CC BY
327
ФАКТОРЫ УСПЕХА РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СУБЪЕКТАХ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
SUCCESS FACTORS FOR PROJECT OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
Аришков Алексей Алексеевич
Аспирант кафедры «Корпоративное управление» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», г. Москва, Россия
08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (менеджмент)
e-mail: [email protected]
Аннотация: В настоящее время одним из приоритетных и наиболее актуальных направлений развития является государственно-частное партнерство. В условиях дефицита бюджетного финансирования развития определенных отраслей и инфраструктуры в целом необходимо задействовать средства частных инвесторов. В рамках данной статьи рассмотрена зарубежная и отечественная практика развития государственно-частного партнерства, определены наиболее эффективные меры по совершенствованию такой формы взаимодействия власти и бизнеса. Доказана необходимость использования корпораций развития территорий при реализации государственной политике развития государственно-частного партнерства. Выявлены цели власти и бизнеса при реализации проектов государственно-частного партнерства, а также факторы успеха реализации проектов государственно-частного партнерства. Предложены меры по формированию нормативно-правовой базы о государственно-частном партнерстве в субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, субъекты Российской Федерации, корпорация развития территории, инфраструктура, инвестиции, стратегия развития.
Abstract: Currently, public-private partnership is one of the most urgent priorities and directions of development. Given the shortage of budget financing of the development of certain industries and infrastructure in general need to involve private investors. In this article is considered foreign and domestic practice of public-private partnership, determine the most effective measures to improve this form of interaction between business and government. The necessity of the use of corporate development areas in the implementation of the state policy of public-private partnership. Identified targets government and business in the implementation of public-private partnerships, as well as success factors for
implementation of public-private partnership. Measures to build the legal framework for public-private partnership in the Russian Federation.
Keywords: Public-private partnership, the subjects of the Russian Federation, corporations territory development, infrastructure, investment, development strategy.
Развитие механизмов государственно-частного партнерства - один из ключевых вопросов федеральной повестки дня. Распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден перечень показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации (далее - РФ) по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности1, среди которых, в том числе, показатель - «Уровень развития ГЧП в субъекте».
Министерством экономического развития РФ утверждена методика расчета данного показателя, которая основывается на следующих факторах2: развитость институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъекте РФ; опыт реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте РФ; инвестиционная привлекательность субъекта РФ. Данный подход ранее использовался НП «Центр развития ГЧП» при составлении Рейтинга регионов ГЧП 2013/2014. Результаты рейтинга3 показали, что более чем в половине субъектов РФ4 уровень развитости сферы ГЧП ниже среднего (менее 50% от эталонного показателя развитости сферы ГЧП в субъекте РФ), по 45 субъектам он не превышает и 35%. При этом, уровень развитости сферы ГЧП, которого необходимо достигнуть к 2018 году в среднем по регионам составляет - 70%. Следовательно, в ближайшей перспективе на региональном уровне должны быть намечены конкретные шаги, которые позволят стимулировать развитие институциональной среды в сфере ГЧП и будут способствовать реализации проектов ГЧП.
В результате консолидации финансовых ресурсов и эффективности менеджмента бизнеса и административных ресурсов власти в области
реализации общественных значимых проектов возможно добиться сокращения нерыночных, неконкурентных элементов функционирования сферы общественной инфраструктуры, что должно обеспечить формирование новых моделей управления общественной инфраструктурой и способствовать привлечению частных инвестиций в ее развитие. Одним из принципов устойчивого экономического роста является развитие эффективных институтов взаимодействия власти и бизнеса, поэтому развитие государственно-частного партнерства необходимо для привлечения частных инвестиций в инфраструктурные проекты.
Экономический рост и повышение уровня жизни населения в субъектах РФ во многих аспектах сдерживается недостаточно развитой социальной и экономической инфраструктурой. В этой связи развитие государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) на основе образования эффективных институтов взаимодействия бизнеса и государства, является одним из важных условий, способных повлиять на повышение деловой и инновационной активности территорий за счет развития экономической и социальной инфраструктуры субъектов РФ.
Многочисленные исследования свидетельствуют о том, что для обеспечения высокого темпа экономического роста в РФ необходим значительный приток инвестиций в инфраструктуру. По оценкам Всемирного банка, общие расходы на инфраструктуру в России должны составлять не менее 4—5% ВВП в год, то есть больше 4 трлн руб.5 Аналогичный вывод делают и эксперты McKinsey & Company: для ускорения российской экономики нужно на протяжении 2014—2030 гг. ежегодно инвестировать не менее 4% ВВП в инфраструктурные проекты.6 Для поддержания текущего уровня мирового ВВП необходимо направлять в инфраструктуру не менее 3,5% мирового ВВП, или 57 трлн долл., до 2030 г. (3,2 трлн долл. в год)7.
