CC BY
314УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10270
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ И ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ -ВОПРОС ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РАЗГРАНИЧЕНИЯ
Игорь Анатольевич КОРОЛЕВ, доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин Университета прокуратуры Российской Федерации,
кандидат юридических наук E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.12 — криминалистика; судебно-экспертная деятельность;
оперативно-розыскная деятельность
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о законодательном разделении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия и прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельности.
Ключевые слова: прокуратура, органы дознания, прокурорский надзор, оперативно-розыскная деятельность.
Annotation. In article the question on legislative division of procurator's supervision behind remedial activity of agencies in charge of preliminary investigation and preliminary investigation and procurator's supervision for operatively-search activity is considered.
Keywords: office of public prosecutor, agencies in charge of preliminary investigation, procurator's supervision, operatively-search activity.
Ныне действующий Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»1 (далее — ФЗ об ОРД) не обошел вниманием сферу прокурорского надзора. Статья 21 регламентирует прокурорский надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), указав, что надзор за исполнением ФЗ об ОРД осуществляют Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры.
Появление понятия «уполномоченный прокурор» предопределило ограничение круга прокуроров, надзирающих за законностью в сфере ОРД. Такое ограничение связано со спецификой тактических приемов, методов и средств, применяемых при осуществлении ОРД, сведения о которых составляют государственную тайну.
В свою очередь, надзор за органами предварительного расследования и оперативно-розыскной деятельностью выделяется в качестве от-
дельной отрасли надзора в ч. 2 ст. 1 и в главе 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»2.
В отличие от органов предварительного следствия, полномочия органов дознания повсеместно возлагаются на сотрудников подразделений, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Путаницу в правовом регулировании надзора за этими разными видами деятельности усугубляет и то, что законодатель включил надзор за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в одну отрасль прокурорского надзора3.
На наш взгляд, эти направления надзора включены в одну отрасль необоснованно, так как они различаются по объекту, предмету, субъектам надзора и их полномочиям.
К предмету прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия относится соблюде-
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
ние прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства и уголовно-процессуальных норм при осуществлении предварительного расследования.
В то же время к предмету прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью относится: законность осуществления оперативно-розыскной деятельности и соблюдение прав человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий4.
По сути, при надзоре за ОРД прокурор надзирает за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), а не за надлежащим выполнением процессуальных действий, как при надзоре за расследованием.
Кроме того, при надзоре за дознанием прокурор фактически руководит ходом судопроизводства, уполномочен надзирать за всеми действиями при его осуществлении и иметь доступ к любой информации, чего не скажешь про надзор за осуществлением ОРД, где многие сведения исключаются из предмета надзора. Различаются эти виды надзора и по объектам.
Объектом надзора за предварительным следствием и дознанием являются соответствующие органы и выполняемая ими процессуальная деятельность, тогда как объектом надзора за осуществлением ОРД являются органы, осуществляющие ОРД и проводимые ими оперативно-розыскные мероприятия5.
Следует отметить, что частью 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия.
Если говорить о субъектах, то надзор за осуществлением ОРД, в соответствии с приказом Генпрокурора № 336, осуществляют уполномоченные прокуроры, которые несут персональную ответственность за организацию надзора и оформляют допуск к особо важным или секретным сведениям. Субъектами надзора за предварительным следствием и дознанием являются прокуроры, назначенные на эту отрасль надзора, и для организации их деятельности никаких дополнительных правовых процедур не требуется.
Некоторые ученые придерживаются мнения, что надзор за исполнением законов предварительным следствием и дознанием и надзор за оперативно-розыскной деятельностью — разные отрасли прокурорского надзора.
Так, М.В. Серебрянникова обоснованно отмечает, что «общественные отношения, объединенные в рамках прокурорского надзора за ис-
полнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, имеют различную правовую основу»7. Кроме того, данный автор указывает на то, что «несмотря на закрепление в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, в качестве самостоятельной отрасли, в правовую основу каждого ее направления в зависимости от вида деятельности, осуществляемой поднадзорными органами, входит отдельная группа федеральных законов».
И.С. Курышов отмечает: «в связи с тем, что прокурорский надзор за ОРД имеет обособленный предмет, специфику выполняемых задач и полномочий прокуроров, данные обстоятельства обусловливают необходимость отнесения прокурорского надзора за исполнением законов оперативными подразделениями ОВД к самостоятельному направлению деятельности прокуратуры»8.
