CC BY
8ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК343.8 ЕЛЕНА ВИКТОРОВНА МИЛЯКИНА,
кандидат экономических наук, доцент, начальник отдела научно-исследовательского центра
ФГКУ «ВНИИ МВД России»;
ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ПАНИН,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ФАКТОРЫ, СНИЖАЮЩИЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОМУ ВОЗМЕЩЕНИЮ ИЗ БЮДЖЕТА НАЛОГА НА ДОБАВЛЕННУЮ СТОИМОСТЬ
Аннотация. Обоснована актуальность повышения эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел по выявлению, пресечению, раскрытию мошенничеств, связанных с хищением бюджетных средств, в особенности путем неправомерного возмещения налога на добавленную стоимость из федерального бюджета.
В ходе анализа деятельности подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых преступлений, а также изучения научных трудов соответствующей тематики был выявлен ряд факторов, отрицательно влияющих на результаты оперативно-служебной деятельности в указанном направлении.
Авторами систематизированы и проанализированы факторы, влияющие на сферу борьбы с противоправным возмещением из федерального бюджета налога на добавленную стоимость, с целью выработки научно обоснованных подходов к организации противодействия данному виду преступлений.
Сделаны выводы о необходимости комплексного подхода к организации противодействия противоправному возмещению из бюджета налога на добавленную стоимость.
Ключевые слова: бюджет, налог, добавленная стоимость, мошенничество, возмещение, противодействие, факторы.
E. V. Milekhina, Candidate of Economic Sciences, Assistant Professor, Head of the Department of Research Center, National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation; e-mail: [email protected], tel.: 8 (495) 667-33-23;
D. A. Panin, Candidate of Economic Sciences, Senior researcher, National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation; e-mail: [email protected], tel.: 8 (495) 214-23-59.
Factors that reduce the effectiveness of counteracting illegal reimbursement of value added tax from the budget
Abstract. The article substantiates the relevance of improving the efficiency of operational activities of the internal Affairs bodies to identify, suppress, disclose fraud associated with the theft of budgetary funds, especially through illegal reimbursement of value added tax.
During the analysis of activity of divisions of economic security and corruption counteraction of territorial authorities of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation on the prevention, identification and suppression of tax crimes, and also studying of scientific works of the corresponding subject a number of the factors negatively influencing results of operational and office activity in the specified direction were revealed.
The authors systematized and analyzed the factors affecting the sphere of combating illegal reimbursement of value added tax from the budget, in order to develop evidence-based approaches to the organization of combating this type of crime.
The article draws conclusions about the need for a comprehensive approach to the organization of counteraction to the illegal payment of value added tax from the budget.
Key words: budget, tax, value added, fraud, compensation, counteraction, factors.
В директивных документах МВД России, отражающих приоритетные направления деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в 2018 г., указано на необходимость повышения эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (ОВД) по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию мошенничеств, в особенности связанных с хищением бюджетных средств.
В современных экономических реалиях хищения бюджетных средств под видом возмещения налога на добавленную стоимость (НДС) представляют повышенную общественную опасность, поскольку из бюджета незаконно изымаются значительные денежные суммы, вследствие чего теневая экономика получает дополнительные «вливания». Поэтому повышение эффективности оперативно-розыскного противодействия рассматриваемым преступлениям имеет важное значение для обеспечения экономической безопасности бюджетной сферы и поддержания конкурентоспособности национальной экономики.
Действия, направленные на незаконное возмещение НДС из федерального бюджета, квалифицируются по чч. 2-4 ст. 159 УК РФ, а также могут образовывать совокупность преступлений, предусмотренных ст. 327, 187, 173, 174-174.1, 193.1, 199, 201, 210, 285, 286, 290-292 УК РФ. При этом преступления, связанные с возмещением НДС, в статистике выделяются только по ст. 159 УК РФ.
Динамика показателей деятельности правоохранительных органов по выявлению мошенничества, связанного с возмещением НДС, за период с 2013 по 2016 гг. отражает устойчивый спад показателя выявленных преступлений данного вида (13-14 % ежегодно). Вслед за зарегистрированным в 2017 г. небольшим приростом, составившим 2 %, в 2018 г. произошел очередной спад показателя на 13 %. Это свидетельствует о снижении уровня налоговой преступности, произошедшем благодаря усилению мер налогового контроля и улучшению взаимодействия налоговых и правоохранительных органов. Но нами не исключается латентность этих преступлений, поэтому не стоит сбрасывать со счетов имеющиеся проблемы в системе противодействия незаконному возмещению НДС.
С целью поиска и применения эффективных средств противодействия какому-либо виду преступлений целесообразно исследовать основные факторы, влияющие на состояние борьбы с ними.