Для более четкого понимания целей реализации проектов ГЧП, следует определить цели участия каждого из партнеров в подобных проектах и возможности получения эффекта от их успешной реализации.
Цели государства, как публичного партнера:
- повышение качества и доступности, расширение спектра оказываемых населению услуг, отнесенных к компетенции государства;
- рост показателей экономической эффективности проектов за счет снижения издержек и рисков, повышения уровня качества услуг;
- привлечение частного партнера может сделать государство более эффективным и гибким в части принятия решений, тем самым обеспечивает снижение уровня бюрократизации и коррумпированности экономики;
- государство получает доступ к альтернативным источникам капитала для осуществления важных и срочных проектов;
- повышение эффективности расходования бюджетных средств, снижение нагрузки на бюджет;
- надежность результатов (благодаря своевременному осуществлению проекта, а также предусмотренному в контракте порядку возврата инвестиций и компенсации текущих издержек);
- доступ к инновациям (в рамках проектов ГЧП частный сектор привносит в сферу производства и общественных услуг современный организационный опыт, знания, новые управленческие технологии);
- реализация стратегически важных инфраструктурных проектов, которые в силу недостаточного финансирования из бюджета не могут быть реализованы в ближайшем будущем;
- выработка решений наиболее выгодной реализации и развития объектов государственного имущества;
- сохранение государственного контроля над активами, способствование появлению возможности успешно использовать опыт, навыки и профессионализм частного бизнеса;
- способствование внедрению передовых принципов управления в органах государственной власти;
- повышение эффективности и конкурентоспособности сетевых отраслей (транспортная инфраструктура, ЖКХ) инфраструктуры, привлечение к их реформированию инвестиций, в том числе иностранных.
Цели бизнеса, как частного партнера:
- сокращение налогового бремени, в виде получения налоговых льгот, других преференций (субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения и других видов поддержки) в рамках ГЧП;
- получение государственных активов во владение и пользование на протяжении длительного периода времени, что обеспечивает стабильное получение прибыли в долгосрочной перспективе;
- государственные гарантии возврата инвестиций;
- увеличение свободы принятия административно-хозяйственных решений, снятие ряда бюрократических проволочек, свойственных государственной системе управления, что существенно повышает эффективность принятия решения и увеличивает общую прибыльность бизнеса.
Эффекты от успешной реализации проектов ГЧП, получаемые обществом в целом:
- создание благоприятной среды для появления различного рода форм новаторства и инноваций;
- доступ к более качественным услугам;
- активизация бизнес-процессов в обществе, стимулирование предпринимательского мышления в области поиска новых и перспективных методов взаимодействия;
- способствование развитию диалога между властью и бизнесом во всевозможных сферах8.
Опыт стран, которые в течение долгого времени используют ГЧП для развития производственной и социальной инфраструктуры, показывает, что успех и темпы продвижения ГЧП зависят от ряда фундаментальных обстоятельств, связанных с эффективностью и качеством менеджмента.
Успешное управление проектами ГЧП, а именно, со стороны частного партнера позитивно влияет на такие показатели, как соотношение цены предоставляемых услуг к качеству и своевременность предоставления услуг.
Новые эффективные формы управления ГЧП не могут быть созданы без соответствующей глубокой проработки. Каждая страна проходит через ряд этапов в построении системы управления ГЧП, прежде чем такое партнерство начнет полноценно функционировать (табл. 1).
Три этапа развития ГЧП и МЧП Таблица 1
Этап 1 Этап 2 Этап 3
Формулирование основ политики ГЧП; Проверка правовой жизнеспособности; Определение первоочередных проектов; Разработка базовых понятий; Применение опыта взаимодействия государства с другими секторами хозяйства; Начало построения рынка услуг ГЧП. Формирование нормативно-правовой базы; Подготовка и публикация практических руководств; Образование структур ГЧП; Продолжение развития рынка услуг ГЧП; Расширение ряда проектов с включением новых секторов хозяйства; Привлечение новых источников финансовых средств. Образована работоспособная система ГЧП; Ликвидированы правовые барьеры на пути развития ГЧП; Модели ГЧП усовершенствованы и размножены; Наблюдается поток заключаемых контрактов ГЧП; Достигнут долгосрочный политический консенсус; Используется полный спектр источников финансирования; Расширяется спектр инвесторов в инфраструктуру, включая пенсионные, страховые и иные частные фонды; Достигнут высокий уровень знаний и навыков у государственных служащих, способных применять опыт ГЧП.
