CC BY
91Криминалистика;
судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2020-10140
ФАКТОРЫ, ОБУСЛОВЛИВАЮЩИЕ ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ,
ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Петр Иванович ИВАНОВ, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ E-mail: bab13.92ash@yandex.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.12 — криминалистика;
судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
Аннотация. В статье рассматриваются некоторые факторы, обусловливающие особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Ключевые слова: прокурорский надзор; особенности организации; факторы, влияющие на организацию прокурорского надзора; органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Annotation. In this article some factors causing features of the organization of public prosecutor's supervision of execution of laws by the bodies which are carrying out quickly-search activity are considered.
Keywords: prosecutor's supervision; features of the organization; factors influencing it; bodies carrying out operational-search activity; execution of laws by bodies carrying out operational-search activity.
Как известно, в теории прокурорского надзора наряду с другими приемами существует метод факторного анализа. Его относят к числу частнонаучных методов. С использованием данного способа устанавливается зависимость между элементами системы прокурорского надзора. Одновременно решается вопрос о степени устойчивости и взаимного влияния тех или иных факторов (условий), представляющих особый интерес для уполномоченного прокурора1. Иными словами, в основе такого анализа лежит совокупность факторов, влияющих на организацию прокурорского надзора,
в том числе за оперативно-розыскной деятельностью.
К сожалению, как показывает проведенное нами выборочное исследование, специалисты теории прокурорского надзора почему-то вопросу углубленного изучения сути и содержания такого рода факторов не уделяли должного внимания. Думается, просто обошли вниманием, хотя это ключевой вопрос теории, с его разрешением во многом связан поиск оптимальной модели организации рассматриваемого вида деятельности.
Факторы, в зависимости от принадлежности к системе, нами условно сгруппированы на внутренние и внешние.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
К числу внутренних факторов нами отнесены те из них, которые непосредственно исходят от самой системы прокуратуры. Факторы, оказывающие позитивное либо негативное влияние вне этой системы, мы причислили к внешним.
Кратко рассмотрим названные группы.
К числу внутренних факторов, положительно влияющих на организацию прокурорского надзора, мы относим:
■ наличие правовой основы, включающей наряду с другими нормативными правовыми актами федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации» (1992) и «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995), преследующие цель обеспечения эффективности осуществления прокурорского надзора;
■ ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности (ОРД), что упорядочивает соблюдение установленного порядка в органах прокуратуры. Отрадно, что в этих целях существует утвержденная Генпрокуратурой РФ Инструкция об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности;
■ установление перечня уполномоченных прокуроров, правомочных осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД2, и ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД;
■ исчерпывающий перечень полномочий прокуроров, осуществляющих функции надзора в сфере ОРД;
■ наличие механизма осуществления проверок в ходе надзорных мероприятий3;
■ установление единого порядка формирования отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении ОРД. Для этого специально утверждена Инструкция;
■ наличие механизма обеспечения защиты от разглашения сведений, содержащихся в представленных документах и материалах об оперативно-розыскной деятельности поднадзорных органов.
В числе внутренних факторов, оказывающих негативное влияние на организацию прокурорского надзора, мы выделяем следующие:
■ неоднозначное понимание специалистами теории ОРД и прокурорского надзо-
ра, а также практическими работниками места и роли прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, в правоохранительной системе;
■ уровень профессионального мастерства уполномоченных прокуроров, как показывает изучение, желает лучшего. Трудности и сложности в повышении профессионального мастерства, прежде всего, обусловлены тем, что каждый орган, осуществляющий ОРД, в пределах полномочий издает свой нормативный правовой акт, регламентирующий организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий. Принимаемые ими акты содержат достаточно много положений, отличающихся друг от друга, которые уполномоченный прокурор обязан знать. Однако это не всем легко удается;
■ прокурорский надзор, как бы мы не хотели этого, отчасти «подменяет» ведомственный контроль за ОРД, хотя и последний призван обеспечить соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий;
■ превалирование среди актов прокурорского надзора представлений о наказании должностных лиц органов, осуществляющих надзор, что, на наш взгляд, не всегда способствует достижению цели прокурорской проверки;
■ попытки превышения отдельными уполномоченными прокурорами предоставленных им полномочий при изучении оперативно-служебных документов (например, возобновление прекращенного дела оперативного учета (ДОУ) спустя длительное время; рекомендации прокурора о необходимости проведения конкретного оперативно-розыскного мероприятия в отношении уже установленных лиц)4;
■ существующий риск разглашения сведений при изучении им «живых» ДОУ, по которым в качестве проверяемых проходят члены организованных преступных групп и их лидеры. В нынешних условиях (внедрение цифровой технологии и других передовых форм и методов работы) все же сохраняется большая вероятность утечки сведений, составляющих государственную тайну.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
Перечисленные факторы, как показывает выборочное исследование, беспокоят не только органы прокуратуры, но и поднадзорные органы. Необходимо сообща принимать меры по их упреждению и минимизации.
Что касается внешних факторов, то они, прежде всего, связаны с сотрудничеством, взаимодействием указанных органов, координацией их усилий. Отсюда следует, что меры по их нейтрализации должны носить межведомственный характер.
При этом особое внимание вызывает конструкция главы 6 «Контроль и надзор за оперативно-розыскной деятельностью» Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ. Законодатель не случайно объединил казалось бы два относительно самостоятельных вида деятельности — контроль и надзор, причем поставив первым контроль, а не надзор, поскольку контроль также преследует цель — соблюдение законности при организации и проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Персональную ответственность за соблюдение законности несут сами руководители органов, осуществляющих ОРД. Может быть, не стоит подменять в ходе прокурорского надзора контрольную их функцию.
