CC BY
1Т.С. Романишина, канд. экон. наук, доц., e-mail: romanishina-t@rambler.ru Московский авиационный институт, УЦ «Интеграция», г. Серпухов
УДК 330.113.2
ФАКТОРЫ, УСЛОВИЯ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
В настоящем исследовании предпринята попытка описания наиболее часто встречающихся и влиятельных факторов развития муниципальных систем. Проведен общий анализ условий формирования муниципальных программ территориальных изменений. Осмыслена логика принятия управленческих решений, приводящих к появлению тенденций в области муниципального менеджмента. Среди наиболее актуальных тенденций развития территориальных систем рассмотрены интеграция мел-кихмуниципальных образований в более крупные дестинации, формирование территориальных кластеров внутри рассматриваемых систем, а также внедрение проектного управления с целью обеспечения должного качества развития социально-экономических систем. Сделан вывод об усилении роли системы качественного управления в создании равнодинамических территорий с признаками устойчивого развития с учетом зависимости от классической теории цикличности развития социально-экономических процессов территории.
Ключевые слова: социально-экономическая система, территориальное развитие, проектное управление, качество территориального менеджмента.
T.S. Romanishina, Cand. Sc. Economics, Assoc. Prof.
FACTORS, CONDITIONS AND TRENDS OF DEVELOPMENT OF SOCIO-ECONOMIC SYSTEMS OF MUNICIPALITIES
In this study, an attempt to describe the most common and influential factors in the development of municipal systems has been made. A general analysis of the conditions for the formation of municipal programs for territorial changes was carried out. The logic of taking managerial decisions that lead to the emergence of tendencies in the field of municipal management is meaningful. Among the most relevant tendencies in the development of territorial systems, the integration of small municipal entities into larger destinations, the formation of territorial clusters within the systems under consideration, and the introduction of project management to ensure the proper quality of development of socio-economic systems are considered. The conclusion about the strengthening of the role of the system of quality management in the creation of equally dynamic territories with signs of sustainable development, taking into account the dependence on the classical theory of cyclic development of the socio-economic processes of the territory is made.
Key words: socio-economic system, territorial development, project management, quality of territorial management.
Современный территориальный менеджмент, как и менеджмент производственных систем, ставит своей целью сохранение целостности и соблюдение гармонии в развитии каждого отдельного компонента региональных систем. Задача создания комплексных программ и проектов развития регионов с учетом их структурной разности позволяет создавать множество различных вариантов решения данной научно-практической задачи.
Актуальность настоящего исследования объясняется сложностью и многокомпонентно-стью каждой из региональных социально-экономических систем на пространстве России, а также необходимостью объяснения потенциала использования их ресурсов для соблюдения сбалансированных изменений, устраняющих факторы влияния, направленные на усиление внутрисистемных диспропорций. Как следствие, стоит задача формирования новых трендов управления развития системами подобного типа, не позволяющими одним территориальным подсистемам превосходить другие по качеству жизни и качеству социально-экономической среды.
Целью настоящего исследования является попытка описать ключевые факторы, условия и тенденции развития социально-экономических систем муниципальных образований в условиях реформирования подходов к их управлению, с обеспечением должного уровня качества развития системы. Объектом настоящего исследования стали муниципальные подсистемы, входящие по большей части в единую региональную социально-экономическую систему Московской области.
Социально-экономические системы, как и большинство других систем, склонны к изменениям под воздействием определенных факторов. Объективные условия развития или наоборот угасания ряда муниципальных образований порождают в системе государственного и муниципального управления ряд тенденций, которые поначалу воспринимаются как тренды. А в результате становятся устойчивыми сценариями развития для большинства подобных муниципальных образований.
Первая важная тенденция - повсеместная интеграция мелких муниципальных образований в более крупные дестинации. Подобное явление имеет как научное, так и практическое обоснование.