Рис. 1. «Кривая зрелости» рынка ГЧП
Источник: DeloitteandToucheUSALLP.
Большинство стран, включая Россию, находится пока лишь на первом этапе развития ГЧП с относительно небольшим количеством осуществляемых проектов (рис. 1).
В зарубежной практике не существует единой универсальной модели государственного и муниципального управления сферой ГЧП. Как правило, ее развитие идет поступательно в соответствии с приоритетными задачами экономики региона или макрорегиона. На начальных этапах создания системы важно направить усилия на популяризацию механизма ГЧП, как одной из форм развития общественной инфраструктуры и направлений инвестиционной политики субъекта.
Развитие ГЧП в субъектах РФ сдерживается административными барьерами, отсутствием высококвалифицированных кадров, слабо способствует финансированию стратегических социальных программ и инвестиционных проектов с привлечением частных инвестиций, не
обеспечивает эффективное использование концессионных и других механизмов ГЧП доступных в связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Далее - Закон о ГЧП).
Одним из факторов успеха ГЧП является использование данного инструмента в процессе разработки и реализации целевых программ, а также в работе институтов регионального развития в лице корпораций развития территорий. «Самая первая региональная корпорация ОАО «Корпорация развития Калужской области» возникла на основании приказа Министерства экономического развития Калужской области № 1292-п от 28 ноября 2007 г. На сегодняшний день уже создано более 40 корпораций развития территорий почти в половине субъектов Российской Федерации».9 Поскольку одной из целей корпораций развития территорий является создание инфраструктуры для привлечения инвесторов, то ГЧП является одним из важнейших инструментов реализации этих целей.
Самой успешной корпорацией развития территорий в Российской Федерации является ОАО «Корпорация развития Калужской области». В форме ГЧП в этой области развивают индустриальные парки и жилищное строительство. На развитие инфраструктуры для автомобильного кластера ей были выделены «кредитные ресурсы на 10 лет с целью подготовки площадок (развития инфраструктуры)... Сегодня на территории парков разместились производства стратегических инвесторов - Volkswagen, Volvo Truck, Peugeot-Citroen и Mitsubishi, а также промышленные площадки производителей автокомпонентов»10.
Для разграничения полномочий и распределения стратегических функций органов управления в сфере ГЧП целесообразно принять следующий перечень документов:
• нормативно-правовой акт (далее - НПА) субъекта РФ «Об уполномоченном органе исполнительной власти в сфере ГЧП» с закреплением системных функций по развитию ГЧП в субъекте РФ, разработке и оценке проектов, проведению конкурсных процедур и мониторингу реализации проектов ГЧП;
• НПА субъекта РФ «О порядке межведомственного взаимодействия при подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства в субъекте РФ» с описанием алгоритма подготовки и разработки проектов ГЧП, а также участия в данном процессе органов управления в сфере ГЧП;
• «Концепция деятельности Института развития субъекта РФ». Эффективной практикой является создание межведомственной рабочей группы по реализации проектов ГЧП, в полномочия которой будет входить принятие итогового решения о реализации проекта ГЧП и внесение НПА о реализации проекта ГЧП на рассмотрение высшего должностного лица субъекта. На мой взгляд в качестве организационно-правовой формы подобного Института развития наиболее эффективным будет создание специального структурного подразделения (Центра ГЧП) в структуре корпорации развития региона - акционерного общества со 100 % участием субъекта РФ. Также необходимо закрепить за уполномоченным органом или институтом развития функцию «одного окна» для упрощения процедуры взаимодействия и консультационного содействия потенциальным инвесторам. Набор функций уполномоченного органа на реализацию государственной политики в сфере ГЧП закрепляется в пункте 2 статьи 18 Закона о ГЧП.
Согласно требованиям Стандарта деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата11, в субъекте РФ должна быть разработана, утверждена и принята к исполнению Инвестиционная стратегия -комплексный документ, определяющий инвестиционные приоритеты
региона. На сегодняшний день инвестиционные стратегии приняты в 54 субъектах РФ, при этом большая часть из них не содержит разделов или отдельных упоминаний по применению механизмов государственно-частного партнерства.