Мнение В.Н. Рябова заключается в том, что «прокурорский надзор за исполнением законов в ОРД является составной частью такой самостоятельной отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД9. В данной ситуации урегулирование данной надзорной деятельности прокуроров Федеральным законом «О прокуратуре РФ» в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора является весьма актуальным»10.
Аналогичной точки зрения придерживается В.Л. Никитин, утверждая, что прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью — отдельная отрасль прокурорского надзора11.
В.Н. Осипкин в учебнике прокурорского надзора также отмечает, что «прокурорский надзор в целом является отраслью права, а прокурорский надзор за исполнением законов в ОРД, во-первых, подотраслью права, во-вторых, особым видом государственной деятельности — отдельной отраслью прокурорского надзора»12.
В свою очередь, В.Г. Бессарабов придерживается позиции, что надзор за оперативно-розыскной деятельностью входит в отрасль надзора за законностью деятельности правоохранительных органов и в выделении в отдельную отрасль не нуждается13.
Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование, следует отграничивать друг от друга
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
и рассматривать как отдельные отрасли надзорной деятельности, различаемые по таким критериям, как: правовая основа деятельности, полномочия, поднадзорные объекты, предмет и средства прокурорского надзора.
С нашей точки зрения, следует также внести изменения в ч. 2 ст. 1 и в главу 3 ФЗ «О прокуратуре РФ», выделив надзор за осуществлением оперативно-розыскной деятельности в отдельную отрасль прокурорского надзора.
В то же время прокурорский надзор за исполнением законов в ОРД является самостоятельным направлением в рамках отрасли прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, представляющим собой наблюдение за соблюдением указанными органами Конституции РФ, исполнением ими требований законов, действующих на территории РФ, а также обеспечением и охраной прав, свобод и законных интересов человека и гражданина при производстве ОРМ14.
Специфика осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, прежде всего, обусловливается особенностями самой оперативно-розыскной деятельности, предполагающей гласные и негласные методы получения информации, широкое использование конфиденциальных источников информации, скрытое вторжение в конституционные права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц.
Закон о прокуратуре не выделяет надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в отдельную отрасль, хотя специфика и содержание прокурорской деятельности позволяют это сделать. Нормативное объединение этих двух направлений в одну отрасль, скорее всего, объясняется тем, что проводимое органами дознания и предварительного следствия расследование преступлений практически всегда сопровождается или обеспечивается оперативно-розыскной деятельностью. Вместе с тем оперативно-розыскная деятельность довольно часто осуществляется и вне рамок расследования преступлений или производства по уголовному делу.
1 Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
2 Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 27.12.2018 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3 Королев И.А. Особенности личности террориста и их влияние на мотивацию террористической деятельности // Актуальные вопросы теории и практики организации оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел: Сб. науч. ст. М., 2016. С. 76—82.
4 Королев И.А. О необходимости постоянной оценки уровня коррупции // Закон и право. 2019. № 1. С. 150—152.
5 Королев И.А., Вяткин А.В. О необходимости постоянной оценки уровня коррупции в субъектах российской федерации // Преодоление коррупции — главное условие утверждения правового государства: Межведомственный науч. сб. Гл. ред. А.И. Комаров. М., 2010. С. 259—261.
6 Приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 г. № 33 (ред. от 20.01.2017 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» // СПС «Консультант Плюс»
7 Серебрянникова М.В. Прокурорский надзор за уголовно-процессуальной деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 25.
8 Курышов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие в органах внутренних дел: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Рязань, 2005. С. 13.
9 Рябов В.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности криминальной милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15.
10 Артюхов А.Е., Королев И.А. О результатах оперативно-розыскной деятельности подразделений ЭБиПК по борьбе со взяточничеством (по материалам МВД по республике Карелия) // Актуальные вопросы теории и практики организации оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел. М., 2016. С. 13—23.
11 Никитин Е.Л. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: Курс лекций для бакалавриата / Е.Л. Никитин, Г.В. Дытчен-ко. СПб.: Санкт-Петербургский юрид. ин-т (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2016. С. 36.
12 См.: ОсипкинВ.Н. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001;
Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник для вузов. 2-е изд. М.: Проспект, 2007. С. 45.
13 Бессарабов В.Г. Указ. соч. С. 58.
14 Дорофеев И.Н., Королев И.А. Нравственно-этические аспекты применения сотрудниками органов внутренних дел специальных (негласных) мер в решении задач борьбы с преступностью // Правоохранительная деятельность территориальных органов МВД России: проблемы и пути их решения: Сб. науч. ст. М., 2017. С. 99—108.
ЗАКОН И ПРАВО • 06-2019