Классическое научное восприятие территориальных социально-экономических систем (СЭС) позволяет говорить о том, что существует несколько их традиционных форм. Наиболее популярными являются СЭС муниципальных образований и СЭС регионов. В контексте науки о государственном и муниципальном управлении эти формы весьма схожи. Однако необходимо четко определить понятийный аппарат дальнейшего исследования.
Наряду с термином «муниципальное образование» чаще всего используют такие категории градорегулирования и стратегического управления территорией, как городское и сельское поселение, муниципальный район и регион.
Традиционное определение «муниципального образования» - это ограниченная муниципальным правом территория, в рамках которой осуществляется управление единым хозяйственным комплексом (на уровне решения вопросов местного самоуправления, организованного посредством специальных органов).
Данный подход формален и не учитывает, что социальная среда муниципального образования является связующей для всех остальных сред, ее составляющих. Законодатель определяет 5 форм муниципальных образований в России. В Федеральном законе № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе указаны формы: городской округ; сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; внутригородская территория федерального значения [1].
Муниципальные образования способны трансформироваться, объединяться, интегрироваться, образуя при этом новые связи. Соответственно, статистика количества территориальных социально-экономических систем в государстве постоянно изменяется. И если количество городских округов и муниципальных районов в целом стабильно, то с городскими и сельскими поселениями в последние годы наблюдается отрицательная динамика. Они постепенно входят в состав других территорий или полностью прекращают свое существование в результате затяжных структурных кризисов территориального развития.
Данный процесс является логическим завершением таких предпосылок, как:
- естественная социальная и трудовая миграция населения;
- скорое угасание территорий с малым потенциалом развития при соседстве с более динамично развивающимся муниципальным образованием за счет эффекта поглощения;
- неспособность территории самостоятельно обеспечивать себя доходами;
- неэффективность местной системы муниципального управления имеющимся в распоряжении имуществом.
Наиболее ярким примером данной тенденции в последние годы стал проект «Новая Москва», целью которого стало расширение административных границ города федерального
значения за счет естественного поглощения расположенных на границе г. Москвы муниципальных образований Московской области.
Подобные интеграционные процессы наблюдаются не только в России, но и по всему миру. Чаще всего эти изменения имеют место быть в непосредственном соседстве малых муниципальных образований и городов-миллионников. Для России чаще всего поглощение малых муниципальных образований крупными наблюдается также у границ Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Сочи и других городов [2].
В результате анализа причин подобных изменений территорий можно выделить ряд факторов устойчивого социально-экономического развития территории. В числе факторов развития:
1. Социальные факторы: плотность населения, качество и структура населения, уровень образования, соотношение коренных и приезжих жителей, уровень и качество жизни населения.
2. Экономические факторы: уровень оплаты труда, уровень рентабельности хозяйственных объектов на территории, уровень бюджетных доходов, количество и доступность ресурсов, количество и структура рабочих мест.
3. Эволюционные факторы: уровень развития инфраструктуры территории, включая возраст и состояние, а также уровень инженерной и технической сложности необходимых зданий, сооружений, дорог, жилищно-коммунальных коммуникаций и системы связи, способность территории к внутреннему развитию за счет собственных ресурсов, уровень развитости бизнес-единиц и социокультурных объектов.
Таким образом, ко всем традиционным факторам устойчивого социально-экономического развития территории добавляется важный аспект уровня цивилизационного развития конкретной единицы муниципального управления.
При этом важным становится тот факт, что два соседних муниципальных образования могут находиться на совершенно разных уровнях развития. Это в большей степени объясняется тем, что, конкурируя за ресурсы, субъекты хозяйственной деятельности задают темпы экономических и социальных изменений на территории. А значит, циклы экономического развития на таких территориях могут не совпадать.
Чаще всего при росте и развитии городских округов, находящиеся в непосредственной близости сельские поселения также находятся в стадии роста, а удаленные от них поселения, наоборот, - испытывают периоды застоя или даже входят в состояние экономического упадка. Все это происходит при наличии эффекта объединения ресурсов и слиянии территорий.
Еще одной важной тенденцией является формирование территориальных кластеров, в которые входят сразу несколько социально-экономических систем муниципальных образований. Именно они впоследствии носят название «регион», с точки зрения науки управления и регио-налистики.