Термин «фактор» трактуется учеными как условие, причина, параметр, показатель, оказывающие влияние, воздействие на экономический
процесс и результат этого процесса1. Факторы, влияющие на раскрытие и расследование отдельных видов преступлений, рассматривались рядом авторов. В сочетании с объективными и субъективными составляющими это послужило основой анализа, направленного на повышение результативности их раскрытия и расследования [3]. В частности, по влиянию факторов на борьбу с хищениями было предложено их разделить на общие факторы, опосредованно воздействующие на борьбу с хищениями, и специальные факторы, действующие непосредственно в сфере борьбы с хищениями [1]. К числу последних отнесены несовершенство практики применения уголовно-правовых норм; слабая работа ОВД; плохое взаимодействие ОВД с другими ведомствами.
Факторы, снижающие эффективность противодействия незаконному возмещению НДС, нами были исследованы через призму проблем, возникающих в оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России (ЭБиПК МВД России) по противодействию незаконному возмещению НДС из федерального бюджета. Проблемы могут носить объективный характер и формироваться под влиянием различных обстоятельств или субъективный характер, т. е. возникать как результат действий конкретной личности.
В качестве основания для систематизации объективных факторов нами выбрано содержание направлений оперативно-служебной деятельности подразделений ЭБиПК МВД России. По этому основанию факторы, отрицательно влияющие на результативность деятельности, по нашему мнению, подразделяются: на правоприменительные, организационно-управленческие и оперативно-тактические.
Первую группу факторов образуют проблемы, возникающие в ходе правоприменения. В частности, неоднозначное толкование уголовно-правовых норм оказывает влияние на квалификацию действий, направленных на неправомерное возмещение НДС из федерального бюджета. Проблемы возникают с разграничением действий, образующих покушение на мошенничество, а также с отнесением действий, направленных на получение зачета по уплате налогов, а не возмещения, к действиям по уклонению от налогообложения.
Достаточно часто органы предварительного
1 См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2011. (электронный ресурс).
следствия, в случае отсутствия заявления налогоплательщика о возврате НДС из федерального бюджета на расчетный счет либо подачи уточненной декларации, принимают решение об отказе в возбуждении уголовного дела.
Зачастую налоговики после выявления контролирующими органами неправомерных сумм к возмещению принимают решение о возврате меньших сумм либо зачета в счет будущих периодов, что исключает квалификацию по ст. 159 УК РФ.
К этой же группе факторов следует отнести использование злоумышленниками для ухода от ответственности судебной преюдиции. Для этого они оплачивают работу опытных адвокатов, специализирующихся на подобных исках. При наличии вступившего в силу решения арбитражного суда, отменяющего вынесенное по результатам налоговой проверки решение налогового органа, возникают затруднения при оценке материалов, имеющих признаки противоправного возмещения НДС из федерального бюджета. В отдельных регионах следователи не принимают решение о возбуждении уголовного дела до окончания судебного разбирательства в арбитражном суде, когда налогоплательщик обжалует решение налогового органа.
Существенное влияние на результативность правоприменения оказывает такой фактор, как недостатки в правовом регулировании механизма налогового контроля.
Статьей 83 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) в отношении налоговой декларации по НДС, оформленной в целях возмещения, предусмотрен двухмесячный срок проведения проверки со дня ее представления2. Двухмесячный срок не позволяет в случаях применения налогоплательщиками сложных многоэтапных схем осуществлять всесторонний анализ представленных в налоговые органы документов. В связи с отсутствием доказательств по истечении указанного срока налоговым органом вынужденно принимается решение о предоставлении возмещения.
Помимо этого, мошенниками при формировании «цепочки» юридических лиц - контрагентов умело используется техническая уязвимость автоматической системы мониторинга. Налоговыми органами применяется система АСК «НДС-2» для выявления так называемых технических субъектов, предпринимательская деятельность которых связана исключительно с получением необосно-
2 См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г № 146-ФЗ : в ред. от 1 мая 2019 г. // СПС КонсультантПлюс.
ванной налоговой выгоды. Однако технически данная система охватывает субъектов предпринимательской деятельности, зарегистрированных в пределах только одного региона, поэтому межрегиональные схемы хищений оказываются успешными.
Следует упомянуть об ограниченных сроках рассмотрения налоговыми органами заявлений налогоплательщиков. Так, в зависимости от полноты представленных документов удовлетворение (либо неудовлетворение) требований заявителя по вопросу возмещения НДС из федерального бюджета занимает от трех до десяти рабочих дней. Однако времени и возможностей у налоговых органов убедиться в подлинности документов зачастую недостаточно. Все это приводит к проблемам оперативного реагирования контролирующих и правоохранительных органов по фактам противоправной деятельности в части возмещения НДС из федерального бюджета.