Успешным примером учета механизмов ГЧП в стратегическом документе, определяющем развитие инвестиционных механизмов региона, является разработанная Правительством Камчатского края Инвестиционная стратегия, где развитие государственно-частного партнерства представлено в виде конкретного укрупненного плана-графика (таблица 2), а оценка
результатов мероприятий по развитию сферы ГЧП закреплена в таблице
12
ключевых показателей эффективности Инвестиционной стратегии
Таблица 2
Мероприятия Сроки
Разработка документов в развитие Закона Камчатского края № 133 от 05.10.2012 «О государственно-частном парнерстве в Камчатском крае»: • Разработка типовых соглашений - концессионное; - доверительного управления; - аренда с инвестиционными условиями; • Детализация способов обеспечения исполнения обязательств сторонами; • Порядок осуществления регионом контроля над исполнением соглашения 1 квартал 2014 года
Разработка положения о ГЧП-центре, в котором закрепляются следующие функции: • Консультирование органов государственного и муниципального управления по вопросам организации проектов ГЧП; • Разработка методологии организации и управления проектами ГЧП органами государственного и муниципального управления; • Информационное обеспечение рынка проектов ГЧП, в том числе ведение базы данных проектов ГЧП (готовящихся, реализуемых, реализованных), обобщение и распространение опыта организации проектов ГЧП; • Разработка вопросов нормативного характера, необходимых для развития рынка проектов ГЧП; • Участие в формировании и отборе программ повышения квалификации кадров государственного и муниципального управления по вопросам организации и управления проектами ГЧП 2015 год
Выбор пилотных проектов ГЧП(в том числе рассмотреть возможность реализации проекта на концессионной основе в отношении особо охраняемых природных территорий регионального значения Камчатского края) 2014
Подготовка заявки/заявок на финансирование Фондом содействия проектам развития (ФСПР) ВЭБа разработки юридической документации, выполнения ТЭО пилотного проекта/проектов, определения принципиальных технических решений по проекту/проектами, представления проекта заинтересованным участникам и инвесторам, привлечения участников на конкурс 2015
Получение финансирования по программе ФСПР13 и разработка необходимой документации 2016
Таким образом, учитывая изложенное можно выделить следующие фундаментальные факторы успеха ГЧП в субъектах РФ, как показывает
~ 14
мировой и российский опыт, следует считать :
1) Стабильная политическая конъюнктура в субъекте РФ и отсутствие видимых политических рисков, которые могут отрицательно сказаться на процессе реализации проектов государственно-частного партнерства. К таким рискам, например, можно отнести: смену команды, координирующей проект ГЧП со стороны публичного партнера, изменение тарифной или фискальной политики по политическим мотивам и пр.
2) Политическая воля государственных органов и высшего должностного лица субъекта РФ на применение механизмов ГЧП для развития общественной инфраструктуры.
3) Высокий уровень инвестиционной привлекательности субъекта РФ и стабильные показатели социально- экономического развития субъекта.
4) Наличие у государственных органов субъекта понимания необходимости формирования эффективной системы государственного стратегического планирования в субъекте РФ - совокупности целей, последовательности действий, приоритетов для развития потенциала региона в среднесрочной и долгосрочной перспективе с использованием механизмов прогнозирования, целеполагания и программирования.
5) Реальная нацеленность и желание государственных органов субъекта активнее вовлекать частные компании к оказанию услуг в отраслях общественной инфраструктуры (образование, здравоохранение, ЖКХ, транспорта и пр.), например, посредством применения механизмов
аутсорсинга, приватизации, арендных договоров с обременениями и пр., с целью стимулирования и развития рынка частных операторов.
6) Наличие компетентных специалистов, обладающих соответствующими знаниями, умениями и навыками в сфере ГЧП, в органах исполнительной власти субъекта РФ, реализующих политику в сфере государственно-частного партнерства и развития инфраструктуры. Наличие таких специалистов необходимо не только в органах исполнительной власти, ответственных за экономическое развитие и привлечение инвестиций, но и в отраслевых органах власти, отвечающих за развитие соответствующих отраслей инфраструктуры.
7) Системный подход к развитию инфраструктуры и привлечению для этих целей внебюджетных средств, воплощенный в таких документах, как стратегия развития инфраструктуры субъекта РФ, или программы привлечения внебюджетных инвестиций, в том числе с применением механизмов ГЧП, или принятая региональная концепция развития механизмов ГЧП. В условиях возможности инициирования проектов частным партнером, в соответствии с положениями Закона о ГЧП и Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» наличие подобных документов является особо актуальным, поскольку дает возможность потенциальному частному партнеру, имея доступ к указанным документам, оценить перспективы вхождения в тот или ной проект ГЧП и составить инициативное предложение о заключении соглашения о ГЧП с субъектом РФ, что значительно ускоряет скорость проработки и согласования сторонами проектной документации.
