нашему мнению, её привлекательность для частного инвестора обусловлена низким начальным риском. На рис. 1 представлены риски, которые возникают при реализации концессионных проектов по схеме ВОТ.
Как видно из рис. 1, государство принимает на себя риски, возникающие в период подготовки проекта, частный партнер - при его реализации.
В рамках ROT объект инфраструктуры, находящийся в государственной (муниципальной) собственности, передается частному инвестору на условиях осуществления его модернизации и принятия концессионером определенных обязанностей с последующей эксплуатацией.
Высокий уровень риска
Рис. 1. Распределение рисков на разных этапах реализации (концессионные проекты по схеме ВОТ)
Смысл третьей разновидности заключается в том, что государственное предприятие или учреждение передается в управление специализированной управляющей компании - свои управленческие функции государство передает концессионеру, априори исходя из того, что частный менеджмент эффективнее государственного и прибыль управляющая компания получает за счет снижения издержек. В этом и состоит основная особенность этой разновидности концессии.
Исторический опыт развития российских концессий
Наиболее значительно развитие концессии в дореволюционной России получили в конце XIX - начале XX в. Концессионные соглашения заключались на общероссийском уровне и касались в большей степени сырьевых отраслей экономики (уголь, нефть, драгоценные металлы, лес и т. п.), а на губернском (региональном) - в сферах городского хозяйства и коммунальных служб. Они сыграли важную роль в развитии экономики дореволюционной России. Достаточно одного факта - с помощью концессий были построены все российские железные дороги.
Восстановление народного хозяйства СССР, разрушенного двумя войнами (Первой мировой и гражданской), было во многом обеспечено применением советской концессионной модели, которая представляла собой главный элемент внешнеэкономических связей. Основными в тот период были горные, лесные, сельскохозяйственные и другие сырьевые концессии. Они функционировали за счет средств, целиком принадлежавших иностранным концессионерам, предложений от которых, по некоторым источникам, было более двух тысяч, а договоров было заключено почти две сотни.
Таким образом, концессии, как элемент экономической политики российского и советского правительств, активно использовались в указанный выше период и показали высокую эффективность. Использование концессий как формы ГЧП актуально и для современной России, и в настоящее время можно рассчитывать на получение положительных результатов от использования этого инструмента.
Необходимость возрождения концессионной политики обусловлена следующими основными причинами. Во-первых, мировая практика подтверждает эффективность этого инструмента взаимодействия государства и бизнеса. Во-вторых, она позволяет объединять усилия для решения важнейших социально-экономических задач. В-третьих, при её успешной реализации государственное (муниципальное) имущество используется более эффективно, и, наконец, в экономику России привлекаются инвестиции, в том числе иностранные.
Концессии в современной России
Несмотря на большой исторический отечественный и современный зарубежный опыт заключения и реализации концессионных соглашений, до принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Закон) эта форма договорных отношений между государством и бизнесом в экономике современной России практически не применялась. И это происходило в условиях, когда гражданское законодательство не запрещало подобные сделки. Основная причина, по нашему мнению, - отсутствие должной инициативы со стороны государства.
Основной целью принятого Закона является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, и повышение качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям.
Современные реалии российской экономики следующие. С одной стороны, государство заинтересовано, посредством привлечения средств частного инвестора, в развитии различных сфер экономики (в основном тех, в которых реализуемые инвестиционные проекты имеют длительный срок окупаемости и, соответственно, требуют крупномасштабных долгосрочных капитальных вложений). С другой стороны, достаточных финансовых, управленческих и организационных ресурсов для достижения этих целей у Правительства Российской Федерации не имеется. В этих условиях применение механизмов концессионных соглашений представляется оптимальным.
Отношения между концессионером (в лице частной стороны ГЧП) и концедентом (общественной стороной ГЧП) при реализации концессионных соглашений схематично показаны на рис. 2.
Предоставление объекта концессионного соглашения для реконструкции и осуществления предпринимательской деятельности
Возврат объекта по истечении срока действия соглашения
Обладает правом собственности на объект соглашения.
Объект не обременен правами третьих лиц.
владение
Осуществляет и эксплуатацию.
Обладает правом собственности на продукцию и доходы.
Рис. 2. Взаимоотношения концедента и концессионера
Рис. 2 характеризует экономическую суть концессионных соглашений, которая состоит в том, что государство (муниципальное образование) предоставляет принадлежащий ему (находящийся в государственной или муниципальной (общественной) собственности) объект недвижимости частному бизнесу. Последний, в свою очередь, реконструирует (строит, модернизирует) этот объект и использует (эксплуатирует, управляет, обслуживает) его для осуществления деятельности, оговоренной в концессионном соглашении (на определенных, закрепленных в договоре условиях и в соответствии с Законом). Заинтересованность частного предпринимателя заключается в том, что вся полученная прибыль от этой деятельности поступает в его распоряжение. Государство (муниципальное образование) получает периодические платежи за право пользования этим объектом. По завершении срока действия концессионного соглашения (как правило, он определяется исходя из сроков окупаемости инвестиционного проекта, реализуемого концессионером) государство (муниципальное образование) получает обратно модернизированный объект.
Актуальность развития концессий в современной России, помимо перечисленного выше, обусловлена и следующими двумя факторами.
Первое. Реформирование инфраструктурных отраслей отечественной экономики требует новых, научно обоснованных подходов. Приватизация, проводимая традиционными методами, как, например, показал опыт разгосударствления единой энергетической системы, не всегда срабатывает и не приводит к декларируемым результатам (повышение качества обслуживания, снижение тарифов и т. п.). Это касается и железнодорожного транспорта, коммунального хозяйства, других отраслей. В этом смысле показателен пример Израиля, где в рамках программы и стратегического плана по изменению структуры энергоснабжения страны Министерство инфраструктуры планирует сдачу в концессию объектов топливно-энергетического комплекса.