В иностранной литературе указывается, что регион - это определенная часть территории с четкими границами и однородным хозяйственным комплексом (Дж. Мартин, П. Джеймс «Все возможные миры»).
Интересной является трактовка профессора Гарвардской школы Грае: «Территория, отличающаяся достаточно характерными признаками для того, чтобы отделить ее от соседей». Э. Куклински разделил восприятие территориальных социально-экономических систем, как систем регионального хозяйства и систем социокультурных связей [5].
В отечественной научной литературе часто «регион» и «муниципальное образование» воспринимаются как тождественные и часто равнозначные понятия, делясь не по административному, а по хозяйственно-географическому признаку.
Наиболее ярким подтверждением данной тенденции в последние годы стал проект федерального масштаба по формированию «территорий опережающего социально-экономического развития», а также работа «Особые экономические зоны» туристско-рекреационного типа.
Принятые в 2005 г. ФЗ-116 «Об особых экономических зонах в РФ» и в 2014 г. Ф3-473 «О
территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» создали основу для совершенно нового подхода в управлении процессом развития муниципальных систем.
На примере этих форм развития территорий видно, что государственная власть стремится к тому, чтобы снизить количество диспропорций между развитыми и депрессивными территориями. Формирование территориальных кластеров, в которые входят сразу несколько социально-экономических систем муниципальных образований, - это попытка серьезного вмешательства в текущие программы развития систем городов и районов.
В плановой экономике подобное вмешательство в развитие территорий было признано обычным, но не всегда было эффективным за счет повсеместного контроля со стороны органов власти в сторону любого рыночного действия субъектов системы. Так, интересы крупного регионального центра ставились всегда выше, чем интересы отдельных территорий. В период рыночной экономики российские города почти 20 лет вели абсолютно самостоятельную хозяйственную политику. Данное обстоятельство привело к тому, что многие органы муниципального управления не справились с задачами устойчивого развития на местах, также не выдержав конкуренции с более сильными и качественно организованными соседями.
Из сложившегося опыта управления муниципальными образованиями в России стало понятно, что система не всегда может справиться с вызовами рыночного пространства. А зачастую, справившись с ними, становится оторванной от остальных систем региона, подавляя их развитие тем, что качественные ресурсы (это прежде всего люди и инвестиции) уходят к более успешным соседям.
Все вышеперечисленное доказало, что государственное и муниципальное управление системой должно осуществляться если не в соответствии с единым планом, то хотя бы при наличии единой стратегии, с обязательным использованием конкретных механизмов. Цель этих механизмов - сглаживание разрывов в темпах развития территориальных систем за счет централизованного вмешательства власти. Задача - помощь муниципальным органам власти в реализации конкретных проектов развития, направленных на оживление социальной и экономической жизни территории, придание им направленного вектора роста и развития.
Таким образом, можно констатировать, что управление социально-экономической системой муниципального образования - это многоуровневый и многозадачный процесс, направленный на разумное использование ресурсов и возможностей территории. В процессе этого управления в наши дни необходимо признать существование нескольких центров принятия решений.
Каждый из этих центров одинаково взаимодействует как с внешним, так и с внутренним информационным пространством. Причем может наблюдаться ситуация доминирования разных стратегических ориентиров в рамках одной социально-экономической модели. Механизм общей системы планирования целевым развитием сложных социально-экономических систем становится в таком случае более сложным для управления на местах.
В результате представленного анализа можно утверждать, что все три уровня государственного и муниципального управления в нашей стране должны быть взаимосвязаны и отражать единую систему целей развития территории для удовлетворения общих интересов населения любой территории.