Нормы, шаги, процедуры, институты, целый комплекс задач по созданию и развитию новых навыков внутри
государственных/муниципальных органов власти - все это составляет «задачу управления» в ГЧП и определяет успех такого партнерства.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
2. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
3. Варнавский В.Г. , Клименко А.В., Королев В.А., Баженов А.В., Воротников А.М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: Издательский дом Государственного университета -Высшей школы экономики, 2010..
4. Сайт Государственно-частное партнерство в России: http ://www.pppinrussia.ru.
5. Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации: http://www.economy.gov.ru.
6. Сайт Агентства стратегических инициатив: http://www.asi.ru.
7. Сайт Центра развития государственно-частного партнерства: http ://www.pppcenter.ru/.
1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. № 570-р.
2 Приказ Министерства экономического развития России от 15 мая 2014 года № 266.
3 Сайт Центра ГЧП - http://pppcenter.ru/assets/docs/raytingreg2014.pdf.
4 Автономная Республика Крым и город федерального значения Севастополь не оценивались
при составлении рейтинга. Фактические и целевые значения развитости сферы ГЧП в АР Крым и городе Севастополь планируется определить при составлении Рейтинга регионов ГЧП-2015
5 Официальный сайт Всемирного банка - www.worldbank.org.
6 McKinsey & Company. Global lessons on financing infrastructure. Infrastructure round table. Lagos. August 5, 2013. P. 4.
7 По данным аналитического обзора Газпромбанка «Инфраструктура России: большому кораблю — большое плавание».
8 Аришков А.А., Беляева И.Ю., «Роль взаимодействия власти и бизнеса в развитии инфраструктуры территории Российской Федерации»// Сборник статей III Международного конкурса научных работ студентов аспирантов, 2014 http://www. fa.ru/projects/mknrsa/skireports/3/%D0%93%D0%BE%D 1%81 %D 1 %83%D0%B4%D0%B0%D 1 %80%D 1 %81 %D 1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%BE%D0%B5%20%D0%B8%20%D0%BC%D1%83%D0%BD%D0%B8 %D1%86%D0%B8%D0%BF%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B5%20%D1%83%D0%BF%D1%80% D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5/%D0%90%D1%80%D0%B8%D1%88%D0%BA%D0%B E%D0%B2%20%D0%90.%D0%90.pdf
9 Батаева Б.С., Айрапетян Л.Н., Взаимодействие властных и предпринимательских структур в ходе разработки и реализации целевых программ// Управление экономическим системами, № 3/2015 http://uecs.ru/uecs-75-752015/item/3390-2015-03-04-12-48-17
10 Порезанова Т., Механизм работает. В Калужской области развивают индустриальные парки// "Российская Бизнес-газета" - Государственно-частное партнерство №811 (29), 2011. http://www.rg.ru/2011/08/23/industria.html
11 Региональный инвестиционный стандарт, проект Агентства стратегических инициатив -http://investstandart.ru.
12 Распоряжение Правительства Камчатского Края № 473-РП от 07.10.2013 «Об утверждении инвестиционной стратегии Камчатского края».
13 Программа по финансированию содействия проектам регионального и городского развития Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности «Внешэкономбанк» -
http://www.pppinrussia.ru/main/metodicheskie materiali/organizatsiya proekta gchp/finansirovanie sodeistviya proektam razv itiya
14 Аришков А.А., Беляева И.Ю., «Роль взаимодействия власти и бизнеса в развитии инфраструктуры территории Российской Федерации»// Сборник статей III Международного конкурса научных работ
студентов аспирантов, 2014
http://www.fa.ru/projects/mknrsa/skireports/3/%D0%93%D0%BE%D1%81%D 1%830/<С0%В40/(^0%В00/(С1%80 0/<С1%81°/<С 1%82%D0%B2%D0%B5%D0%BD%D0%BD%D0%BE%D0%B5%20%D0%B8%20%D0%BC%D 1 %83%D0%BD%D0%B8%D1%86%D0%B8%D0%BF%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D0%BE%D0%B 5%20%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5/%D0%9 0%D1%80%D0%B8%D1%88%D0%BA%D0%BE%D0%B2%20%D0%90.%D0%90.pdf