Вторая группа факторов объединяет организационно-управленческие недостатки в деятельности территориальных подразделений ЭБиПК МВД России.
В настоящее время, по данным ГУЭБиПК МВД России, имеют место факты нерационального подхода к расстановке сил и средств в территориальных подразделениях ЭБиПК МВД России. Зачастую в территориальных подразделениях на выявлении налоговых преступлений специализируются лишь оперативные сотрудники профильного отдела субъекта Российской Федерации. Вследствие этого существенная часть налоговых органов и крупнейших налогоплательщиков субъекта Российской Федерации остается без оперативного прикрытия по месту их нахождения, что снижает эффективность работы с ними.
При выявлении налогового мошенничества могут быть выявлены и коррупционные преступления, относящиеся к подследственности СК России, что повлечет выделение отдельных эпизодов уголовного дела и расследование противоправной деятельности членов организованной преступной группы в различных ведомствах. Указанное обстоятельство может привести к затягиванию сроков расследования из-за необходимости взаимодействия подразделений СК России с территориальными подразделениями СД МВД России.
Отдельные показатели, входящие в критерии оценки деятельности ОВД, отрицательно влияют на заинтересованность оперативных подразделений в результатах выявления мошенничества с возмещением НДС из федерального бюджета.
В частности, включение показателей по воз-
мещению ущерба, установлению похищенного имущества и имущества, на которое может быть наложен арест, в общую систему оценки эффективности правоохранительной деятельности органа внутренних дел поставило итоги работы как оперативных, так и следственных подразделений в зависимость от полноты возмещения причиненного преступлениями ущерба. При этом преступления в налоговой сфере в отношении обеспечения возмещения ущерба расцениваются как низкоперспективные. Кроме того, законодательством не предусмотрено наложение ограничений на распространение имущества до возбуждения уголовного дела, благодаря этому у налогоплательщика за время проведения проверки имеется возможность скрыть денежные средства и перерегистрировать имущество на третьих лиц, не имеющих отношения к преступлению.
Дело в том, что выявление налоговых преступлений предполагает длительный и сложный процесс, связанный с необходимостью тщательного исследования финансово-хозяйственных и бухгалтерских документов. Данная работа носит гласный характер, что позволяет недобросовестным налогоплательщикам заблаговременно принять меры к сокрытию имущества, на которое может быть наложен арест. Сокрытие имущества осуществляется путем его перемещения к родственникам, близким лицам, перерегистрации квартир, иных строений и транспортных средств, снятия денежных сумм со счетов, перевода ценных бумаг в доверительное управление, распродажи ценных бумаг, товаров и т. п. В результате даже предъявление в последующем прокурором иска в порядке ст. 45 ГПК РФ затрудняет взыскание с виновного причиненного государству ущерба [2, с. 9]. В итоге, чем выше показатель количества выявленных мошенничеств с возмещением НДС из федерального бюджета, тем больше сумма непогашенного ущерба.
Третья группа факторов включает различные аспекты оперативно-тактического характера.
Проблемы в обеспечении противодействия мошенничеству обусловлены тем, что наиболее масштабные схемы по противоправному возмещению НДС из федерального бюджета носят трансграничный характер, а также сопряжены с коррупционными проявлениями. Известен факт возбуждения уголовного дела в отношении должностных лиц налогового органа по факту мошенничества, совершенного группой лиц в особо крупном размере, и по факту организации ими преступного сообщества. Ущерб составил 193 млн руб. незаконно возмещенного НДС из федерального бюджета [4, с. 9].
Изучение оперативно-розыскной практики показало, что в ходе выявления мошенничеств с возмещением НДС из федерального бюджета не всегда фиксируются и отрабатываются в полном объеме связи лиц, совершающих эти преступления.
Выявление и фиксация преступлений в организованных формах являются наиболее сложными и затратными по времени, силам и средствам. Достижение положительных результатов в этом направлении во многом зависит от проведения всех мероприятий, направленных на установление лиц, обеспечивших фактическую реализацию преступного умысла.
В результате лица, которые предоставили реквизиты подставных организаций налогоплательщику, остаются неустановленными. Достаточно редко привлекаются к ответственности владельцы организаций-налогоплательщиков, не занимающие руководящих должностей либо управляющие финансово-хозяйственной деятельностью через так называемых технических директоров. Однако именно эти лица являются получателями необоснованной налоговой выгоды. В связи с этим их отработка позволяет доказывать наиболее сложные схемы совершения налоговых преступлений.
Имеет место негативная практика по направлению материалов, полученных в соответствии с ч. 7 ст. 144 УК РФ, вышестоящим налоговым органом в нижестоящий налоговый орган, в котором состоит на учете фигурант-налогоплательщик. Как следствие, существенно расширяется круг должностных лиц, владеющих оперативной информацией о доказательствах по налоговым преступлениям, что способствует ее утечке. При направлении запросов имеется угроза расшифровки объекта оперативной заинтересованности.