Хозяйственная функция органов власти заключается в обязательном планировании направленного стратегического развития. Определяя цели развития системы, обычно выбирают направление (промышленный центр, научный центр, социальный центр и др.). Далее ставится ряд задач развития, среди которых можно увидеть:
- создание новых рабочих мест и изменение структуры рынка труда;
- развитие общественных институтов в области социальной защиты, общественных отношений, культуры, образования, здравоохранения;
- управление коммуникационной средой и создание направленного имиджа территории;
- развитие предпринимательской активности местного населения;
- обеспечение условий производства уникального геопродукта;
- создание условий для эффективной конкуренции местных товаропроизводителей с чужими компаниями;
- повышение уровня развития городской инфраструктуры для жизни и работы местного населения;
- повышение инновационной активности населения и креативной активности предпринимательского сообщества для извлечения дополнительного дохода в бюджет территории [3].
Таким образом, определение генеральной цели стратегического развития - это базовый этап управления системой территории муниципального образования. При эффективном муниципальном менеджменте руководящий орган системы способен самостоятельно принять верный вектор как основу социально-экономических преобразований. В случаях застоя в целых регионах государственная власть предпринимает попытку директивного выбора вектора развития для муниципалитетов, входящих в региональную сетку.
Необходимо вспомнить указанные выше инструменты - особые экономические зоны и территории опережающего социально-экономического развития. Они позволяют решить большинство обозначенных задач развития муниципалитета за счет внедрения в систему вспомогательного инструмента. Рассмотрим более подробно.
Особые экономические зоны в России призваны решать задачи активизации инновационного и технико-внедренческого характера на реальных производствах, а также создавать на территориях муниципальных образований логистические (портовые) центры и центры развития туризма. Специфика особых экономических зон заключается в том, что они занимают лишь ограниченную площадь территории системы, действуют на протяжении 49 лет. За счет предлагаемых особых условий ведения экономической деятельности для резидентов создаются предпосылки активизации производства необходимого общественно полезного продукта в системе
[4].
Каждый конкретный муниципалитет в таком случае, с одной стороны, получает мультипликативный эффект от увеличения числа экономически активных предприятий. С другой стороны, законодатель отделяет территорию особой экономической зоны от основной территории муниципалитета, что вынуждает муниципальных менеджеров не только отдать ресурсы, но и отказаться от прямых доходов (налоговых поступлений) с данной территории.
Генеральный вектор развития территории при таком подходе все же изменяется в зависимости от цели, поставленной перед муниципалитетом со стороны федеральных властей, что коснулось более 40 регионов России.
Что же касается территорий опережающего социально-экономического развития, их в России на сегодня создано всего 9. Цель подобного механизма - направленное развитие и активизация социально-экономических процессов не только в отдельных муниципальных образованиях, но в целых регионах. В большинстве своем проект создан для обновления экономической и социальной инфраструктуры Дальнего Востока за счет привлечения конкретных крупных институциональных инвесторов. За счет обязательств по созданию рабочих мест (в отдельных случаях этот показатель достигает 3000 и более рабочих мест) инвестор не только решит задачу трудоустройства местного населения. С появлением стабильного экономического дохода в регионе сформируется направленное изменение и социальной инфраструктуры.
Государство гарантирует определенную поддержку в части строительства необходимых объектов и предоставления льгот на срок до 70 лет. В отличие от особых экономических зон на этих территориях можно вести деятельность по добыче полезных ископаемых. Эта территория в своих масштабах распространяется сразу на несколько муниципальных систем. Она призвана решать глобальные задачи развития субъектов Российской Федерации. При условии слабого муниципального управления такие системы и вовсе становятся зависимыми от регионального и федерального центра в своих решениях и будущей стратегии изменений.
Для более самостоятельных и сильных систем муниципальных образований подобные механизмы социального и экономического развития менее предпочтительны. В ситуации, ко-
гда необходимо оставаться конкурентоспособной территорией, способной по максимуму использовать свой потенциал, цель повышения качества жизни населения не может являться главной.
Эта российская традиция муниципального управления является ошибочной, поскольку уровень жизни населения - лишь следствие достижения экономической стабильности и социальной защищенности граждан. А значит, генеральной целью при планировании социально-экономического развития муниципалитета необходимо выбирать более реальные категории. Например «формирование промышленного кластера», «улучшение инвестиционного климата территории», «создание креативного класса предпринимателей, производящего креативный продукт в серийном и массовом промышленных масштабах».