Следует иметь в виду, что внешние факторы таят в себе не только негатив, но и позитив. В тех субъектах РФ, где существует атмосфера доверия (делового сотрудничества) между сотрудниками, например оперативных подразделений полиции, и уполномоченным прокурором, там, как ни странно, гораздо меньше выявляется нарушений. Мы еще раз убеждаемся в том, что наказание сотрудника по представлению прокурора не всегда благотворно влияет на его последующие поступки. Среди них каждый второй считает, что он наказан незаслуженно.
Чтобы рассмотренные нами факторы, препятствующие повышению эффективности организации прокурорского надзора, в меньшей степени оказывали бы на нее влияние, многие специалисты серьезно задумались над этой проблемой, предлагая различные варианты ее решения.
В этом плане нам импонирует точка зрения Н.А. Патрушева, предлагающего «принять следующие меры:
■ создать межведомственную рабочую группу по разработке Инструкции по организации и тактике прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД;
■ провести координационное совещание руководителей правоохранительных органов с повесткой дня: «Современное состояние контроля и надзора за ОРД и мерах по повышению их эффективности»;
■ осуществить комплексный научный анализ проблемы контроля и надзора за ОРД. Предлагаем для этого создать из числа наиболее квалифицированных специалистов межведомственный авторский коллектив;
■ разработать в установленном порядке типовую учебную программу по вопросам осуществления контроля и надзора за ОРД. На ее базе обеспечить подготовку сотрудников правоохранительных органов и получение ими дополнительного профессионального образования;
■ организовать межведомственную научно-практическую конференцию, на которой обсудить проблемы контроля и надзора за ОРД»5.
Ради справедливости следует отметить, что отдельные предложения исследователями теории ОРД и прокурорского надзора высказывались и ранее. Поводом для этого послужил тот факт, что ученым пока не удалось предложить такой процесс надзора, который бы устраивал как органы прокуратуры, так и субъекты ОРД.
Специалисты теории прокурорского надзора (О.Д. Жук, О.С. Капинус, А.Ф. Козусев), на наш взгляд, справедливо отмечают, что одной из причин больших разногласий является ведомственный подход к решению существующей проблемы, заключающейся в наличии противоречий в определении места и роли прокурорского надзора в сфере ОРД.
Многие исследователи (Е.С. Дубоносов, Л.Л. Тузов и др.) предлагают спорные вопросы разрешать только путем создания согласительной комиссии, состоящей из ведущих научных и практических работников всех субъектов ОРД и прокуратуры.
Думается, что этот вариант наиболее приемлемый в данной ситуации. На базе дискуссий и обмена мнениями представляется возможным подготовить межведомственный акт типа Инструкции либо Наставления по организации и тактике прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.
Со своей стороны полагаем, что не мешало бы в этих целях создать систему постоянного слежения (мониторинг)6 за состоянием единообразно-
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
го исполнения оперативно-розыскного законодательства, в настоящее время состоящего из более чем 60 нормативных правовых актов. Такая система позволяла бы отслеживать тенденции и закономерности совершенствования прокурорского надзора, изменения структуры факторов, их обусловливающих. Кроме того, она создала бы предпосылку для прогнозов.
В то же время существует и другая точка зрения, сторонники которой предлагают разработать заблаговременно созданной для этого межведомственной рабочей группой новый проект Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», где следует прописать, по их мнению, полномочия прокурора по надзору за ОРД (его права, обязанности, ответственность, предмет и пределы надзора).
Мы полагаем, что этого делать не следует, так как Закон тогда превратится в должностной регламент, некое положение. Как нам представляется, структура и содержание нынешнего Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» вполне приемлема. Стремление законодательного закрепления всего того, что хочется, может привести к разбалансировке норм, их утяжелению.
Таким образом, достижение целей и задач прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, возможно лишь при учете факторов как оказывающих положительное влияние, так и негативно сказывающихся на организации данного вида деятельности.
1 Иванов П.И. Закономерности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность // Закон и право. 2019. № 11. С. 150—152.
2 В ходе дальнейшего изложения наряду с полным наименованием названной отрасли прокурорского надзора
нами используются также прокурорский надзор или надзор за ОРД.
3 Такой механизм с учетом современных реалий предусмотрен в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности».
4 Иванов П.И. О соотношении предмета и предела прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью оперативных подразделений полиции // Закон и право. 2019. № 12. С. 138—140.
5 Патрушев H.A. Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД // Академическая мысль. (Сетевое изд.). 2019. № 1 (6). С. 132—138.
6 Примерную ее структуру и назначение см.: Иванов П.И. Система мониторинга в деятельности подразделений БЭП (теоретико-правовая модель) // Вестник Академии эконо-мич. безопасности МВД России. 2007. № 2. С. 7—11.
Библиографический список
1. Иванов П.И. Закономерности прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность // Закон и право. 2019. № 11. С. 150—152.
2. Иванов П.И. О соотношении предмета и предела прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью оперативных подразделений полиции // Закон и право. 2019. № 12. С. 138—140.
3. Иванов П.И. Система мониторинга в деятельности подразделений БЭП (теоретико-правовая модель) // Вестник Академии экономич. безопасности МВД России. 2007. № 2. С. 7—11.
4. Патрушев H.A.. Понятие и сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД // Академическая мысль. (Сетевое изд.). 2019. № 1 (6). С. 132—138.
ЗАКОН И ПРАВО • 03-2020