Помимо вышеперечисленных объективных факторов, отрицательно влияющих на результативность деятельности подразделений, имеют место факторы субъективного характера. К их числу можно отнести ошибочные действия сотрудников территориальных подразделений ЭБиПК МВД России, в том числе влекущие признание представленных доказательств недопустимыми.
Наиболее распространенным является использование недопустимых доказательств. Недопустимыми доказательствами признаются материалы, основанные только на признательных показаниях номинального директора (учредителя), которые не могут рассматриваться как достаточные для возбуждения уголовного дела. Необходимы и иные объективные доказательства, указывающие на отсутствие цели управления
юридическим лицом и на невозможность осуществления реальной предпринимательской деятельности.
Как недопустимые доказательства судом и защитой зачастую трактуются процессуальные документы, в которых наименования оперативно-розыскных мероприятий, налоговые термины приведены в редакции, отличающейся от приведенной в законе.
К факторам субъективного характера можно отнести несоблюдение законности при взаимодействии ОВД с налоговыми органами.
Генпрокуратура Российской Федерации неоднократно обращала внимание на нарушения, допущенные при участии сотрудников органов внутренних дел в выездных налоговых проверках. В том числе указывалось на недопустимость произвольного проведения оперативно-розыскных мероприятий в рамках выездных налоговых проверок. При отсутствии обстоятельств, предусмотренных ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», оперативно-розыскные мероприятия проводиться не могут3.
Налоговыми инспекциями в территориальные подразделения ЭБиПК на регулярной основе направляются запросы об оказании содействия в установлении личности руководителя организации-налогоплательщика, в отношении которого проводятся мероприятия налогового контроля, но который не является в налоговые органы по повестке, его приводе и допросе. Подобная мера не предусмотрена Федеральным законом «О полиции» и выходит за рамки уголовно-процессуального законодательства4.
Представление результатов оперативно-розыскной деятельности органами внутренних дел Российской Федерации налоговому органу осуществляется на основании постановления уполномоченного руководителя5. Представление таких материалов иным способом, например путем направления сопроводительным письмом без вынесения постановления, незаконно.
Недопустимым является самостоятельное составление оперативными работниками протоколов допросов, протоколов выемок и иных документов в соответствии с нормами НК РФ. Такие мероприятия могут проводиться только совместно с сотрудниками налоговых органов, на которых должна возлагаться обязанность документального оформления результатов их проведения.
Рассмотренные факторы свидетельствуют, что организация противодействия противоправному возмещению из бюджета НДС должна быть основана на комплексном подходе. Условиями для повышения эффективности противодействия мошенничеству с возмещением НДС из федерального бюджета являются: совершенствование нормативно-правового регулирования; достижение единообразия толкований норм права в процессе правоприменения; повышение эффективности организационно-управленческих мер; взвешенный подход к расстановке и использованию сил и средств оперативно-розыскного противодействия; строгое соблюдение оперативными сотрудниками норм права и тщательная проверка подготовленных материалов.
Список использованной литературы
1. Гриб В. Г., Адамян Р. Э. Факторы, влияющие на борьбу с хищениями и коррупцией, и меры по их устранению // Российский следователь. 2015. № 13. С. 24-29.
2. Дощицын А. Н., Зяблина М. В. Проблемы выявления, пресечения и расследования преступлений в налоговой сфере // Налоги. 2017. № 5.
3. Намазбекова М. М. Факторы, влияющие на раскрытие и расследование преступлений, связанных с терроризмом // Российский следователь. 2010. № 16. С. 30-31.
4. Сасов К. Кризис доверия к документам // ЭЖ-Юрист. 2009. № 46.
References
3 См.: Об оперативно-розыскной деятельности : Федер. закон от 12 авг. 1995 г. № 144-ФЗ : в ред. от 29 июня 2015 г. // СПС КонсультантПлюс.
4 См.: О полиции : Федер. закон от 7 февр. 2011 г № 3-ФЗ : в ред. от 1 апр. 2019 г. № 305-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
5 См.: О порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности налоговому органу : приказ МВД России № 317, ФНС России № ММВ-7-2/481@ от 29 мая 2017 г. // СПС КонсультантПлюс.
1. Grib V.G., Adamyan R.Eh. Rossijskij sledova-tel' (Russian investigator), 2015, No. 13, pp. 24-29.
2. Doshhitsyn A.N., Zyablina M.V. Nalogi (Taxes), 2017, No. 5.
3. Namazbekova M.M. Rossijskij sledovatel' (Russian investigator), 2010, No. 16, pp. 30-31.
4. Sasov K. EHZH-YUrist (EJ-Yuri), 2009, No. 46.