Рассмотрим третью тенденцию развития социально-экономических систем муниципальных образований. Кластеризация экономических систем наблюдается в промышленно важных, инвестиционно привлекательных регионах, в число которых входит Калужская область. Кластерная промышленная политика правительства области привела не только к формированию групп влияния, из числа муниципальных районов и городских округов. Она позволила увеличить валовый региональный доход более чем в 20 раз за последние 5 лет.
При внедрении кластерной стратегии устойчивого развития региональное правительство позволило каждому муниципальному образованию, исходя из ряда факторов и условий своей уникальности, разработать собственную программу развития. Обязательным условием стало определение органами муниципальной власти тематики кластера, формируемого на территории системы. После этого региональные власти разработали меры поддержки данной инициативы. Необходимо отметить, что данная мера оказалась весьма действенной и этот опыт можно признать одним из наиболее успешных в России. Он требует более тщательного изучения и применения в деятельности других муниципальных систем.
Большое значение для будущего эффективного управления системой на муниципальном уровне имеет размер управляемой территории. Данный критерий должен быть оптимальным, поскольку недостаточность или избыток территориальных ресурсов могут осложнить процесс достижения результатов и целей стратегии.
В случае большого территориального географического масштаба и при отсутствии необходимых факторов устойчивого регионального развития, таких как, например, инфраструктурный и экономический, появляется риск попадания региона в число отстающих, поскольку отсутствие инфраструктурных возможностей в муниципальном образовании часто сводит на нет любые инновационные и социальные начинания властей.
В то же время переизбыток ресурса в рамках малой территории ведет к неотвратимому разрастанию влияния элементов системы на соседние территориальные кластеры с последующим их подчинением и поглощением. Оптимальность размеров системы - неоспоримый резерв роста показателей ее эффективности.
В контексте изложенного выше материала необходимо также выделить еще одну важную тенденцию развития территориальных систем муниципального уровня. Ее можно охарактеризовать как внедрение проектного управления с целью обеспечения должного качества развития социально-экономических систем. Необходимость справедливого разделения ресурсов (прежде всего бюджетных расходов) на региональном уровне в условиях разноуровневой обеспеченности собственными ресурсами территорий, а также их собственных потенциалов развития и реального уровня социально-экономической мобильности породила задачу формирования точек роста, с определением конкретных задач и сроков их исполнения.
Социально-экономические циклы соседствующих в регионе муниципальных компонентов часто находятся в различных фазах влияния. Одни территории переживают стадию развития экономической активности, другие же в это время ощущают себя на стадии зрелого расцвета. Невозможность полноценного развития региональной системы при наличии в ней слабых компонентов объясняют усилия региональных менеджеров по формированию проектов, способствующих влиянию на динамику достижения или сохранения какой-либо конкретной стадии цикла каждой из подчиненных муниципальных социально-экономических систем.
Лучшим проектным сценарием реализации данного качественного подхода может стать деятельность Правительства Московской области. На примере мероприятий, входящих в перечень реализации Министерства инвестиций и инноваций Московской области за последние 3 года, можно увидеть не только названия, но и результаты конкретных проектов по развитию бизнес среды Подмосковья. Например, одновременно в области работают проект «Коворкинг Старт» и Программа «Бизнес-навигатор». Однако запуску этих маломасштабных по охвату проектов предшествовал достаточно крупный и универсальный проект «Бизнес-школы Московской области». Каждый малый проект существует не более 1 года, после чего подводятся итоги его реализации. Критерии эффективности проекта всегда связаны с конкретной задачей социально-экономического развития региона. По достижении одного показателя, приведении его до уровня нормы на всех, даже очень слабых по своему ресурсному компоненту территориях начинает формироваться следующий.