Второе. Поскольку Россия является страной, обладающей уникальной минеральносырьевой базой, постольку и концессионные проекты по их освоению и сопутствующие им (а может быть, и более глобальные проекты) по сооружению магистральных трубопроводов и строительству трансконтинентальных евразийских транспортных коридоров могут и должны обеспечить привлечение широкомасштабных иностранных инвестиций в отечественную экономику.
Кроме того, концессия имеет нижеследующие преимущества перед другими формами ГЧП [3]:
— концессионные соглашения (договоры), в отличие от контрактных, арендных и др., имеют долгосрочный характер, что, в свою очередь, дает концессионеру и концеденту возможность осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;
— в процессе реализации концессионных соглашений (договоров) частный сектор имеет наиболее полную степень свободы в принятии управленческих и административных решений, что коренным образом отличает концессии от совместных (государственно-частных) предприятий;
— у концедента (государственного или муниципального образования) в пределах существенных условий концессионного соглашения (договора) имеется вполне достаточное количество так называемых «рычагов воздействия» на концессионера в случае нарушения последним указанных условий, а также при возникновении острой потребности защиты публичного (общественного) интереса;
— концедент (государственное или муниципальное образование) уступает (передает) концессионеру исключительно права владения и пользования объектом своей собственности на возмездной основе, оставляя за собой право распоряжения ею.
К указанным следует добавить достоинства, связанные с внедрением новых технологий и материалов, а также с тем, что риски между сторонами концессионного соглашения распределяются оптимальным образом.
При рассмотрении экономических преимуществ, присущих концессии, следует учитывать то обстоятельство, что в связи с ограниченными возможностями бюджетов всех уровней государство не всегда имеет возможность реализовывать инфраструктурные объекты в полной мере. В то же время развитие инфраструктуры является одной из главных задач государства. Концессионный же механизм позволяет привлекать внебюджетные инвестиции для возведения, модернизации и эксплуатации этих объектов. Важно отметить, что они остаются в государственной собственности. С другой стороны, концессионер получает возможность на получение прибыли при выполнении работ или предоставлении услуг в нетрадиционных для него отраслях.
Однако, несмотря на указанные преимущества и наличие достаточно полной нормативноправовой базы, процесс внедрения концессий в российскую экономику носит пока еще вялотекущий характер.
Мероприятия по развитию концессий в Российской Федерации
Для обеспечения эффективного функционирования и дальнейшего развития концессий, государство, как сторона ГЧП, должно принять ряд стимулирующих мер, к числу которых можно отнести следующие:
1. Разработка концепции, включающей цели, задачи, принципы, механизмы и инструменты развития ГЧП в общем и концессий в частности.
2. Создание долгосрочной (на период до 2020 г.) стратегии развития ГЧП, которая должна содержать отдельный раздел, касающийся концессионных соглашений.
3. Разработка среднесрочной программы развития ГЧП, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации. В программе должно быть предусмотрено принятие пакета законодательных актов, регулирующих отношения, возникающие при реализации проектов ГЧП, в том числе концессионных.
4. Подготовка на ведомственном уровне нормативных правовых актов, отражающих отраслевые особенности реализации проектов ГЧП.
5. Развитие институциональной среды как на базе федеральных органов государственной власти (Минэкономразвития России), так и институциональной инвестиционной сферы (Внешэкономбанк, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», Национальная ассоциация агентств инвестиций и развития, созданная в 2006 г. по инициативе Российского союза промышленников и предпринимателей и некоммерческого партнерства «Национальное агентство прямых инвестиций»1, и т. п.).
Следующее предложение, основанное на международном опыте, относится к развитию концессий опосредованно, но, по нашему мнению, не менее важно. Оно касается вопроса о расторжении концессионного договора по одностороннему решению государства. В этом случае Правительство Российской Федерации должно принять соответствующий нормативный акт, гарантирующий возмещение концессионеру части затрат, что станет подтверждением для инвестора готовности государства разделить с ним риски. В этом смысле показателен пример Бразилии, где в конце ХХ в. правительством в концессию были сданы железные дороги. Для концессионера железнодорожные перевозки оказались убыточными, и государство возместило эти убытки.
Заключение
Развитие ГЧП в целом и такой его формы, как концессионные соглашения в частности должно способствовать социально-экономическому развитию нашей страны, шире - повышению конкурентоспособности Российской Федерации в условиях глобализации. Государственночастное партнерство - это сотрудничество частного и публичного секторов, т. е. как минимум двух сторон, и для его развития требуются консолидированные усилия, одной инициативы государства (без экономической заинтересованности частного партнера) здесь явно недостаточно.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Линев И. В. Из зарубежного опыта заключения и реализации концессионных соглашений // Местное самоуправление в Российской Федерации. - 2011. - Янв. - март.
2. Лихачев В., Азанов М. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или Как реализовать ГЧП в России // Финансы, экономика, безопасность. - 2005. - № 1 (6). - С. 2-8.
3. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в России: проблемы и перспективы // Отечественные записки. - 2004. - № 6 / ЬИр://’№№^з1тапа-02.га/?пит1ё=218аг11с1е=988.
Статья поступила в редакцию 7.07.2011
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Линёв Игорь Викторович - Федеральное агентство по рыболовству; канд. экон. наук; Управление целевых программ и инвестиций, начальник отдела; [email protected].
Linev Igor Victorovich - Federal Agency on Fishery; Candidate of Economic Science, Management of Target Programs and Investments, Chief of the Department; [email protected].
1 Было создано в 2001 г. с целью оказания содействия российским компаниям, отраслям и регионам, а также российским и иностранным компаниям в привлечении инвестиций и развитии бизнеса.