При этом цепочка целей и задач проектов обеспечивается цепочкой показателей качества их исполнения и критериями достижения поставленных задач. Важно понимать, что в современной экономической и политической модели общества, когда в развитии региональных территориальных систем большое значение имеет возможность сохранения стабильности заданного курса развития, школа критериев качества исполнения конкретных проектов становится таким же важным инструментом развития региона, как любое другое управленческое решение.
Однако в условиях кризисов и неопределенностей политического, макроэкономического и даже климатического характера процессное управление уступает проектному. Продиктованное временем, совокупными внутренними и внешними факторами, тенденциями к кластеризации системное восприятие процесса управления становится более гибким и направленным на достижение результата наименее затратными методами с получением наиболее эффективного ресурсосберегающего и качественного социально-экономического положения каждого компонента региональной системы, что в конечном счете приводит к устранению циклических колебаний и дифференциаций внутри самой системы.
В заключение необходимо отметить, что эффективное развитие системы муниципального образования зависит от:
- качества и структуры ресурсов территории;
- потенциала развития системы и способности качественно его оценить и управлять им;
- способности муниципального менеджмента к самостоятельному управлению системой;
- степени соответствия темпов развития территории и оптимальности ее ресурсов;
- качества управления или системой менеджмента;
- способности применять механизмы направленного стратегического управления системой для корректировки диспропорций социального и экономического отставания.
Основные факторы и условия обеспечения эффективного социально-экономического развития муниципальных образований изменчивы и требуют постоянного анализа и изучения. В практике муниципального управления необходимо учитывать направления развития систем и степень влияния актуальных факторов на данный процесс.
Выводы
Тема настоящего научного исследования явилась отражением результатов исследований нескольких лет в области изменения темпов и динамики социально-экономических систем различного уровня. Вследствие применения различных научных методов сформировалось несколько конкретных трендов современных территориальных систем. В их числе: интеграция малых территориальных форм в более крупные системы; формирование территориальных кластеров регионального типа; кластеризация нескольких независимых экономических систем в пространстве единой социальной модели; а также формирование проектного подхода в области решения проблем качественного территориального менеджмента. Все указанные направления
реформирования системы управления территориями приведут к очередному реформированию социально-экономических систем посредством упорядочения диспропорций в региональном развитии российских территорий.
Библиография
1. Романишина Т. С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований на основе социокультурных проектов. - Серпухов, 2014.
2. Романишина Т.С. Опыт развития социально-экономических систем муниципальных образований Московской области // Бизнес. Образование. Право // Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2017. - № 2 (39). - С. 81-85.
3. Стрельцов Б.Е., Шиянов Б.А., Бурковский В.Л. Моделирование механизма формирования и оценка эффективности функционирования вертикально интегрированных производственных структур // Вестник Воронежского гос. техн. ун-та. - 2010. - № 6.
4. Трубникова В.В. Особенности инвестирования в региональную экономику // Региональная экономика.- 2010. - № 41. - С. 176-182.
5. Хардаев К.П. Формирование экономической политики региона как интеграционной основы проектного управления социо-эколого-экономическим развитием // Бизнес. Образование. Право // Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2017. - № 2 (39). - С. 111-116.
Bibliography
1. Romanishina T.S. Socio-economic development of municipalities based on socio-cultural projects. -Serpukhov, 2014. - P. 222.
2. Romanishina T.S. Experience in the development of socio-economic systems of municipal formations of the Moscow region // Business. Education. Right. Bulletin of the Volgograd Institute of business. - 2017. -N 2 (39). - P. 81-85.
3. Streltsov E.B., Shiyanov B.A., Burkovsky V.L. Modeling of the formation mechanism and evaluation of the efficiency of functioning of vertically integrated production structures // Bulletin of Voronezh state technical University. - 2010. - N 6.
4. Trubnikova V.V. features of investment in the regional economy // Regional economy. - 2010. - N 41. - P. 176-182.
5. Khardaev K.P. Formation of the economic policy of the region as an integration basis for project management of socio-ecological and economic development // Business. Education. Right. Bulletin of the Volgograd Institute of Business. - 2017. - N 2 (39). - P. 111-116.
